兩岸經濟合作機制的前景

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兩岸經濟合作機制的前景童振源國立政治大學國際關係研究中心助理研究員作者：童振源，美國約翰霍普金斯大學高級國際研究學院博士，現任國立政治大學國際關係研究中心助理研究員、遠景基金會中國經濟分析計畫主持人、國立台灣大學國家發展研究所兼任助理教授、及國立台北大學經濟學系兼任助理教授。他的專長主要是兩岸經貿關係、中國經濟發展、及台、中、美三角關係。童振源地址：台灣116台北市文山區萬壽路64號電話及傳真：02-8237-7356行動電話：0939-403132傳真：02-2239-1361電子郵件：CTung@jhu.eduChen-yuanTungisanassistantresearchfellowattheInstituteofInternationalRelations,NationalChengchiUniversity(Taiwan),directorofChinaEconomicAnalysisprojectoftheCross-StraitInterflowProspectFoundation,adjunctassistantprofessorattheGraduateInstituteofNationalDevelopment,NationalTaiwanUniversity,andadjunctassistantprofessorattheDepartmentofEconomics,NationalTaipeiUniversity.HereceivedhisPh.D.degreemajoringininternationalaffairsfromtheSchoolofAdvancedInternationalStudies(SAIS),JohnsHopkinsUniversity.HisexpertisefocusesoneconomicrelationsbetweenTaiwanandChina,Chineseeconomicdevelopment,andTaiwan-U.S.-ChinaRelations.18 中文摘要：兩岸經濟交流至今已經非常密切，兩岸政府都必須面對兩岸經貿交流所產生的問題。進一步而言，在面對全球化的競爭與機遇，兩岸政府都應該努力透過兩岸經濟合作，增進兩岸人民的福祉與企業的競爭力。要達成「兩岸經濟合作機制」的可行方式有三：第一、立即恢復海基會與海協會的協商機制；第二、透過既有的WTO與APEC溝通管道；第三、透過作者設計的三個進程：兩岸經濟論壇、兩岸經濟合作理事會、與兩岸經濟聯盟。EnglishAbstract:Cross-StraiteconomicexchangehasbeenincreasingveryrapidlyandbothgovernmentsacrosstheTaiwanStraitshouldcollaboratetosolveissuesstemmedfromtheexchange.Furthermore,facingseverecompetitionandenormousopportunitiesofglobalization,bothgovernmentsshouldadvancethewelfareofpeopleandcompetitivenessofenterprisesacrosstheTaiwanStraitthroughcross-Straiteconomiccooperation.Therearethreefeasibleapproachestoestablish“Cross-StraitEconomicCooperationMechanism”:First,toresumetheexistingnegotiationmechanismbetweenTaiwan’sStraitExchangeFoundationandChina’sAssociationforRelationsAcrosstheTaiwanStraits;Second,tonegotiatethroughtheexistingbilateralchannelsintheWorldTradeOrganizationandtheAsia-PacificEconomicCooperationForum;Third,designedbytheauthor,tonegotiatethroughthreestages:Cross-StraitEconomicForums,Cross-StraitEconomicCooperationCouncils,andtheCross-StraitEconomicUnion.關鍵詞：兩岸經濟交流、兩岸經濟合作機制、兩岸經濟論壇、兩岸經濟合作理事會、與兩岸經濟聯盟。