6公共政策问题与议程

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公共政策学主讲人:林耘 第六章公共政策问题与议程本章重点公共政策问题的概念公共政策问题的特点公共政策问题的确认公共政策议程的类别公共政策议程确立的途径2 第1节公共政策问题一、公共政策问题的定义所谓问题，通常泛指实际状态与社会期望之间的差距，可分为个人问题、团体问题和社会问题等。问题类型利益关系利益载体典型特征解决方式个人问题私人利益个人个人独享性市场交换机制、个人自治机制团体问题团体利益组织组织共享性团体协商、交易、博弈、强制社会问题社会利益政府社会分享性公共选择、公共政策3 一、公共政策问题的定义美国学者安德森认为，从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助和补偿的活动。威廉·N．邓恩认为政策问题是指：“有待实现的需要、价值或机会，不论其是怎样确定的，都可以通过公共行为实现。”4 一、公共政策问题的定义公共政策问题是指客观存在的对社会上大多数人的利益、生存、发展条件和价值规范等产生重大不良影响，并经过一定的渠道和途径反映到政府有关部门，列入政府的政策议程并为政策制定者所分析和研究，等待解决的社会公共问题。1．社会客观现象或问题情境。2．对上述问题的察觉与认同。3．价值、利益与规范的冲突。4．团体的活动与力量。5．政府的必要行动。5 二、公共政策问题的特征1．政策问题的客观性:任何公共政策问题都是客观存在的，是一种客观状态，不是人们主观臆想或猜测而从头脑中产生出来的。2.政策问题的关联性：不同领域的政策问题是相互关联着的。3．政策问题的主观性：政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。6 北京空气质量监测科学性遭质疑自10月29日以来，北京连日大雾笼罩，空气污染情况恶化，有多位网友发微博指出某国驻华大使馆的监测站显示北京空气污染已达“危险”水平，但北京市环保局同期的数据显示，当日北京的空气污染水平为“三级轻微污染”。记者了解到，某国驻京大使馆主要监测PM2.5的颗粒，即直径小于2.5微米的悬浮颗粒。某国驻京大使馆自己建立的空气质量观察站，每小时更新一次实时记录的北京PM2.5颗粒指数；北京环保部门主要监测PM10的微粒，即直径小于等于10微米的悬浮粒子。在环保部近期进行的《环境空气质量标准》修订中，PM2.5并未被纳入强制性监测指标。相关人士称，将PM2.5列入空气质量指标技术已不成问题，但是目前国内PM2.5的污染情况较重，如制定标准，将大范围超标。链接：PM是“颗粒物质”的缩写，PM10代表直径小于等于10微米的悬浮颗粒，PM2.5意指更细小的悬浮颗粒。与PM10相比，PM2.5富含更大量的有毒有害物质，能在大气中停留更长时间，且极易富集于肺部深处，对人体健康威胁更大，也是导致黑肺的主要元凶。7 二、公共政策问题的特征4．政策问题的人为性：政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人。5．政策问题的动态性：政策问题的发生和发展有一个逐渐形成的过程。随着社会环境的变化，其界定和解决也处于不断变化之中。8 [案例]关于安乐死问题的争议现代医药技术的发展，使快速、无痛地死亡成为可能。安乐死，在现代医学背景下被重新提出。安乐死的提出，使患不治之症的病人在临终前有了自主地选择死亡方式的机会。但安乐死并不是一个单纯的医学问题，也是一个牵涉广泛的伦理、法律、社会问题。安乐死从其产生至今，始终处于支持方与反对方针锋相对的境地。立法允许安乐死的国家屈指可数。安乐死是否符合伦理?两派争论的焦点以及各自提出的伦理依据主要集中在以下几个方面。9 1、选择安乐死是否违背伦理?安乐死的道德基础、生命价值与尊严生命神圣：基督教、犹太教等宗教教义都坚持“生命神圣论”，认为人的生命是由神赋予的，因此是“神圣的”。生命至高无上，任何人不得在任何情况下危及他人的生命，即使生命享有者本人亦不能随意处置。生命价值：安乐死的赞成派则认为：安乐死可以解除病人的痛苦，使其免受临终前痛苦的折磨，维护其生命的尊严，因而是人道的，符合伦理的。