美国行政法官制度探析

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1、美国行政法官制度探析在当代福利国家及管制国家的背景下，国家权力发展的特征之一即是行政权力的不断扩张，行政权介入到公民生活的各个方面。行政权力扩张的一个重要表现，是行政机关享有行政裁决的准司法权力。在美国，负责行政裁决的行政系统内的官员是行政法官。行政法官制度可能未被我国公众所关注，但该制度伴随着美国的逐步兴盛而不断完善，充斥于美国社会的所有领域之中，并且使美国成为行政管理高效率的法治国家，成为其他国家或地区学习和借鉴的典范。本文拟就美国的行政法官制度进行概况性梳理与介绍，以期增进我国读者对该制度的理解，并试

2、图探寻美国行政法官制度对我国行政制度改革的借鉴意义。一、行政法官的界定(一)相关概念的区分美国行政法官制度对于美国依法行政的贯彻实行，起着不容忽视的推动作用，也引起了国内行政法学者的关注。在国内学者的讨论中，存在着将行政法法官、非行政法法官以及行政法官这三个易混淆的术语不作严格区分、忽略具体使用语境的现象，容易使人产生困惑。要想清晰地了解美国行政法官制度，必须理清这些概念。1.行政法法官(ALJ)与非行政法法官(Non-ALJ)行政法法官是指美国联邦行政法官，其称谓经历了不断变迁：1946年《联邦行政程序法

3、》(APA)颁布时称为“审查官(Examiner)”;1966年法典编纂时改为“听证审查官”(HearingExaminer);1972又被改为“行政法法官”(AdministrativeLainistrativeJudge)虽然主持行政听证并对事实进行认定、具有司法性质的行政官员有着不同的称谓，但笔者认为所有这些具有司法性质的行政官员，不管是由联邦统一考核选取还是由行政机构雇佣的主持听证的行政官员都应称为行政法官。因此，本文对行政法官的范围的界定既包含行政法法官这一专门群体，也包括其他所有受雇于各个行政机

4、关的非行政法法官。(二)行政法官与司法法官目前在美国有两类法官[1]。一类是为人所熟知的、根据联邦宪法第三条所产生的司法法官，他们不仅对民商事案件、刑事案件享有审判权，而且对行政纠纷案件也有管辖权;另一类是行政系统内的行政法官，因少为人知，曾被戏称为“隐形法官(HiddenJudiciary)”[2]。虽然两者都是认定事实、适用法律、解决争议的人员，但行政法官并没有独立于行政权的司法权力，而司法法官则具有否决立法机关或行政机关行为的权力。除此以外，两者在以下方面存有区别：1.知识结构行政法官与联邦法院法官之

5、间最显著的差别就在于前者更趋于专门化，拥有更专业领域的专门知识来对事实进行认定。在获得行政法官职位之前，他们需要具备专门领域的专家知识及实践经验。一旦成为行政法官，他们在有限管辖的技术领域的经验就会日益强化，因为他们所裁决的争议只关涉到所隶属的行政机关，对相同类型的案件重复地裁决。而由于当前各种诉求相互交织，导致联邦法院的法官管辖的案件涉及到不同性质法律，复杂繁琐。对此类法律关系的性质如何定性、认定法律事实，就需要法官具备系统的法律知识体系，方能从容地审理各种类型的案件。2.产生方式根据联邦宪法的规定，联邦

6、法院法官由总统提名，但须经参议院的同意后才能任命。根据三权分立原则，司法系统应当保持公正、中立，超越政治色彩，但实际上司法法官的任免从来都不曾完全摆脱政治因素。通常情况下，总统更乐于提名本政党的党员。不同于联邦法院法官的产生，行政法官的选取是通过一套专门的、系统的选取机制来产生的，没有任何政治色彩。通常有以下两种方式：一是由人事管理局对符合基本任职要求的申请人进行系统的考核，在行政机关聘请行政法官时，由人事管理局依据考核合格的申请人最终分数的排名以及行政机关空缺的职位，将排名在前三名申请人名单提供给行政机关

7、选择，即所谓“三选一规则”(ruleofthree)[4];另一种方式是从另一个行政机关中选调现有的行政法法官。这两种方法都以功绩制为基础，选择对象的能力及在相应领域的专业知识占决定性因素，将政治因素从任命过程中剥离，防止行政机关滥用权力，是一种客观的选择方式。二、行政法官的职能及独立性保障(一)行政法官的职能回顾行政权的扩张及行政机关逐渐增长的历史，行政裁决已经是当今美国最主要的裁决体制[5]。《联邦行政程序法》规定，行政裁决是指行政机关形成命令的过程。由行政法官进行行政裁决符合人们的认知，即行政事务具有

8、复杂性、专业性的特点，因此需要裁决者必须具有该领域的专家知识和经验，而行政法官刚好符合该要求。行政裁决是行政法官行使类似法院法官的职能，但是并不等同于司法权，而是准司法权。行政裁决在美国有两种划分，正式裁决(formaladjudication)和非正式裁决(informaladjudication)，划分的依据是《联邦行政程序法》。根据该法，正式裁决适用于法律要求根据行政听证记录在案而作出裁决的案件。行政机关在