Keywords:Cross-Straiteconomicexchange,Cross-StraitEconomicCooperationMechanism,Cross-StraitEconomicForums,Cross-StraitEconomicCooperationCouncils,andtheCross-StraitEconomicUnion18 一、緣由2002年1月24日，中國前副總理錢其琛在紀念「江八點」七週年的會議上表示，兩岸在2001年底加入世界貿易組織（WTO）之後，在經濟全球化與區域經濟合作的趨勢下，兩岸都面對巨大的發展機遇與挑戰。因此，為推動兩岸經濟關係上升到一個新的水平，他建議兩岸建立經濟合作機制、密切兩岸經貿關係。中共在2002年11月召開第十六屆全國黨代表大會之後，兩岸經濟合作的倡議也得到中國第四代領導人的支持。2003年3月，中國國家主席胡錦濤參加中國全國全國人民代表大會台灣團時，針對兩岸關係發表「四點意見」；其中第二點便是強調「要大力促進兩岸的經濟文化交流」。同年12月，在會見台資企業協會會長時，胡主席提出「三個只要」的對台政策原則；其中第二個「只要」，表示「只要是對兩岸經濟、科技和文化等領域的交流合作有利的事情」，中國都會盡力推動。台灣方面也有類似的呼籲。例如，2004年2月3日，台灣總統陳水扁提議兩岸應該建立「和平穩定的互動架構」，在確立和平的原則下，兩岸應就四大議題進行協商，其中的第二大議題包括開展深度的交流及合作，更具體的議題包括經濟（三通、觀光、經貿關係之整合）、文化、科技交流的深化、共同打擊犯罪、共同開發經濟海域、及漁事糾紛的解決等等議題。在2004年5月20日連任以後，陳總統已經多次重申願意推動此架構，並且強調兩岸協商可以從兩岸直航的議題開始進行。顯然，兩岸都有意願推動兩岸經濟交流與合作。然而，如何突破目前兩岸政治僵局，建立兩岸經濟合作機制卻是相當困難的一項任務，也是本文試圖解答的問題。本文將先描述兩岸經濟整合的現狀，說明目前兩岸經濟交流與整合的問題，繼而闡述兩岸建立經濟合作機制的目的與功能。最後，本文分析兩岸建立經濟合作機制的三種可行方式與前景。二、兩岸經濟整合的現狀過去17年（1987-2004年），兩岸經貿交流發展非常迅速，台灣與中國都已經是彼此非常重要的貿易與投資伙伴。在貿易方面，從1993年起，中國已經成為台灣的第三大貿易伙伴，僅次於美國與日本。2003年，中國首度超越美國成為台灣的第一大出口市場，為台灣的最大順差來源。該年，兩岸貿易金額為463億美元，台灣對中國的出口為354億美元，進口為110億美元，台灣對中國享有貿易順差24418 億美元。事實上，台灣對中國的出口很大一部份是由台商投資中國所帶動。從1992年起，中國已經成為台灣在每一年對外投資最多的地區。根據台灣的統計，到2004年6月底台灣累計對中國投資總計377億美元。然而，台灣官方的數字嚴重低估台商投資中國的金額，因為很多對中國投資的台商沒有向台灣政府報備或低報金額。中華經濟研究院，大陸暨兩岸經濟情勢報告（民國86年至87年）（台北：行政院陸委會，1999），頁193-94。例如，根據台灣中央銀行總裁彭淮南估計，到2002年底台灣累計對中國投資的真實金額大約為668億美元。林明正，「彭淮南：錢進大陸達668億美元」，中國時報，2003年1月17日。隨著貿易與投資的擴張，兩岸金融往來非常熱絡。根據台灣中央銀行的統計，截至2004年6月底，台灣個人對中國匯出的金額（從1990年開始統計）為72億美元，廠商對中國匯出的金額（從1993年開始統計，限於「大陸出口、台灣押匯」之再匯出款）為130億美元，合計202億美元。另一方面，從1993年至2004年6月，台灣自中國匯入款項為172億美元。在兩岸人員往來與觀光方面，從1988年至2004年6月底，台灣共有將近三千二百萬人次前往中國。就單一年度而言，2002年台灣有三百六十六萬人次前往中國；儘管受到SARS的影響，2003年台灣仍有二百七十三萬人次前往中國。另一方面，從1987年至2004年6月底，中國到台灣訪問或旅遊的人數總計一百零六萬人次。就單一年度而言，2002年中國到台灣訪問或旅遊的人數為十五萬人次；受到SARS的影響，2003年中國到台灣訪問或旅遊的人數將近十四萬人次。兩岸經濟整合之所以那麼快速，主要是受到市場力量的驅動。例如，從1995年到2001年期間，資訊科技產業的台商每轉移1％的生產能量到中國，他們在世界市場的佔有率平均便增加0.5％，這是非常驚人的經濟利益。童振源，「台商製造、中國大陸生產---台商對中國大陸投資資訊產業對他們競爭力與對中國大陸經濟的影響」，經濟情勢暨評論，第10卷，第2期（2004年9月），頁141-158。兩岸政府某種程度都屈服於這樣巨大而難以抵擋的市場力量，逐漸採取更加開放的兩岸經濟交流政策。但是，這麼快速的經濟交流與整合也引發很多問題，需要兩岸共同協力解決與合作；如果不能妥善處理，這些問題勢必影響到兩岸經濟交流與整合的動力與趨勢。一、兩岸經濟交流與整合的問題18 自從1995年台灣前總統李登輝訪美之後，中國便片面切斷海峽交流基金會（海基會）與海峽兩岸關係協會（海協會）協商。從此以後，兩岸便缺乏正式的協商機制，以處理兩岸經濟交流與政治互動的問題。在這種情況下，兩岸密切的經濟往來至少產生包括下述七類問題亟待兩岸協商解決：1、台商人身安全與投資權益保障的問題根據台灣行政院大陸委員會（陸委會）台商窗口的統計，累計至1999年10月底，海基會受理台商申訴案件共有642件，其中包括人身安全方面的投訴案件278件，財產法益方面的投訴案件364件。