中央集權政府的地方分權化進程之探討-管理學院-地區發展管理學系網

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1、中華大學行政管理學系第三屆《地方政府與公共管理》學術研討會民國96年5月25日論文題目:中央集權國家的府際合作夥伴關係之建構•…以日本地方分權改革為例發表人：陳建仁立德管理學院地區發展管理學系助理教授林信融立徳管理學院地區發展管理學系碩士班研究生評論人：後藤武秀日本東洋大學法學部教授第四場：地方政府與行政法制主持人：李台京中華大學行政管理學系教授時間:13:30-15:20地點：鴨子湖畔N401演講廳中央集權國家的府際合作夥伴關係之建構--以日本地方分權改革為例陳建仁立德管理學院地區發展管理學系助理教授，

2、kenjin@mail.leader.edu.tw。立德管理學院地區發展管理學系碩士生。、林信融隨著現代公共事務的日趨複雜與市民社會的蓬勃發展，政府在處理公共事務上的角色已不再像過去一樣擁有壟斷性的主導地位，反而必須將許多政府在本質上與能力上無法做妥善處理的事務交由民間社會自行處理，是以治理(Governance)已取代傳統的統治模式，而成為當代社會處理公共事務的核心精神。同時，傳統的統治(Governing)模式以壁壘分明的政府統治領域為脈絡，但晩近公共事務的複雜性已使得這種侷限於固定一地之內的行政措施

3、無法對應於社會的需求，遂有建構跨地域的治理系統之必要。近年來，各民主先進國家不約而同興起的「府際合作」(IntergovernmentalCooperation)或「跨域治理」(InterregionalGovernance)之風潮,即是對這種社會需求的回應。其中，我國近鄰的日本政府於世紀之交開始大刀闊斧地推動地方分權改革冲央與地方的府際關係(IntergovernmentalRelations)及其合作模式亦隨之產生劇變，此種轉變對於和日本政治走向息息相關的台灣而言便顯得格外深具啟示。究竟日本推動地方分

4、權改革後，中央與地方政府關係(CentralJocalGovernmentRelations以下稱中地關係將產生何種變化？在分權過程中將不可避免地衝擊過去中央與地方「官僚一體化」的既成概念，則日本將如何由中央指揮地方從屬的科層關係(BureaucraticRelations)轉為建立在夥伴關係(Partnerships)的府際合作？此外，面對過往中央主導的歷史慣性，日本採取何種機制來防止中央集權的復?此是本研究的問題意識。府際合作理論誕生的背景主要有：當代公共事務的複雜性與廣佈性、民間社會對於行政品質與決

5、策參與的要求.行政體系的僵硬化與肥大化所產生的政府再造運軌以及上述原因所導致地方政府基於本身發展需求和問題紆困而不得不重視府際合作等因素o府際合作就字面上的解釋係指在突破過去層層節制和壁壘分明的行政區劃統治的藩籬上，各政府之間共同處理某些特定的公共事務；而其彼此之間的互動往來，則稱為府際關係。傳統行政模式與府際合作模式之差異點在於：前者堅持中央政府在所有公共事務和各級政府之間扮演資源分配和指揮監督的角色；後者則重視垂直或水平層級內各政府間彼此分享權力，強調跨行政區與跨部門的整合與協調，中央政府在此僅是平行

6、互助過程中的一個行動者。換言之，前者代表著傳統上傾向權威主導、向上集中、封閉本位、各自為政的舊地方主義；後者則是代表著主張溝通協商、資源共享、開放跨域、相互依存的新地方主義(NewLocalism)^也因此，強調對等與協力的夥伴關係便成為府際合作理論中最重要的概念，如何建立實質上的政府間的夥伴關係其實也等於決定府際合作是否成功的最基本課題。然而，府際合作在中央集權國家的推動並非易事，由於中央集權國家特別強調如何對地方政府進行有效的行政控制與自治監督2,其中地關係往往僅被視為「地方自治監督」，地方政府係屬中

7、央政府的派出官署與隸屬機關，於此情形下甚至有產生中央鉗制地方自治發展的可能性。在這種尊中央卑地方的金字塔型體制下，中央擁有對地方的絕對主導權和處分權，致使中地府際關係形成不對等的權力結構；即使是地方與地方的府際關係上，其先受限於科層制的體質，彼此並未能分享行政權，後受迫於中央強勢介入的性格，故造成地方政府的自主性與自治性嚴重壓縮，遑論府際合作。由此觀之，中央集權國家在進行實際意義的府際合作的過程中，有可能出現本質上的拝格，致使其不論中地合作或是地方間的合作都將遭遇困難，乃至於走回中央主導的覆職是之故，本研

8、究希冀藉由與台灣同屬中央集權國家的日本的地方分權改革為例，探討其府際夥伴關係之建構與設計。1關於新地方主義請參閱：GoeZEdwardG.,"TheNewLocalismFromaCross-NationalPerspective^inGoetz,EdwardG・andClarke,SusanE.,eds.,TheNewLocalism.NewburyPark:SagePublications.1993.-Rhodes,R.A