检察机关作为行政公益诉讼主体的限制分析

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3、，一是以行政行为违反法律规定为标准；二是以行政行为侵害公共利益为标准。前者指出了行政机关违法问题的突出表现，后者体现了违法现象的不利结果。二者之间存在紧密的联系，在大多数情形下，前者是因，后者是果，违反法律规定的行政行为往往会引起损害公共利益的结果。　　（一）符合我国检察机关的法定职责　　检察机关是我国国家机构的构成要素，建立任何制度都不能脱离它在权力体系中的定位和功能。根据《宪法》第129条和第131条的规定，我国检察机关的性质是独立行使检察权的法律监督机关。我国在建国之初仿照苏联的模式建立起以一府两院为执法机关的分

4、权制衡体系，其中检察机关担任着法律监督的功能，对政府和法院均有一般法律监督的权力。检察院代表国家对于地方权力机关、国家管理机关、各部及其所属机关、所属企业和合作组织是否确切执行法律，它们所颁发的法律性质的文件是否合法，以及公职人员和公民是否确切遵守法律实行最高监督的活动。因此，我国的检察机关具有独立的法律定位，与美国将联邦检察官隶属于司法部、法国将检察机关隶属于法院内部所不同，我国的检察机关具有独立的法律地位，即监督政府和法院的执法工作。　　另外，《行政诉讼法》第1条和第10条确立了检察机关提起行政公益诉讼的法律基础，

5、其提出的要求亦是维护和监督行政机关依法行使职权。因此，检察机关的明确职责是保障《宪法》、《行政法》、《行政诉讼法》等法律的实施、监督行政机关的执法行为。上述法定职责表明以行政行为违反法律规定为标准顺理成章，具有坚实的规范基础，更易融入中国分权制衡体系。　　（二）公共利益内涵具有模糊性　　公共利益是一个模糊、抽象的概念，可以作扩大解释也可以做缩小解释，具有很大的价值判断空间，具有”不确定性和流动性”的特征。因此，公共利益的诉讼标的外延过大，立法者在实际操作中不能描绘出清晰的范围，不适合作为现实中的案件受理标准。部分学者为

6、了解决公共利益外延不清晰的难题，试图以列举式的方式解决公共利益的表现问题。　　如菲娜认为下列五类属于公益诉讼受案范围：一是侵害国有资产；二是破坏环境与资源；三是法定代表人侵害法人利益；四是政府不作为或不适当；五是其他。但如此设计使得检诉行受案标准长期处于停滞状态，只能在一定时期内解决当前阶段的突出问题，无益于检诉行制度的长期发展。而且这种静态的受案标准在公共利益表现形式多样化、流变化的情形下面临着更突出的矛盾。相反，以违反法律规定为受理标准既有清晰的界限，又能够随着法律的发展相应地调整不同阶段的行政违法行为。　　（三）

7、与弥补我国监督体系漏洞的建构目的相契合　　　　权力的扩张性和强制性特征使得它的运行必须在法律允许的范围内以正当的程序进行，尤其是自由裁量空间更大的行政权力。然而全方位的行政行为监督体系却缺少对行政违法行为应有程度的监督：在我国现行法制体系下，行政机关及其工作人员的犯罪行为可以通过《刑法》追究刑事责任，违纪行为通过《行政监察法》追究违纪责任，损害特定行政相对人利益的行为通过《行政复议法》和《行政诉讼法》进行救济，唯独行政违法行为缺乏应有程度的监督途径。因此，设立检诉行制度的目的之一在于弥补监督行政机关行为的缺漏，修补束缚

8、行政权力的”监督笼子”.而两项标准中的违法行为标准正是以要求行政主体严格遵守、实施《行政许可法》、《政府信息公开条例》、《环境保护法》、《国有资产管理》等法律法规为核心内容的受案标准，从而更易于与检诉行制度的建构目的相契合，更有利于针对性地解决现实问题，使行政机关的权责相一致。　　二、启动检察机关提起行政公益诉讼的限制　　建构检诉