生态保护红线的理论基础、实践意义与管控体系构建

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1、生态保护红线的理论基础、实践意义与管控体系构建赵成美山东财经大学经济学院，山东济南250014摘要：生态红线的理论基础是可持续发展理论，以及处于可持续发展理论核心的承载力理论。生态红线管理是生态文明制度建设的关键步骤，可以使发展的可持续性和代际公平得到更为切实的保证，并能使自然科学与经济科学、技术手段与经济手段获致更好的结合。完整的生态红线管控体系，应该是一个包含技术手段、法律手段、行政手段、经济手段和宣教手段在内的综合体系，五种手段构成一个有机的整体，缺一不可。关键词：生态保护红线；理论基础；承载力；实践意义；管控体系为强化生态保护，2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》

2、（国发[2011]35号）明确提出，要在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，这是“生态红线”概念首次出现在我国国务院文件中。党的十八届三中全会进一步把生态红线提升到生态文明制度建设的高度，生态红线划设的研究和试点工作也得到很多积极成果并在不同水平上渐次展开。那么，什么是生态红线？生态红线思想的理论基础是什么？相对于之前的环境管理模式，生态红线管理的意义和优点在哪里？生态红线的管控体系又该如何构建？本文将就这些问题作一简要探讨。一、生态保护红线及其理论基础1.什么是生态保护红线生态保护红线，是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展、保障人民群众健康具

3、有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值，具体包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，可简称为生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线。其中，生态功能红线是指对维护自然生态系统服务、保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间；环境质量红线是指为维护人居环境与人1体健康的基本需要，必须严格执行的最低环境管理限值；资源利用红线是指为促进资源能源节约，保障能源、水、土地等资源安全利用和高效利用的最高或最低[1]要求。从上述释义不难看出，生态保护红线就

4、是经济发展所应遵守的生态安全底线。生态与经济的矛盾，表现为生态供给与经济需求的矛盾，人口规模和经济活动规模的扩大，需要越来越多的资源供应和越来越大的垃圾填埋场，这必然导致经济社会对自然生态的越来越强烈的干预，并由此引发资源紧张、环境污染、生态系统服务的数量和质量下降等问题。因此，在越来越严峻的生态安全形势下，划定生态保护红线，确保为经济社会的持续发展提供足够的生态、资源和环境支撑，就成为一项十分紧迫的任务。2.生态红线的理论基础生态红线思想古已有之，很早人们就有关于生态红线的朴素认识。但作为一种具有战略意义的管理思想，其产生的直接背景则是可持续发展理论，以及处于可持续发展理论核心的承载力

5、理论。1991年，世界自然保护同盟（IUCN）、联合国环境规划署（UNEP）以及世界自然基金会（WWF）提出一个可持续发展的定义，该定义是这样表述的：可持续发展就是“在生存于不超出维持生态系统涵容能力之情况下，改善人类的生活品[2]①质”。该定义把不突破生态系统涵容能力作为可持续发展的必要条件和重要显性标志，这与生态红线的底线思维是完全契合的。上述定义中的“生态系统涵容能力”就是自然承载力概念。承载力原本是一个物理学概念，本意是指物体在不产生任何破坏时所能承受的最大负荷，具有力的量纲。在被引入到生态和社会经济分析领域后，承载力概念的内涵不断得到拓展。具体来说，承载力包括资源承载力、环境承

6、载力和生态承载力等一系列范畴。其中资源承载力是指在可预见的时期内，利用当地的能源和其他自然资源，以及智力、技术条件等，在与其社会文化准则相符的物质生活水平下，所能持续供养的人口数量（资源承载力又可细分为土地资源承载力、水资源承载力和矿产资源承载力等）；环境承载力，也称环境容量，是指环境系统所能承受的人类排放污①此处不使用1987年布伦特兰委员会给出的可持续发展的定义（即：可持续发展是满足当代人的需要而又不损害后代人满足其需要的能力的发展），是因为该定义虽然提出了当代人必须顾及后代人利益这一伦理原则，但其可操作性明显比文中所引定义要弱。2染物的阈值（主要包括大气环境容量、水环境容量等）；生

7、态承载力是指生态系统在自我维持和自我调节能力基础上，对具有特定人口、技术、经济、文化状况的人类社会的支持、供容能力。前述生态红线定义中涉及的三类红线，即是与此处的资源承载力、环境承载力和生态承载力相对应的。因此，生态红线实际上是按各种承载力划定的，生态红线管理实质上就是承载力管理。二、生态红线的实践和理论意义1.是生态文明制度建设的关键步骤经过长期的孕育和发展，生态文明这一有别于工业文明的全新文明形态正开始逐渐显露出它的端倪。生态文