浅析被告型行政诉讼检察监督制度初探

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1、浅析被告型行政诉讼检察监督制度初探　　一、行政诉讼检察权能的二元化：被告型监督的提出　　我国现行《行政诉讼法》第10条与新修改的《行政诉讼法》第11条均规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这一条是我国行政诉讼检察监督制度的总则性规定。从法条的含义来看，我国的行政诉讼检察是一种诉讼监督而不是审判监督。所谓的诉讼监督就是指对整个诉讼活动进行的监督。一个完整的诉讼活动包括法院的审判活动、诉讼参加人以及诉讼参与人的诉讼活动。因此，从监督对象看，检察机关有权对整个行政诉讼活动实行监督，不仅包括人民法院的审判活动，也包括当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动。审判监督则单指

2、检察机关对法院审判活动的监督。我国行政诉讼检察监督制度的正式建立始于1989年《行政诉讼法》的颁布，由此观之，我国行政诉讼检察制度建立之初即确立了全面监督的基本理念，即监督对象包括所有诉讼主体的行为。虽然根据我国立法确定的诉讼监督的内涵，行政诉讼检察应当包括对所有行政诉讼主体的监督，但是基于我国行政诉讼的现实，行政诉讼检察的重心应当是作为被告的行政机关。　　首先，纵然行政诉讼制度设置的初衷就是要把行政机关置于司法审查之下，使其转换角色从而与行政相对人在一个平等的场域进行对话。是一个不可回避的现实是：行政机关经常将其行政权延伸到行政诉讼场域之中发挥影响。正如有的学者

3、所说的那样，现实中，一些政府和政府机关以直接和间接方式干涉法院独立审判的情况时有发生，干涉的方式甚至表现为政府办公会否决法院判决的效力。立案难、审理难、判决难、执行难等行政诉讼的老大难问题从根本上来说不是司法机关的问题而是行政机关的问题。因此，监督行政诉讼被告，规范其诉讼行为，使其严格履行诉讼义务，应当是行政诉讼检察的一个重要内容。其次，原告在行政诉讼中处于弱势地位，其违法行为由法院的审判权进行调整和监督已经足够，不需要检察机关的介入。另外，即使行政诉讼原告有贿赂司法工作人员等违法行为，当前检察机关对法院的审判监督机制也足以起到监督作用，因此无需另外建立一套专门针

4、对行政诉讼原告的检察机制。并且考虑到人民检察院的法律监督主要是一种公权监督，针对的对象是执法和司法活动，不包括对公民守法的监督，因此在行政诉讼中，也不宜由检察机关直接对公民的诉讼活动进行监督。综上，基于行政诉讼检察的基本原理和我国行政诉讼的现实考量，行政诉讼检察监督应当是一种二元监督结构。相应的，行政诉讼检察职能也应当是二元的，既包括对法院行政审判活动的监督，也包括对被告诉讼活动的监督。为论述之方便，笔者将前者概括为审判型监督，后者为被告型监督。被告型监督是对针对一类主体的监督模式的概括，其具体的实施方式可以多种多样。例如，当发现被告违法干预司法，可以通过检察建议

5、的方式要求其立即停止违法行为。再如，被告不履行行政判决的时候，可以由检察机关发出建议履行通知等。　　实际上，优化检察职权，更好地发挥检察机关对依法行政的监督作用，也是当前中央司法改革的一个重要思路。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出：检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。这句话所表达的意思是无论检察机关履行的是其何种法定职责，只要在工作过程中发现行政机关的违法行为或者不作为，都应当督促其纠正。换言之，即使检察机关履行的不是专门针对行政机关的监督职责，只要发现了

6、行政机关违法都可以进行监督。行政诉讼检察是检察机关的法定职责之一，检察机关在履行该项职责的过程中发现被告在行政执法中的违法行为应当提出监督意见，发现被告的违法诉讼行为更应当督促其纠正。因此，被告型监督不仅是行政诉讼检察的应有内容，更是人民检察院作为我国宪法规定的国家法律监督机关的职责所在。　　二、当前我国行政诉讼检察的问题及其成因　　我国的行政诉讼检察监督制度体系由《宪法》、《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》以及《人民检察民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《办案规则》)等相关司法解释共同构成，其中《宪法》、《人民检察院组织法》是基础、《行政诉讼法》是核心、《办

7、案规则》等相关司法解释是补充。通过系统梳理这些制度规定，可以发现当前我国的行政诉讼检察结构在制度上表现为一元监督结构，即只规定了对行政审判的监督。　　(一)行政诉讼检察一元监督格局的形成与发展　　1.1989年制度建构之初的缺失。行政诉讼检察是依附于行政诉讼的一个制度，属于行政诉讼制度与检察制度的结合。我国的行政诉讼检察制度真正建立的标志是1989年《行政诉讼法》的颁布，也是在该法之后我国才有了行政诉讼检察的实践。该法关于行政诉讼检察的规定只有两条，除了第10条的总则性规定，还有第64条规定了人民检察院对行政裁判的抗诉。抗诉这种方式只能针对法院提出，因此在行政诉讼

8、检察制度建