禁牧政策僵局的演化及政策暗示基于宁夏盐池农村观察

《禁牧政策僵局的演化及政策暗示基于宁夏盐池农村观察》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在学术论文-天天文库。

1、柴浩放等:禁牧政策僵局的演化及政策暗示:基于宁夏盐池农村观察禁牧政策僵局的演化及政策暗示:基于宁夏盐池农村观察33□柴浩放李青夏傅荣左停内容提要:宁夏盐池的实地观察发现,自上而下的禁牧政策在实施了多年之后正逐渐走向式微。从政策实施第一线的主客体互动入手可以清晰地看到禁牧政策逐步变形的轨迹。现存的禁牧僵局为草场资源等“公共池塘资源”治理问题提出多种政策暗示,以社区为主导的草场资源管理应逐步引起重视。关键词:禁牧僵局;草场资源管理;政策暗示;社区一、引言随着环境问题的日益突出,各国政府正逐渐成为环境产品的重要提供者。中国政府也逐年加大环境建设的投入力度,其中较典型的是投资巨大的“退耕还林”等生

2、态建设工程。但在政策实践层面,以退耕还林为代表的林业建设和以封山禁牧为代表的草地保护的实施效果出现了巨大反差:前者广受农民欢迎,而后者阻力重重。事实上,为应对草场严重退化态势,近年来,封山禁牧作为一种比较极端的生态保护措施迅速取代传统的“以草定畜”、“划区轮牧”等较温和的草场管理制度并在全国铺开。截至目前,宁夏、北京、河北、内蒙古、陕西和青海等6省份发布了全面封山禁牧的决定,而全国共有25个省份的1100个县全部或部分实施了封山禁牧,范围达67万多平方公里①。宁夏盐池作为禁牧政策试点县之一,于2001年实施了全面禁牧政策。因此,这一政策在盐池地方层面的演化过程具有一定的标本意义。据实地观察

3、,盐池的禁牧政策经过最初阶段自上而下的酝酿、发动及强力实施之后正日渐走向式微。本文将基于对盐池的实地观察,尝试从禁牧政策实施第一线的主客体互动入手剖析政策逐步变形的原因,并探究其暗含的政策含义。二、禁牧政策僵局的流变盐池实行完全禁牧以来,当地政府和农民之间开展了长期重复博弈,消耗了大量的人力、物力、财力,双方最终均做出了一定的妥协,从而在新的条件下达成协调均衡。时至今日,禁牧政策实际上已处于一种僵局之中:偷牧是公开的秘密,各方均心照不宣。而且经过禁牧方和农民多年角力,“夜间偷牧”已经取得了一种半合法化地位。禁牧也已经不再是铁板一块,在基层表现出相当的弹性,这种弹性不仅表现在空间和时间上,并

4、且还会随着上级政府官员巡查的力度和频度而在一定期间内波动。在整个重复博弈过程中,不同层级政府间、农民与禁牧一线的基层政府间产生了多维的互动关系。并伴随禁牧政策的实施推进,这3本研究获得加拿大国际发展研究中心(IDRC)“中国高等教育中参与式学习和课程体系建设研究”(编号:102009-001)项目资助①人民日报,2007-06-29—93—《农业经济问题》(月刊)2009年第1期一政策在农村社区内亦有一些丰富的产出。(一)禁牧政策僵局的形成最初,由于上级政府的强力发动尤其是将禁牧的内容列入基层政府与上级政府间的政治承包责任制中,禁牧政策的政策效力得到极大的强化。从压栏以及防止偷牧等方面看,

5、禁牧政策在实施的初期都是相当成功的。根据盐池县畜牧局的统计数据,禁牧一年之后的2002年底,该县的羊存栏量同比下降了21%。但随着禁牧从一项政治动员式运动逐渐过渡为常规性活动,其高昂的实施成本逐渐变得不可接受。这种实施成本主要来自两个方面:一是对草场资源的监管成本。盐池草场面积83514万亩,占土地总面积的8317%,要完成如此大面积草场的长期、动态监管任务绝非易事。在操作层面,虽然禁牧方编织了一张包括禁牧队、草原警察和驻村干部等在内的监管网络,并为禁牧队配备了必需的交通通讯设备,但在面对人数上占优并高度分散的农民时,禁牧方在信息上并不占优,只能采取高频率实地踏勘的方式进行监管。如果说这种

6、成本高昂的监管方式对于白天的偷牧行为还算有效的话,那么,随着夜间偷牧行为的出现,它也开始显得捉襟见肘了。二是政治成本,主要体现在强制性禁牧所导致的小范围“官民”冲突以及大范围的不满和抵触情绪。但承担这一政治成本的不是禁牧政策的高层决策者而主要是一线的执行者。因此对于基层政府而言,基于监管的困难,同时为避免因绝对禁止利用草地所招致的农民的不满和强烈反弹,他们逐渐采取了一种实用主义的工作方式:对农民在夜间、远离公路的地方放牧采取姑息态度。然而,面对自上而下的禁牧政策,农民既不会质疑其合法性,更缺乏采取质疑行动的激励。主要原因有二:首先,农民个体和行政力量在宪政层面正面抗辩时,缺乏专业化的知识、

7、能力和适当的表达途径。其次,农民个体所采取的质疑行动的后果具有公共物品的性质,很难避免免费搭车行为。因此,农民的策略是不断寻找和总结政策实施漏洞,不断创新放牧方式以应对外生的禁牧制度压力,如夜间放牧和轮流/联合放牧等。调查中发现,放牧制度创新一旦成功就会以极快的速度在社区内和社区之间传播开来,使禁牧政策更加难以落实。(二)基层政府:走钢丝的艺术对禁牧力度的松紧把握对于基层政府而言是一门艺术,他们作为上级行政主体的代理人和