累計至2003年9月底，海基會受理台商申訴案件共有1,064件，其中包括人身安全方面的投訴案件556件，財產法益方面的投訴案件505件。四年的時間，海基會受理台商申訴案件增加66%。「『陸委會臺商窗口』服務成果說明」，http://www.mac.gov.tw/exchange/economy/tbserve/8810.gif；「『陸委會臺商窗口』服務成果說明」，http://www.mac.gov.tw/exchange/economy/tbserve/9209.gif。根據東莞某台資企業協會副會長透露，在2002年中時，東莞與深圳兩地因涉案而遭居留或判刑的台商人數總計超過400人。林則宏，「逃稅走私認定兩岸大相逕庭廣東逾四百台商身現囹圄」，工商時報，2002年6月20日。根據「海峽兩岸商務協調會」在2003年3月的統計資料，由於台商不瞭解當地海關或稅務法則、或其他疏失，先後共有九百多位台商違反中國法令而入獄的案例，當時仍有約一百位台商在獄中。康彰榮，「不諳大陸法令九百台商身陷囹圄」，工商時報，2003年3月5日。2、兩岸漁事糾紛在過去十多年的經濟交流當中，漁事糾紛是一直困擾兩岸的問題。從1990年1月至1998年1月，台灣漁船遭到疑似中國海盜船行搶案件有43例；從1991年1月至1997年12月，台灣漁船遭到疑似中國公務船舶攔檢騷擾案件有54例。相對的，中國漁船受到台灣政府驅離的案例多很多。從1993年到1998年9月，台灣政府驅離中國漁船越界捕魚者共有542,462艘次。「我方漁船遭疑似大陸海盜船行搶案件分佈圖」，http://www.mac.gov.tw/negociat/statistic/ship/2rub.jpg；「我方漁船遭疑似大陸公務船舶攔檢騷擾個案分佈圖」，http://www.mac.gov.tw/negociat/statistic/ship/2test.jpg；「有關驅離大陸漁船越界捕魚統計圖」，http://www.mac.gov.tw/negociat/statistic/ship/1125kk.jpg。18 此外，中國在2002年2月10日宣布，暫停包括對台灣近海漁工在內的所有勞工漁務合作業務。中國方面認為，台灣方面長期對中國漁工實行不公平的差別待遇，致使他們的權益受到損害，希望兩岸業界及相關民間組織建立協商與糾紛解決的機制。很遺憾的，兩岸至今仍未發展出適當的協商機制。自從1993年11月以後，海基會與海協會便曾多次針對「漁事糾紛」進行兩岸協商。同時，兩會也曾針對「非法入境」、「劫機犯」、「共同打擊犯罪」、「司法協助」、「智慧財產權」、及「台商保障」等議題進行協商。可惜中國以政治理由兩次中斷兩會協商，至今都沒有達成任何協議、也還沒有恢復對話。「海基會與大陸方面歷次會談一覽表」，http://www.sef.org.tw/www/html/discuss1.htm。以下將再說明中國人民非法入境台灣與跳機的問題。3、中國人民非法入境台灣與跳機事件由於兩岸經濟發展的差距，中國人民非法進入台灣，或合法申請進入台灣但卻非法居留台灣的情況愈來愈多，耗費台灣相當多的治安與海防資源。從1987年至2004年8月，中國人民非法入境台灣被緝獲人數為48,623人，其中被遣返人數為45,035人。以2003年而言，中國人民非法入境台灣被緝獲人數為3,458人，其中被遣返人數為2,237人。由於中國方面沒有充分配合台灣進行遣返作業，累計至2003年底，以致中國非法入境台灣的人民平均在台灣滯留的時間長達188天；在2004年中，台灣各地靖廬收容的偷渡客人數超過二千六百人，這造成台灣社會相當大的治安成本與風險。另一方面，台灣從2002年1月1日開始開放第三類中國人民來台從事觀光活動，5月1日開放第二類中國人民來台從事觀光活動。據統計，2002年中國人民來台觀光人數為2,151人，未有失蹤案件；2003年來台觀光之中國人民計有12,775人，曾發生3名觀光客失聯事件；2004年前6月底，計有8,448中國觀光客來台灣。到了下半年，中國觀光客在台灣跳機事件頻傳，從7月到11月初，共有32名中國觀光客在台灣失蹤。中國觀光客到台灣跳機失蹤的人數正逐漸增加，亟需要兩岸共同合作防範這類問題。4、加入WTO後的兩岸經貿糾紛兩岸在2001年底加入世界貿易組織（WTO）18 之後，很多兩岸經貿的糾紛也開始浮上台面。2002年3月，中國對台灣銷售中國的鋼品、石化產品聚氯乙烯（PVC）進行反傾銷調查。5月24日，中國宣布對台灣輸往中國的部分鋼產品實施臨時性保障措施。8月，中國對台灣輸往中國的苯酚產品進行反傾銷調查，並且在2003年6月對台灣實施臨時性反傾銷措施。2003年5月，中國對台灣出口到中國的乙醇胺進行反傾銷調查。2003年10月，中國對台灣輸出到中國的尼龍絲及尼龍加工絲產品進行反傾銷調查。過去兩年來，中國已經對台灣進行五起反傾銷調查，可以預期兩岸在未來的經貿衝突會愈來愈多，特別是，台灣至今仍然單方面限制中國對台灣出口的部份產品與投資。