从农地转用矛盾看制度变革方向

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1、从农地转用矛盾看制度变革方向20世纪90年代以来，中国工业化和城市化加速扩张，由此也带来了中国GDP的增长、经济结构的转型和城市规模的膨胀。但是，由于中国现存土地制度的缺陷，城市化在带来经济高速增长的同时，也加剧了各参与方的矛盾，产生了一系列问题。按照制度变迁的理论，矛盾的累积意味着制度的变革。大量的学者讨论了中国土地制度改革的可能路径，有些主张体制内改革，在现行征地制度的基础上调整补偿额度、规范征地程序、加强土地管理；有些主张体制外创新，在农地非农化这一问题上属于典型的“市场派”。农地转让权的现状　　土地制度的弊端在于转让权的分配和边界不合理。在现存的农地转让权的制

2、度安排之下，各利益集团的行为受到扭曲，进而影响经济绩效和社会财富的分配。　　产权的界定来自于正式的制度安排，尤其是法律的规定。涉及农地转让权的法律主要是《土地承包法》、《土地管理法》和《宪法》的相关条款。按照《土地承包法》的规定，农民的转让权以农业用途为限。在涉及农地非农化问题时，《土地管理法》否定了农民及集体的农地转让权。农地转用首先要改变所有权性质，由集体所有变为国家所有，转变的唯一合法途径就是国家征地。而农地转用需要改变所有权性质的理由却来自于宪法准则。土地征为国有之后，有些土地通过城市土地使用权市场出让，有些土地通过行政划拨，服从行政配置。法律将农地转让权界定

3、给了政府：政府凭借行政垄断获得城市建设用地，然后部分土地批租给二级市场，部分划拨。征地补偿依据原用途补偿，批租的价格基于土地的城市建设市值。　　现有的法律规定明显没有考虑到具体的实践以及未来城市化的进展。城市土地归为国有，当然包括从原农村基础上形成的新城市。问题在于，原农村基础上形成的新城市的土地是集体所有（基于《土地管理法》的例外条款），而《宪法》的规定是一切城市土地归国有。所有农地转用必须经过国家征地，而征地又必须仅限于公共利益。若同时满足《土地管理法》和《宪法》的规定，那么非公益性质的农地转用就没有任何渠道，而实际中非公益性质的农地转用占农地转用量的大多数。周其

4、仁将这一点称之为“征地悖论”。他认为，征地制度下的产权安排是四种制度的混合体：土地不得买卖+国家工业化+农地集体所有+土地批租制。土地不得买卖意味着政府进行强制交易，取消农民和集体的谈判权，农民或集体没有资格作为交易的一方，无权参与讨价还价。国家工业化意味着农民需要为国家工业化做出牺牲，政府对地价实行价格管制，征地补偿低于市价，农民没有获取土地增值的权利。农地集体所有暗含了组织内的委托代理问题。土地批租制保障了政府在国有土地增量市场上的垄断，农地转让权的价值给了政府，这成为激励政府经营城市的动力。　　体制内改革：土地价格评估是基础　　从现有研究看，似乎各种问题并非来源

5、于集体产权本身，而来源于集体组织的内部治理。在征地制度下，为增加农民利益，保障农民权利，农民需要组织起来维护自己的利益。在农地直接入市的环境下，农民同样需要组织，以便与开发商谈判。　　美国农村发展研究所（RDI）认为，在维持集体产权的前提下，保障被征地农民在征地过程中享有知情权、参与权、上诉权是限制国家权力、保障农民利益的关键。还有很多学者认为土地私有产权是改革的终点。然而，农地私有化只能保证农民的土地产权不受到委托代理问题的困扰。如果征地范围不受限制，农地就不能直接进入转用市场，在国家牢牢把持农地非农化的背景下，农地私有化很可能导致严重的贫富差距。Williamso

6、n对私有化的批评便是建立在他的治理结构理论之上的。从目前的研究来看，在保留农地的集体产权基础上改造集体经济组织，有效地解决委托代理问题是治本之策。　　如果我们将农地非农化视作一个交易，征地代表了科层治理，而集体建设用地直接入市则代表了市场治理，划定征地范围也就是划定市场治理的边界。边界设定的核心在于，在何种领域转让权保留在政府那里，在何种领域转让权保留在农民或集体那里。　　从交易成本经济学的角度看，在一定领域政府保留征地权是有效率的。在这种领域中，采用科层治理的交易成本小于议价的交易成本，如果农地非农化的总收益不变，那么动用征用权就是有效率的。通常认为，公共利益的项目

7、具有这一特征。但是，公共利益只是个代名词，真正适用于动用征地权的是一些项目，在这些项目的土地非农化中，采用科层治理带来的交易成本低于采用市场治理带来的交易成本。考察征地权的适用范围，并不在于准确定义公共利益，而在于考察项目的交易属性，从而决定治理结构的选择。　　征地权的使用不仅要做到有效率，而且要做到符合社会公正的标准。行使征地权时，政府倾向于压低补偿标准，土地所有者倾向于获得更高的补偿标准。然而，详细考察每块农地的功能，并根据功能进行补偿带来的信息障碍是难以克服的。最终结果只能是仍然按照较为容易辨识的损失进行补偿。这就意味着征地的需求立足于非农用地