人大与公共决策-问题、原因与对策探讨

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1、人大与公共决策:问题、原因与对策探讨一、人大在公共决策过程中存在的问题　　(一)对于人大参与公共决策，缺乏有效的理念激励　　理念的问题主要在于，我们是否真正从公共决策的视野去看待人大决策。作为代议机关，人大决策应当体现公意，具有强有力的公共性。尽管从实践本身，人大决策业已具备公共决策的基本制度架构和某些创新实践。但是在理念的层面，尚缺乏足够的动力对人大在公共决策体系中的核心位置提供支持。　　(二)人大决策过程中，代议的角色和功能发挥不足　　在关键时刻，权力取决于行使，不是取决于有名无实的归属。从政治过程的角度，公共决策过程中，参与、讨论、

2、辩论、协商这些程序的意义和价值并不亚于决策的结果，甚至在某种程度上还要比后者来得重要。这意味着人大在公共决策过程中应当成为民意沟通、互动、博弈的核心平台。这同时也意味着人大作为代议机关的制度角色应当得以体现和重视。但是，在具体的实践层面，在与人大参与公共决策紧密关系的代议功能开发层面，无论是全国人大还是地方人大，迄今为止都只发挥了非常有限的作用。决策环节重审不重议，重表决、轻参与，协商程序少。这些问题的存在都极大制约了人大决策科学化、民主化的深入进行。　　(三)人大决策缺乏一个行之有效、实践性、操作性强的规则体系　　尽管关于人大决策，我们

3、有专门的《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》、等专门的法律法规，但是这些规则和制度本身的界定和结构存有一定缺失。关于人大决策权的制度性规定过于宏观和笼统，缺乏具体性和操作性。决策关键环节的存有正式规则缺失或虚置的现象　　(四)人大决策的公开性有待提升　　转型期中国，民众对公共决策过程中人大决策的公开性和透明性有着相当的期待和兴趣。但是在实践的角度，人大决策公开与民众的期待有着一定的距离。一是决策内容的公开具有模糊性和选择性，不够全面和明确。二是决策会前公布

4、、过程公布不够。现有的人大决策公开实践，大部分都是以会后公布为主。三是人大决策中，群众参与程度不够。公民旁听、立法听证、监督听证和座谈会等民众参与形式形式化、走过场现象较多，且缺乏制度保障，实施具有较大的随意性。　　(五)决策过程中，人大代表的参政素质和权利保障有待进一步提高　　公共决策过程中，一方面，代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高，另一方面，决策的公共性的取向要求必须为代表参与决策提供相应的权益保障，以此保证代表能够合理有效地体现民意。但是就人大决策而言，这两方面

5、的工作都存有缺失。　　二、存在问题的原因分析　　客观上讲，人大在公共决策过程中问题的存在来自于以下几方面因素:　　(一)党和人大在公共决策中的权限界定问题　　从政体设计的角度，全国人大是国家最高权力机关。但是在实际的政治过程中，党的领导是根本。就其性质而言是一套民意代表机关的人民代表大会，在中国是作为一套国家机器的组成部分，由中共中央的高层设计并自上而下推开来的制度，是作为一种体现国家意志而吸纳民间代表参与的制度体系。在这种逻辑之下，人大决策的核心目的是使党的政策合法化。人大工作就是要使党的主张通过法定程序，成为国家意志，成为法律法规，成

6、为全社会和全体人民的行为规范。在现实政治过程中，党是确定不移的权力中心，是公共决策的中心。在这种前提下，党对人大的认识决定了人大在我国重大事项决策过程中的地位和作用。在这种前提下，人大在公共决策过程中的定位很难是党和政府的质询者和挑战者，而是党和政府的合或帮助者。这种现实定位导致人大决策事实处于两种逻辑之下。一个是宪法和法律、法规等构成的制度性正式规则逻辑，一种是现实权力配置下的非正式规则逻辑。尽管前一种逻辑具有相当的制度规范的力量，但是在现实中起作用的往往是后一种逻辑。在后一种逻辑之下，党和政府层面的权力经常会凌驾于人大之上，这直接导致

7、人大在公共决策过程中经常性地处于某种尴尬位置。比如上面提到的，认识理念问题、代议角色不突出等问题都是和这个因素有着直接的关系。　　(二)人大决策的现实制度结构问题　　首先在于，现有选举制度下，人大代表的代表性和责任心问题。由于我国长期以来，人大代表选举实行的是以多层间接选举为主的选举体制。县级以上的代表都是由间接选举产生。而且代表候选人的提名、资格获取上，具有主导权的党政部门往往首先强调代表的利益整合功能。这样，人大代表并不是选民利益的代表，而是一个抽象的整体利益的代表。决定代表身份的不是选民的意愿，而是相关党政机构，这使得代表在参与决策

8、时，责任取向大多是落在对后者负责上。而规范意义上的代表人民，恰恰被忽视。其次，人大代表的非专职化与人大决策专业化之间的落差也使得代表参政更多地是简单同意，而不是代表选民表达观点和议事。　　在整