5、中國與其他國家的貿易糾紛大部分中國台商經營型態仍是屬於加工出口型的企業，利用中國廉價勞動力生產之後，便將產品輸往美國、日本、歐洲等先進國家。不過，由於中國出口擴張的速度非常快速，導致中國與很多國家發生貿易糾紛，嚴重影響台商的權益。從1979年至2004年9月，共有34個國家對中國發起665起反傾銷、反補貼、保障措施、及特保立案調查，涉及四千多種商品，受影響的貿易金額高達191億美元。「遭全球反傾銷調查數量大陸連續九年居黑榜第一」，工商時報，2004年11月3日。特別是，2001年末中國加入WTO時，鑑於中國國有經濟比重仍大，而且中國政府對經濟高度干預，WTO成員國對中國入會資格設下十五年的「確定補貼和傾銷時的價格可比性條款」，即所謂的「非市場經濟條款」。一旦中國出口商品在海外市場面臨反傾銷調查時，貿易對手國得以「替代國」同類產品生產成本，作為裁決是否構成傾銷的標準。截至2003年，中國已經連續九年成為全球遭受反傾銷調查數量最多的國家。6、兩岸金融監理問題與貨幣清算機制隨著兩岸經濟整合的深化，兩岸金融往來逐漸成為當前兩岸經濟交流相當迫切的課題。除了保險業到中國設立分支機構中國未規定台灣與中國必須簽訂監理備忘錄之外，證券業與銀行業均需要兩岸簽署監理備忘錄，才能讓台灣證券業與銀行業在中國設立的代表處升格為實際經營業務的分行。當然，兩岸簽署監理備忘錄之後，台灣也必須開放中國的金融機構到台灣設分行，開放兩岸金融交流。此外，兩岸貿易與投資快速成長帶動兩岸資金大量往來。以2003年為例，台灣匯往中國的資金（包括台灣核准的直接投資金額）高達107億美元，中國匯回台灣的資金為60億美元。這些數字不包括兩岸觀光的外匯流通、個人攜帶的小額台幣與人民幣、及18 台商透過第三地流轉到台灣與中國的資金。因此，兩岸政府亟需簽訂台幣與人民幣的貨幣清算協定，以便兩岸銀行能夠進行台幣與人民幣的匯率掛牌與直接兌換，以利於進一步推動兩岸經濟交流與整合。7、兩岸疫情通報與協力防治最近幾年，每年兩岸人員往來人數都在三百萬人次以上，還有各種貨品貿易金額高達四百五十億美元以上。這麼密切的人員與商品往來非常容易導致傳染疾病在兩岸相互感染。為免危害兩岸經濟正常交流與兩岸人民的生命財產，兩岸政府應當建立相互通報與協力防治傳染疾病的機制。2002-2003年發生的嚴重急性呼吸道症候群（SARS）便是一個非常顯著的案例。2002年11月16日，SARS在中國廣東出現第一個病例，2003年2月開始在廣東蔓延，3月之後開始蔓延到中國其他省市、香港、越南、加拿大、與台灣。截至2003年中SARS疫情獲得控制為止，中國SARS病例總數超過五千人，死亡人數超過三百人。由於中國政府在SARS事發初期刻意隱瞞疫情，而且兩岸缺乏疫情通報機制，SARS對台灣社會造成極大的驚恐，也對台灣經濟造成不小的衝擊。一、兩岸經濟合作機制的目的與功能「兩岸經濟合作機制」的目的並不是單純為了促進兩岸「三通」（或「直航」），而是希望解決兩岸經貿大量交流的問題與進一步促進兩岸經濟上的合作。在2002年7月於上海召開的「兩岸經濟合作機制」會議（簡稱「上海會議」）上，中國學者與前國務院台灣辦公室（國台辦）資深經濟官員解釋「兩岸經濟合作機制」的兩大目的是：一、解決兩岸經貿大量交流的問題，尤其是解決「三通」以後的問題。目前海基會與海協會無法進行協商，但是兩岸經貿交流的規模很大，所衍生的問題很多，這些問題不是民間可以獨力解決的，必須要有官方的參與。二、進一步促進兩岸經濟上的合作。雖然目前兩岸經濟交流已經很熱絡，但未來台灣還會有很多新興產業出現，所以兩岸經濟應該更密切合作，協力應付經濟全球化的機遇與挑戰。例如，台灣可以提供技術給中國，中國也要與台灣合作研發新技術，並且形成兩岸產業鏈的合作模式。18 章念馳，上海東亞所所長，在上海「兩岸經濟合作機制」會議上的發言，2002年7月16日。劉震濤，北京清華大學台灣研究所所長，在上海「兩岸經濟合作機制」會議上的發言，2002年7月16日。2004年7月初，台灣陸委會主委吳釗燮宣示，台灣將積極推動兩岸經貿議題的協商。吳主委表示，未來兩岸亟需解決的兩岸經貿議題包括：兩岸走私、偷渡、台商人身安全、貨幣清算、投資保障、金融監理、避免雙重課稅、貨品進口、智慧財產權、司法互助、商務仲裁及漁事糾紛仲裁、貨運便捷化與包機、海運直航、空運直航、及中國人民到台灣觀光、偷渡犯遣返、共同打擊犯罪、垃圾污染處理、漁工協議等多項議題。同時，吳主委也提出兩岸應該協商軍事信心建立機制及和平穩定互動架構等議題。吳釗燮，「和平與發展開創兩岸雙贏新局」，陸委會新聞稿，2004年7月4日。如果從兩個經濟體的正常經濟交流與整合的角度來看，兩岸經濟合作機制應該可以包含更多功能，也是兩岸在未來必需面對與解決的問題。簡而言之，兩岸經濟合作機制的功能可以包括「三個解決與三個促進」：1、解決兩岸經貿糾紛；2、解決兩岸經濟犯罪；3、解決兩岸對抗的情勢；4、促進兩岸產業部門的合作；5、促進兩岸法規的和諧化與標準化；6、促進兩岸貿易政策與經濟發展政策的協調與合作。關於第三項，如果兩岸依然對抗，兩岸實在很難建立常態的協商管道，更不用說要促進兩岸經濟的合作與政策的協調。中國全國政協港澳台僑局局長樂美真在「上海會議」上便強調，兩岸必須有和平的環境，中國不要對台灣進行軍事威嚇，兩岸才有可能討論經濟合作機制。