这种人道论建立在新的生命观上：“生命价值论”和“生命质量论”：作为人应当有尊严、有价值地生存，否则，延长的不是生命的欢乐，而是痛苦。10 2、医生的职责是“救死扶伤，治病救人”，执行安乐死、医助自杀是否违背医生的职责?医学伦理：传统医学伦理观认为：医生的神圣职责就是救死扶伤，治病救人。医生的职业道德要求其尽力去挽救人的生命，而不允许他们实施相反的行为，一旦主动安乐死合法化，则会极大地破坏行医的内在本质及其使命的深邃内涵。人道主义：赞成派认为当死亡不可避免，勉强维持生命只是延长痛苦的时间，医生的唯一可能行使的职责就是及时解除其病痛折磨，使病人在一种相对舒适的状态下走向生命终点。安乐死尊重身患绝症病人选择死亡方式的权利，从道义上满足其最后的要求，这既符合自主原则，也正是医学人道主义的真正体现。11 三、公共政策问题的类型１．罗威对政策问题的分类(1)分配型问题：把物品和服务、成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题。(2)管制型问题：政府等管制者设定明确一致的管制标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。(3)再分配型问题：政府将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的团体享受或承担所引发的问题。12 三、公共政策问题的类型２．威廉·N·邓恩对政策问题的分类要素问题的结构结构优良结构适度结构不良决策者一人或数人一人或数人许多备选方案有限有限无限效用(价值)一致一致冲突结果确定性或风险不确定未知概率可计算不可计算不可计算13 四、确认政策问题的过程问题察觉问题分析问题界定问题描述14 四、确认政策问题的过程1.问题察觉:是指某一社会现象或问题被不同社会主体发觉，进而反映到政府有关部门并引起关注的一个过程。2.问题描述:是指运用可操作性语言（如运用数字、文字、符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。15 四、确认政策问题的过程3.问题分析:对前一阶段描述的问题和相关资料进行分析和诊断，从而抓住问题的本质和关键。（1）根据对问题的描述进行分类，判断问题所发生的领域。（2）分析问题的现状、历史和发展趋势。（3）诊断理想状态与现实状态之间的差距何在，并进一步找出造成这种差距的原因。（4）抓住问题的实质及主要矛盾，做出该问题能否被确认为公共政策问题的结论。4.问题界定:通过问题分析之后，对于能成为公共政策问题的那些问题所作的认定，说明为什么这些问题被确认为政策问题。16 五、确认政策问题的方法1．边界分析法检查引文——调查数据——推测——咨询专家2．综摄法(类比思考法)个人类比、情境类比3．多面透视分析法：多角度分析，如技术、组织、个人等4．其他方法：论证法、反论证法17 第２节公共政策议程一、政策议程的种类政策议程是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。政策议程实际上也就是政治组织，尤其是政府机关确定公共问题的轻重缓急的过程。政策制定者感到必须在特定时间内采取行动的诉求会被列入议程。18 一、政策议程的种类1．公众议程(系统议程)：某个社会问题引起了公众的普遍关注和共同讨论,并联合向政府有关部门提出政策诉求,要求采取措施或制定政策加以解决的议程阶段。（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少也必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。19 一、政策议程的种类2．政府议程：政府决策人员自己或由于公众舆论关注到某些问题，认为有必要采取一定行动将其纳入政策范围，依照特定程序予以解决的过程。（１）旧的事项：以某种常规的形式出现在政策议程上的事项。原有问题因情况变化需要对政策做出一些调整。（２）新的事项：由于特定的情景和事件而产生的，也可能因社会上越来越多的人要求政府对某些问题采取行动引起的。