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时间:2018-07-10
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1、美国证券执法中的行政法官制度 【摘要】现代资本市场对证券执法提出了统一性、专业性、独立性、高效性、权威性的要求。美国依托自身实践,发展完善了SEC行政法官制度,在发挥其专业、高效等突出优点的同时,秉承制衡、救济的宪政司法基本原则,从人事任免、职权范围、程序安排、司法审查等方面加以规范约束,确保其独立性和公正性。 【关键词】行政法官;证券执法;司法审查;美国证监会 【正文】 1929年美国股市崩盘以及随之而来的经济大萧条,催生了其1933年《证券法》和1934年《证券交易法》,政府主导型的联邦证券监管体制由此建立。《证券交易法》第4(a)条授权成立美国证券交易委员会(SEC)。自成立时
2、起,SEC先后尝试过多种不同的组织架构。目前的组织机构属于功能性而非法定型,内设公司融资部、投资管理部、市场监管部和执法部等四大运营部门、19个办公室以及11个区域办公室,职员总数约3500名,其预算来自于美国国会。[1] 设立初期,SEC拥有的执法权相当有限,仅限于通过法院发出的司法禁令(injunction)和针对被监管对象的行政处理程序(AdministrativeProceedings)。从二十世纪七十年代开始,SEC积极寻求更多的执法手段,诸如任命接管人(Receivers)、成立特别董事会委员会、没收非法所得、免除上市公司有违法行为董事与高管的职务等,当然,这些措施也大多需要通
3、过法院才能实现。1990年的《证券执法救济和小额证券改革法》(TheSecuritiesEnforcementRemediesandPennyStockReformAct)赋予SEC更多的执法权,不仅授权SEC通过联邦法院实施罚款及一些特别的救济手段,还授权SEC直接对被监管对象处以罚金、向违法行为人甚至潜在的违法行为人发出停止-禁制令(Cease-and-DesistOrder)等。[2]此外,该法还进一步授权SEC在行政程序中采取民事制裁措施,而在此之前,SEC通过法院行使的执法权,与其说是惩处违法行为,毋宁说是制止和纠正违法行为。[3]安然事件后,2002年《萨班斯-奥克斯利法》(Sa
4、rbanes-OxleyAct)进一步拓展了SEC的执法权限,授权SEC没收首席执行官和首席会计师非法所得、向法院申请冻结令、对上市公司的高管和董事实施市场禁入、建立公平基金(FairFund)以没收和罚款的收入赔偿受害人等。[4] 截止目前,SEC的执法权力主要包括调查权、传唤权、账户冻结权、搜查权、起诉权、刑事案件移送权、行政处罚权等,可实施的行政处罚种类包括:签发停止-禁制令、阻止令(StopOrder)、撤销从业许可(Revocationoflicense)、禁止在券商处供职(Barfromassociationwithabroker-dealer)、中止许可、限制从业人员或机构的
5、行为和业务种类、谴责(Censure);对与证券有关的行业(律师业、会计师业)从业人员进行谴责或取消其在SEC前执业的资格;返还违法所得;罚款;禁止担任公众公司的董事和高级管理人员(Officeranddirectorbar)等。9 一、SEC行政法官的法律渊源和功能比较 早在1946年《联邦行政程序法》颁布之前,美国行政程序中就已确立了听证制度,并且有了政府官员充当听证审查官主持行政裁决的实践。1906年《州际贸易法》修正案授权州际贸易委员会(ICC)可以任命审查官(Examiner)以接受证据。[5]1972年,文官事务委员会将听证审查官改称为行政法官(AdministrativeL
6、awJudge,ALJ),表示听证审查官的工作性质基本上和司法官员相同。美国国会在1978年《联邦行政程序法》修订时,通过立法形式对此进行了确认,改称听证官为行政法官。有关行政法官的法律主要见于《联邦行政程序法》、1978年《文职官员改革法》、1934年《证券交易法》以及SEC的《行为规范》。 (一)行政法官的选拔和任用 行政法官的选拔和任用,具体是由隶属于国会的行政法官人事管理办公室(OPM)负责。OPM通过公开渠道公布其招聘行政法官的信息,申请成为行政法官者必须满足OPM预先设置的一些基本条件。预审通过后,OPM成立专家小组对申请人的品行进行评价,并进行笔试和面试。SEC可以从成绩前
7、50%或者更低比率的申请人员中,完全依据自己的独立判断,遴选出合适人选充当行政法官。[6] 《联邦行政程序法》禁止SEC对行政法官施加控制,也不允许其对行政法官进行绩效评估(PerformanceEvaluation)。[7]1978年通过的《文职官员改革法》重申了《联邦行政程序法》中禁止对行政法官进行绩效评估的规定,将行政法官排除于适用绩效评估的“雇员”概念之外,以维护“目前为行政法官提供保护的系统”。[
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