樂美真，上海「兩岸經濟合作機制」會議上的發言，2002年7月16日。上海浦東台灣經濟研究中心研究員盛九元也認為，要建立經濟合作機制的前提是：「重塑兩岸之間的政治互信、確立彼此相適應的政治基礎。」否則，「經濟合作就難以真正形成良性的、制度化的機制。」盛九元「建立兩岸經濟合作機制的可行性分析」，發表於「兩岸經貿關係正常化」研討會，台北市兩岸經貿文教交流協會主辦，2002年9月26日。此外，第六項的範圍可以相當廣泛，包括降低關稅與非關稅障礙、貿易與投資便利化協定、保護智慧產權、自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟聯18 盟（共同的財稅與投資政策、共同的貨幣政策、及共同的社會福利政策）等等。特別是，面對全球化與區域整合的趨勢，兩岸都應該嚴肅思考透過經濟合作，創造雙贏的局面。不過，這一切的進程完全視兩岸經濟整合程度、及兩岸談判與互動進度而定。特別是，在最近十年，全球興起一股簽訂區域貿易協定的風潮。截至2002年底，共有246個區域貿易協定在執行，另外70個區域貿易協定仍在協商當中。至目前為止，在WTO的147個會員國中，只有蒙古與澳門沒有與其他國家簽訂區域貿易協定。最近五年，亞洲的區域貿易協定蓬勃發展。目前全球正在協商或考慮的區域貿易協定中，亞洲國家便佔了四成以上的案例。如前副總理錢其琛所言，在經濟全球化與區域經濟合作的趨勢下，兩岸都面對巨大的發展機遇與挑戰，兩岸應該建立經濟合作機制。一、兩岸經濟合作機制的可行方式要建立「兩岸經濟合作機制」一定要有兩個認知：第一、這項機制一定要有兩岸官方的授權、參與、協商、與配合，而且要盡量降低政治的干預，否則無法落實這項機制。在「上海會議」上，中國的學者與官員普遍認知到這一點，並強調兩岸政府都不要以政治干預兩岸經濟交流，包括不要強調「一個中國」、甚至要放棄「國家內部事務」作為兩岸經濟交流的前提。徐昆明（北京清華大學台研所教授、前科技部台辦主任）、余新天（上海國際問題研究所所長）、周忠菲（上海社會科學院世界經濟研究所研究員）、章念馳（上海東亞研究所所長）、張志群（上海市台辦主任），上海「兩岸經濟合作機制」會議上的發言，2002年7月16日。一位北京資深涉台官員強調：「如果台灣不願意承認92共識、『一個中國』原則，兩岸還是可以談兩岸經濟合作機制。」作者對一位北京資深涉台官員的訪談，2003年10月23日。除了少數個案的安排之外，兩岸民間對民間的協商方式不可能解決兩岸合作機制所涉及的公權力的行使與利益分配。上海東亞所所長章念馳指出，「諸如台商權益保障協議、雙向投資保障問題、及仲裁、勞務輸出、檢役、打擊走私與經濟犯罪、疫情控制、金融協議、運輸協議、智慧財產權保護、雙向課稅、、、、等問題，公司對公司是沒有辦法解決的。」中國社會科學院亞太研究所副研究員吳獻斌也持一樣的看法。章念馳，「建立兩岸經濟合作機制的必要性與困難」，章念馳編，上下探索：2002年的東亞所（上海：東亞所，2002），頁65-66。吳獻斌，「兩岸經貿關係的發展與趨勢」，當代亞太，2003年第1期，頁40。18 例如，2002年中，關於中國對台灣鋼品的反傾銷調查，台灣鋼鐵公會曾到北京去協商，但是協商的結論卻無法對其他業者約束，以致協商決議無法落實。中國於2002年8月透過WTO照會台灣代表，可能便是基於前車之鑑，兩岸產業公會的協商一定要有兩岸官方的參與或授權。高孔廉，在「兩岸經貿關係正常化」研討會上的發言，台北市兩岸經貿文教交流協會主辦，2002年9月26日。在2002年2月回應錢其琛的講話時，台灣總統陳水扁與行政院長游錫（方方土）都表示，台灣願意派人到中國訪問，就雙方關切的議題，包括兩岸經貿正常化、兩岸經濟合作機制、兩岸投資保障協定、小三通、及其他政治議題廣泛交換意見。林淑玲、蔡慧貞、徐孝慈，「游揆：我擬派員赴大陸訪問」，中國時報，2002年2月2日。林則宏，「游揆：娘家有力台商出外才不會受氣」，工商時報，2002年2月22日。張瑞昌、陳嘉宏，「陳總統：歡迎兩岸互訪對話」，中國時報，2002年2月27日。可惜，中國至今都沒有回應台灣的建議。如果北京想要規避兩岸官方的實質接觸、又要達成「兩岸經濟合作機制」，恐怕非常困難。第二，兩岸目前仍處於敵對狀態、主權爭議狀態，兩岸協商與對話都涉及到彼此的定位，因此必須謹慎處理彼此的定位，才有可能逐步建立這項經濟合作機制。章念馳及一位北京台灣研究資深學者也持同樣的看法。章念馳，「建立兩岸經濟合作機制的必要性與困難」，頁66-67。一位北京台灣研究資深學者，作者在一場兩岸經濟關係發展研討會上的筆記，2003年10月26日。例如，2003年6月，中國與香港簽訂「更緊密經貿關係安排」（CEPA）協定，並且在2003年10月與澳門簽訂類似的協議。11月12日，中國商務部副部長安民表示，隨著CEPA逐步落實，「大中華經濟貿易區已經躍然紙上」，中國希望和台灣有類似CEPA的安排，以促進兩岸經濟發展。王綽中，「北京擬與台灣商訂兩岸CEPA」，中國時報，2003年11月13日。然而，由於中國沒有適當處理彼此的定位，台灣便立即回絕中國提議，表示台灣不可能循港澳模式與中國簽訂CEPA，但台灣願意在WTO的架構下，與中國洽簽自由貿易協定、解決兩岸經貿問題。