20 一、政策议程的种类3．两种议程的区别（１）公众议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段。（２）公众议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。（３）政府议程比公众议程特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，公众议程就转入政府议程。21 西方学者对建立政策议程途径的概括安德森(《公共决策》)科布和爱尔德(《美国政治中的参与：确定议程的动因》)琼斯(《公共政策研究导论》)1.政治领导人2.危机／引人注目事件3.抗议活动4.大众传媒内部：1.自然大灾难2.人为事件3.技术变革4.民权抗议5.工会罢工6.生态变化外部：1.战争行为2.武器技术革新3.国际冲突4.世界联盟变化1.政治运动2.对大量人员造成威胁的事件3.大规模的宣传4.个人的努力5.先前政策的应用二、建立政策议程的途径22 二、建立政策议程的途径1．政治领袖2．政治组织3．代议制4．选举制5．行政人员6．利益集团7．专家学者8．公众9．大众传播媒介10．危机和突发事件23 三、建立政策议程的模型1．外在提出模型（1）政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的个人或社会团体；（2）它表达或提出了某个要求；（3）企图把问题扩散到社会上其他的团体之中，使该问题获得公众议程的地位；（4）给决策者以足够的影响力，使问题能够进入正式议程，以引起决策者的慎重考虑。24 三、建立政策议程的模型2．动员模型政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程的过程。当政府宣布一个新政策时，就等于将这个问题列入了正式议程，而且它也可能就是政府的最后决定。在此，政策已被决定，之所以还要建立政策议程，是为了寻求社会大众的理解和支持，以便更好地贯彻实施政策。25 三、建立政策议程的模型3．内在提出模型（1）政策建议或政策方案起源于执政党和政府内部的某个单位，或者起源于接近执政党和政府的某个团体；（2）问题扩散的对象是与这个团体或单位有关的团体或单位，而不是一般公众；（3）问题扩散的目的，是形成足够的压力或影响，促使政策制定者将问题列入正式议程。26 三、建立政策议程的模型4.约翰·W·金登的“多源流框架”模型议程的建立是由三个独立的活动流在某一个关键的时间点——即在“政策之窗”打开的短暂时间里“汇合”，使得一个问题被提上政府议程。问题源流：政府内外部的人们希望政府采取行动加以解决的问题。政策源流：由官员、学者和研究人员等提出的政策建议。政治源流：主要由国民情绪、利益集团、政党、政府的变更等因素构成。政策之窗：重大的社会事件或政治事件。27 【案例】牙防组事件28 【案例】牙防组事件思考题：1.牙防组事件中，决策部门面对的政策问题是什么？2.这个政策问题是如何进入政府议程的？试用一种模型来分析。3.该案例中政策议程的创立有哪些不足？29 【案例】山西黑砖窑事件30 【案例】山西黑砖窑事件2007年5月9日，河南电视台都市频道新闻热线接到五名走失孩子家长的求助电话，记者和打电话的家长见面时，家长们向记者哭诉他们的孩子被人拐骗到山西的黑砖窑做苦工了，他们已经在山西的黑砖窑苦苦寻找了很长时间，并从黑砖窑解救了五十多个素不相识的孩子，但是自己的孩子却杳无音讯。记者刚开始介入采访的目的只是帮助家长寻找孩子。随后，记者多次赴山西暗访，跑遍了上百家黑砖窑，制作了20多期节目。采访不断深入，终于揭开了山西黑砖窑非法用工、强迫劳动的惊人黑幕。山西黑砖窑事件震惊全国，在社会上引起了强烈的反响，中央领导胡锦涛、温家宝等先后做出重要批示，彻查山西黑砖窑，山西省迅速掀起了一场清查黑砖窑的风暴，370名黑窑工被解救。随后，一场更大的清查非法用工的风暴在全国展开……31 【案例】山西黑砖窑事件思考题：1.山西黑砖窑事件是如何进入政策议程的？2.该案例中政策议程的创立有哪些特点与不足？32