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时间:2018-05-08
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1、美国证券执法中的行政法官制度 【摘要】现代资本市场对证券执法提出了统一性、专业性、独立性、高效性、权威性的要求。美国依托自身实践,发展完善了SEC行政法官制度,在发挥其专业、高效等突出优点的同时,秉承制衡、救济的宪政司法基本原则,从人事任免、职权范围、程序安排、司法审查等方面加以规范约束,确保其独立性和公正性。 【关键词】行政法官;证券执法;司法审查;美国证监会 【正文】 1929年美国股市崩盘以及随之而来的经济大萧条,催生了其1933年《证券法》和1934年《证券交易法》,政府主导型的联邦证
2、券监管体制由此建立。《证券交易法》第4(a)条授权成立美国证券交易委员会(SEC)。自成立时起,SEC先后尝试过多种不同的组织架构。目前的组织机构属于功能性而非法定型,内设公司融资部、投资管理部、市场监管部和执法部等四大运营部门、19个办公室以及11个区域办公室,职员总数约3500名,其预算来自于美国国会。[1] 设立初期,SEC拥有的执法权相当有限,仅限于通过法院发出的司法禁令(injunction)和针对被监管对象的行政处理程序(AdministrativeProceedings)。从二十世纪七
3、十年代开始,SEC积极寻求更多的执法手段,诸如任命接管人(RecEivers)、成立特别董事会委员会、没收非法所得、免除上市公司有违法行为董事与高管的职务等,当然,这些措施也大多需要通过法院才能实现。1990年的《证券执法救济和小额证券改革法》(TheSecuritiesEnforcementRemediesandPennyStockReformAct)赋予SEC更多的执法权,不仅授权SEC通过联邦法院实施罚款及一些特别的救济手段,还授权SEC直接对被监管对象处以罚金、向违法行为人甚至潜在的违法行为人
4、发出停止-禁制令(Cease-and-DesistOrder)等。[2]此外,该法还进一步授权SEC在行政程序中采取民事制裁措施,而在此之前,SEC通过法院行使的执法权,与其说是惩处违法行为,毋宁说是制止和纠正违法行为。[3]安然事件后,2002年《萨班斯-奥克斯利法》(Sarbanes-OxleyAct)进一步拓展了SEC的执法权限,授权SEC没收首席执行官和首席会计师非法所得、向法院申请冻结令、对上市公司的高管和董事实施市场禁入、建立公平基金(FairFund)以没收和罚款的收入赔偿受害人等。[4
5、] 截止目前,SEC的执法权力主要包括调查权、传唤权、账户冻结权、搜查权、起诉权、刑事案件移送权、行政处罚权等,可实施的行政处罚种类包括:签发停止-禁制令、阻止令(StopOrder)、撤销从业许可(Revocationoflicense)、禁止在券商处供职(Barfromassociationiner)以接受证据。[5]1972年,文官事务委员会将听证审查官改称为行政法官(AdministrativeLaanceEvaluation)。[7]1978年通过的《文职官员改革法》重申了《联邦行政程序法
6、》中禁止对行政法官进行绩效评估的规定,将行政法官排除于适用绩效评估的“雇员”概念之外,以维护“目前为行政法官提供保护的系统”。[8] (二)行政法官的独立性 行政法官根据《联邦行政程序法》的明确规定而具有的权力是一种法定权力,不需要SEC另外委任;没有法律明文规定时,SEC不能剥夺行政法官根据法律所享有的权力。但SEC在符合法律规定的范围内,可以制定法规,规定上述权力行使的方式,如SEC的《行为规范》。SEC行政法官虽然是SEC的职员,但因其职责,需要保持相当的独立性。首先,他们通过专业水准选任体
7、系任命,既要通过竞争性极强的考试,还要具有相关领域的实践经验。其次,他们不接受机构的绩效考核,行政法官的分级和薪资水平由行政法官人事管理办公室确定,SEC没有发言权。再次,他们不能被分配从事其他与他们的司法职能无关的工作。最后,SEC对行政法官进行纪律处分也必须由品行体系维护委员会(MeritSystemProtectionBoard,MSPB)进行,SEC必须有足够理由才能对他们处分或解除职务。除非MSPB认为行政法官的行为有严重的不适当、恶意滥用职权或多次违反司法行为公认的行为标准,才可以对行政法
8、官进行处分或解除职务,而不能仅仅基于行政法官意见的内容或案件审理行为作出以上处罚。 (三)行政法官与司法法官 美国《联邦行政程序法》和后续的修正及相关法律中,规定了行政法官不受SEC及其他官员的干预,并授予行政法官与司法法官类似的审判权力,但这并非意味着它就与司法法官享有完全相同的地位。SEC行政法官对案件只有初步裁定权或建议权,对案件的最后决定权掌握在SEC手中;相反,司法法官则有完全的决定权,并且奉行法官个人独立原则。司法法官的地位受到美国宪法第
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