陳秀蘭，「林義夫：兩岸可恰簽FTA」，經濟日報，2003年11月13日。徐秀美，「陸委會：小三通擴大適用對象年底檢討」，工商時報，2003年11月15日。關於具體推動的方式，前國台辦經濟局局長、北京清華大學台研所所長劉震濤建議：「學者先走、自由溝通、政府支援、案例積累，逐步形成兩岸共識與慣例。」特別是，他建議學者在這過程中要充分發揮作用、並且受到兩岸官方的重視。劉震濤，上海「兩岸經濟合作機制」會議上的發言，2002年7月16日。18 樂美真則提出三個階段的作法：第一階段：各自規範，對自己的環境制定政策。第二階段：個案的共同規範。例如金門協議中關於兩岸人員遣返的問題及台港航線的安排。三通也可以視為個案的安排問題。未來協商過程中，技術性的官僚必須參加，才能夠定案。第三階段：通案的共同規範。樂美真，上海「兩岸經濟合作機制」會議上的發言，2002年7月16日。此外，章念馳也建議，兩岸學者可先就「兩岸經濟合作機制」進行雙邊與多邊的討論，再讓產業界、學術界、政府界共同討論。同時，他強調，「兩岸經濟合作內容，宜先易後難，農業與服務業宜先行，生產要素先行，在『便利化』名義下，做到資源共享、市場分享，從單一合作，到貨幣合作，政策合作，逐步推開。機制的建立可以借鑑『慣例』、成功的案例、已有的WTO或APEC中的法則、、、、等，作為基礎。」章念馳，「建立兩岸經濟合作機制的必要性與困難」，頁67。儘管上述三項建議都試圖由簡入繁、由個案到通案，但都缺乏具體的實踐機制。例如，在劉震濤的建議中，認為學者先行、自由溝通、政府支援；在樂美真建議中，認為「技術性官僚」必須參加，由個案逐漸累積案例、形成共同規範；在章念馳的建議中，認為學者先行，再讓產業界與政府界加入。也就是說，在他們的建議當中缺乏一個有效的互動機制、沒有處理兩岸定位的問題，或者沒有提出具體操作的辦法。學者的參與頂多只是開個頭、扮演諮詢的對象，沒有實務界與政府官員的參與與支持是無法成大局的。基於上述的考量，筆者認為達成「兩岸經濟合作機制」的可行方式有三：第一、立即恢復海基會與海協會的協商；第二、透過既有的WTO與APEC溝通管道；第三、透過作者設計的三個進程。第一、二種方式較為快速達成，第三種方式則需要很長的時間才能完成。要採取哪一種方式，完全端視兩岸政府的態度與目的。第一、海基會與海協會本來就是兩岸授權協商的管道，而且曾經就兩岸經貿交流所產生的問題進行協商。如果北京能主動恢復兩會接觸，相信兩岸可以立即針對兩岸經貿交流問題與合作進行協商。在回應中國的提議時，游院長便指出，兩岸曾經在1993年透過兩會針對「兩岸經濟合作機制」進行協商，甚至還成立工作小組。所以，他建議，北京恢復兩會協商便是建立「兩岸經濟合作機制」最快的方式。林淑玲、蔡慧貞、徐孝慈，「游揆：我擬派員赴大陸訪問」，中國時報，2002年2月2日。林則宏，「游揆：娘家有力台商出外才不會受氣」，工商時報，2002年2月22日。張瑞昌、陳嘉宏，「陳總統：歡迎兩岸互訪對話」，中國時報，2002年2月27日。惟目前北京視兩會復談為施壓陳水扁總統18 在「一個中國」原則作出讓步的籌碼，恐怕短期內北京不會改變政策。根據樂美真與前中國科技部台辦主任徐昆明的說法，兩岸經濟交流愈來愈熱絡，衍生很多問題，但是目前兩會無法協商，所以中國才提出建立「兩岸經濟合作機制」。樂美真，上海「兩岸經濟合作機制」會議上的發言，2002年7月16日。徐昆明，上海「兩岸經濟合作機制」會議上的發言，2002年7月17日。可見北京的目的即是要避開「兩會」的政治僵局，形成新的機制，解決兩岸經貿交流的問題與促進兩岸經濟合作。第二、目前兩岸已經都是亞太經濟合作會議（APEC）與WTO的成員，兩岸應該主動透過APEC與WTO既有的官方溝通管道，建立協商的機制。在部長級會議聚會期間，台北與北京可就兩岸直航、經濟合作、以及其他功能性議題進行務實協商。兩岸在APEC與WTO的架構下交往，爭議最小，既可以平等協商、權利義務清楚、以經濟議題協商為主、也不會引發「一個中國」的爭議。例如，在2004年9月初的APEC會議上，台灣的財政部次長陳樹便與中國財政部副部長李勇進行非正式會談，就兩岸金融監理機制議題交換意見。不過，中國政府並不希望兩岸代表在APEC中就兩岸經貿議題進行正式協商。台灣陸委會主委蔡英文在2002年2月回應錢其琛關於建立「兩岸經濟合作機制」的建議時表示，兩岸加入WTO是兩岸經貿關係邁向正常化的契機；台灣願意在WTO的架構下，就兩岸經貿合作及互動之相關議題與中國商量。王銘義，「游揆促提兩岸『解凍』具體方案」，中國時報，2002年2月16日。不過，當時的中國外交部長唐家璇明確回絕台北的建議。王綽中，「在世貿架構下解決兩岸問題唐家璇明確表示不需要」，中國時報，2002年3月7日。雖是如此，2002年8月，北京終於正式透過WTO的機制向台北告知，將對台灣輸往中國的苯酚產品進行反傾銷調查。丁萬鳴，「中共首次透過WTO機制與我接觸」，聯合報，2002年8月2日，版4。11月25日，中國對外貿易經濟合作部部長石廣生接受專訪時表示，「目前兩岸確實沒有一個正常的經貿交往關係，但兩岸都是WTO成員，兩岸駐日內瓦的代表就特定議題進行諮商應是可行的。」MureDickie,“TaiwanandChinaMoveClosertoOfficialTalks,”FinancialTimes,November25,2002,p.9.12月12日，兩岸駐WTO的代表團第一次在WTO架構下針對「部分進口鋼品防衛措施」舉行雙邊正式諮商。林則宏，「入會週年兩岸在WTO交手場內和氣場外各顯神通」，工商時報，2002年12月25日。2003年10月，中國商務部再透過台灣駐日內瓦WTO代表團提出要求到台灣進行苯酚產品的反傾銷調查。隨後，在雙方的同意下，台灣的國貿局與中國的商務部司處級單位將成立對應窗口。林淑媛，「大陸申請來台調查苯酚傾銷」，經濟日報，2003年11月5日，版10。18 不過，至2003年底，北京仍然不願意遵循WTO的規範與台灣進行經常性、持續性的經貿協商。林淑媛，「陳瑞隆：中共拒與我在WTO互動」，經濟日報，2003年11月12日，版11。第三，兩岸可以透過下列三個進程，逐步在長期建立經濟合作機制：1、兩岸經濟論壇「兩岸經濟論壇」具有溝通、交流、建立互信的功能，也是下階段建制化機制的基礎。論壇的參與對象可以是純為學術界與實務界（產業界）的民間，也可包括以私人身份參加的官員，視兩岸的互動而定。在初期，「兩岸經濟論壇」應以產業公會或民間專業組織主導運作、學者配合，但是兩岸官方必須給予一定的資源、授權、與政策的支援，甚至直接參與。此外，論壇的形式是多元的，而且同時存在多個產業與專業論壇，討論「三個促進、三個解決」的經濟合作內容。在逐步交流的過程中，兩岸逐步建立平等、互惠、與互信的常態對話機制。例如，2002年9月，台灣民航局副局長便以台灣飛航管制協會顧問名義，率團到中國參加兩岸飛航管制研討會，並且與中國民航單位的主要官員見面。陳如嬌，「民航局副局長李仲榮率團訪北京」，中國時報，2002年9月2日，11版。2003年11月，中國人民銀行副行長劉廷煥率團來台灣參加「兩岸金融學術研討會」，與台灣的財政部次長張秀蓮、財政部金融局局長曾國烈等官員直接就兩岸金融交流問題進行討論。武桂甄、宋繐瑢，「兩岸金融研討會金融監理無解」，經濟日報，2003年11月8日，版2。同時，中國漁政最高單位首長楊堅偕同幾位中國地方漁業首長來台灣，拜訪台灣漁業署及漁業界人士，商談中國漁工開放、遠洋漁業合作及兩岸漁業對口單位的設置等問題。李翰，「兩岸漁業對口單位半年內成立」，中國時報，2003年11月15日。2004年10月，台灣的金融監督管理委員會（金管會）副主委張秀蓮率領中央銀行、陸委會、經建會副處長級官員隨行到中國參加「兩岸金融學術研討會」，與中國人民銀行行長助理易綱、國際司司長金琦、銀行業監督管理委員會國際部主任夏令武、國務院台灣辦公室經濟局副局長唐怡等中國官員會面，就兩岸金融監理與貨幣清算機制等問題進行意見交換。王茂臻、邱金蘭，「兩岸金融破冰之旅」，經濟日報，2004年10月22日，版A2。這項由兩岸民間的台北金融發展基金會與中國金融學會定期舉辦的「兩岸金融學術研討會」已經十年，由於獲得兩岸官方的支持與參與，使得這項研討會扮演相當成功的兩岸金融交流橋樑。再者，1992年起兩岸民間組織即召開保險業交流與合作的研討會。18 2003年兩岸三地保險會議在中國昆明舉行，當時中國保險業監督管理委員會副主席吳小平專程自北京飛到昆明參加，首次有保險監理官公開參加保險會議。2004年10月底在台北舉辦相同會議時時，台灣的金管會副主委呂東英也以貴賓身份出席餐會，直接與中國的保險業者交換意見。葉慧心，「兩岸金融保險業交流熱度升高」，經濟日報，2004年10月26日，版A8。此外，為了推動中國人民到台灣觀光的事情，中華民國品質保障協會、中華民國旅行公會、兩岸旅行協會、及高雄觀光協會，與中國相關業者多次定期舉辦「海峽兩岸旅行業聯誼會」，同時邀請中國國家旅遊局資深官員與會、或邀請他們到台灣訪問。黃如萍，「大陸人士來台觀光明年全面解禁」，中國時報，2002年11月17日。版4。陳汶彬，「兩岸旅行業聯誼會昨在海口舉行」，中國時報，2003年2月26日，版11。儘管兩岸官方透過產業工會舉辦會議或邀訪的交流與溝通較為間接，但長久而言，這種方式應該有助於建立觀光業的「兩岸經濟論壇」。上述兩岸官方透過民間組織舉辦的研討會進行交流的模式都是發展成為「兩岸經濟論壇」的很好例子。目前，兩岸可能有很多類似的「兩岸經濟論壇」正在持續進行或在醞釀階段當中。兩岸政府應該整理當前在兩岸之間扮演「兩岸經濟論壇」的機構（產業公會或民間專業組織）與互動的情形，特別是與兩岸官方互動的情形，藉此作為支持、參與、整合、協調、與推動「兩岸經濟論壇」下階段目標的基礎。2、兩岸經濟合作理事會在發展成熟之後，「兩岸經濟論壇」可以慢慢過渡到常設的「兩岸經濟合作理事會」，進行半官方的對話與合作。同樣的，「兩岸經濟合作理事會」也是多元的，同時存在多個合作理事會。視上階段「兩岸經濟論壇」發展的成熟度與雙方的接受度，兩岸對口單位再決定是否過渡到第二階段。「兩岸合作理事會」將由兩岸政府指派處長級以下的技術官僚與民間代表參加，是常設的組織’、具有半官方的性質。在「兩岸合作理事會」開會時，兩岸代表進行平等協商與合作；並透過雙方行政部門與議會的背書，落實協議的內容。3、兩岸經濟聯盟在發展成熟之後，「兩岸經濟合作理事會」可以漸漸過渡到常設18 的「兩岸經濟聯盟」，將上述多元的合作理事會逐漸整合為單一的「兩岸經濟聯盟」。「兩岸經濟聯盟」由雙方次長級與部長級官員組成，建立實質的官方協商機制。除了次長級、部長級會議之外，「兩岸經濟聯盟」也可以成立總理級與元首級的高峰會，為兩岸的最高協商機制，落實兩岸的經濟合作與整合。必須特別說明的是，兩岸參與的層級由技術官僚逐漸過渡到總理與元首，但是名稱上面都可以更加彈性處理，以避免兩岸政治上的障礙。例如，陳水扁總統可以台灣經濟體的領袖名義參與，胡錦濤主席可以中國經濟體的領袖名義參與。總而言之，根據上述三個進程的設計，「兩岸經濟合作機制」應該從最基本的民間論壇開始，由下而上，逐步建立合作與互信的管道，慢慢形成半官方的對話機制、到兩岸官方的常設協商機制。一、結論與展望兩岸經濟交流至今已經非常密切，兩岸政府都必須面對兩岸經貿交流所產生的問題。進一步而言，在面對全球化的競爭與機遇，兩岸政府都應該努力透過兩岸經濟合作，增進兩岸人民的福祉與企業的競爭力。基於這兩項目標，北京提出的「兩岸經濟合作機制」與台北提出的「兩岸經貿關係正常化」在成為民主進步黨總統候選人後，陳水扁於1999年11月便宣布「兩岸經貿關係正常化」是他的兩岸經貿政策主軸。在2000年5月20日就任總統之後，陳水扁政府便持續推動「兩岸經貿關係正常化」，取消「戒急用忍」政策、大幅度開放台灣自中國的進口、放寬台灣對中國的投資限制、開放小三通、與推動兩岸直航。與「兩岸和平穩定的互動架構」有不謀而合的地方，都是要解決兩岸經濟交流的問題、建立兩岸經濟交流的正常秩序、促進兩岸經濟合作，藉此增進兩岸的經濟發展與人民福祉。要建立「兩岸經濟合作機制」的前提有三：首先，一定要有官方的參與、協商、與配合，民間對民間的方式只能解決經由雙方授權的個案，不可能成為一個常態的兩岸經濟合作機制；其次，必須謹慎處理彼此的定位問題；第三，要有和平與穩定的兩岸關係。要達成「兩岸經濟合作機制」的可行方式有三：第一、立即恢復海基會與海協會的協商機制；第二、透過既有的WTO與APEC溝通管道；第三、透過作者設計的三個進程：兩岸經濟論壇、兩岸經濟合作理事會、與兩岸經濟聯盟。18 由於目前北京仍以政治理由不恢復兩會協商，第一種方式的成功機會不大。至於第二種方式，北京已經開始與台北進行初步的互動，未來北京是否願意繼續透過WTO與台北解決兩岸經貿糾紛與合作的問題，將是成功的關鍵。第一、二種方式較為快速達成，第三種方式則需要很長的時間才能完成。兩岸政府是否有充分而持久的政治決心支持作者設計的三個進程將是成功的關鍵。目前，兩岸官方已經逐步支持與參與各類民間產業界自發性所建立的雙向溝通平台，形成「兩岸經濟論壇」的初級階段；在一段時間之後，「兩岸經濟論壇」應該有機會發展成為常態性的兩岸互動機制。其次，在2003年10月台灣立法院通過「兩岸關係條例」修法後，台灣政府已經取得法源，可以透過海基會複委託其他民間機構與中國相關團體進行兩岸議題的協商。在未來幾年，台灣的複委託機制對於促進兩岸逐步建立常態溝通管道、發展成為「兩岸經濟論壇」，進而建立「兩岸經濟合作機制」將會有很大的幫助。參考書目MureDickie,“TaiwanandChinaMoveClosertoOfficialTalks,”FinancialTimes,November25,2002,p.9.「『陸委會臺商窗口』服務成果說明」，http://www.mac.gov.tw/exchange/economy/tbserve/8810.gif；「『陸委會臺商窗口』服務成果說明」，http://www.mac.gov.tw/exchange/economy/tbserve/9209.gif。「我方漁船遭疑似大陸海盜船行搶案件分佈圖」，http://www.mac.gov.tw/negociat/statistic/ship/2rub.jpg；「我方漁船遭疑似大陸公務船舶攔檢騷擾個案分佈圖」，http://www.mac.gov.tw/negociat/statistic/ship/2test.jpg；「有關驅離大陸漁船越界捕魚統計圖」，http://www.mac.gov.tw/negociat/statistic/ship/1125kk.jpg。「海基會與大陸方面歷次會談一覽表」，http://www.sef.org.tw/www/html/discuss1.htm。「遭全球反傾銷調查數量大陸連續九年居黑榜第一」，工商時報，2004年11月3日。丁萬鳴，「中共首次透過WTO機制與我接觸」，聯合報，2002年8月2日，版4。中華經濟研究院，大陸暨兩岸經濟情勢報告（民國86年至87年）（台北：行政院陸委會，1999）。王綽中，「北京擬與台灣商訂兩岸CEPA」，中國時報，2003年11月13日。王綽中，「在世貿架構下解決兩岸問題唐家璇明確表示不需要」，中國時報，2002年3月7日。王銘義，「游揆促提兩岸『解凍』具體方案」，中國時報，2002年2月16日。18 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