农村基础设施投资中的政府作用与农民意愿研究

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1、农村基础设施投资中的政府作用与农民意愿研究摘要：尽管国家财政用于农业基建投资的部分在逐年增加，但真正落入农村基层基础设施投资的数量仍不容乐观。以农村饮用水、学校、灌溉三个典型的基础设施项目为例，从农村基层的角度分析基础设施投资中的政府作用，并对村自筹资金投资方向与农民需求意愿的一致性进行验证。结果表明：政府的公共财政投入更偏重于对学校等文化事业类项目的投入，其它两类项目投资主要依靠村自筹资金实现；而从农民需求意愿的角度看，村自筹资金投资流向的项目更符合农民意愿。另外，政府对贫困落后的低收入地区存在明显

2、的扶植倾向。　　关键词：基础设施；政府投入；农民意愿　　　　一、引言　　　　按基础设施建设的主要服务目标和内容，农村基础设施的具体范围大体可分为三类：一是农业生产类基础设施，主要是为农业生产和经营服务的基础设施。二是农民生活类基础设施，主要是与农民人居环境建设以及与改善生产条件相关的基础设施。三是农村社会事业基础设施，主要是农村教育、卫生、文化设施等。　　新中国成立初期，城乡基础设施建设都比较薄弱，但是改革开放以后，城市基础设施建设获得了突飞猛进的发展，城乡基础设施水平逐步拉开了巨大的差距。当前城乡二

3、元结构最突出的表现当属城乡基础设施差距。住宅、路、水、气、电是现代人必备的生活基础设施，从城市来看，这些设施都已完备，城市居民拥有宽阔的广场、四通八达的公路铁路运输以及公交地铁等轨道交通系统，有水电气供应系统、网络密集的污水处理系统。但在农村，各类生活基础设施才刚刚起步。目前，全国还有145个乡镇、5万多个建制村不通公路，近1万个乡镇、30万个建制村通沥青路或水泥路，村庄内部基本都是土路；只有14％的村庄有自来水或供水设施，北方不少地区水源性缺水严重；六成以上的农户还没有用上卫生厕所等等(周法兴，20

4、08)。　　城乡基础设施的差距造成了对农民增收的制约，也严重影响了农民生活质量的提高，对农村社会的长远发展更是极为不利。要认真贯彻中央确定的“多予、少取、放活”的方针，就要切实加强公共财政对农村公共产品的投入，增加农村基础设施投资的比重。近年来，农村基础设施得到了政府财政投入的重视和大力扶持：国家财政对农业基本建设的投入的确在逐年增加(图1)，特别是在1998年以后着力加强了投入力度，从图2中的比例也能够看出来。但是，界定农村基础设施的范围，首先要厘清一个争议，　　即大江大河治理、退耕护岸林、南水北调

5、等重大工程是否应纳入农村基础设施的范围内。一种观点认为，这些项目都属于“三农”范围，理应算作农村基础设施；另一种观点认为，这些项目一般是城乡居民共同受益，有的甚至只是城市居民受益，按受益者是否只是农民划分，这些项目不应算作农村基础设施范围。　　本文认为，如果把直接受益者并非或者并不只是农民的项目纳入农村基础设施范围，会造成农村基础设施投资的统计高估，不利于对农村基础设施状况的准确评价，甚至可能影响农村基础设施水平的进一步改进。因此，科学的农村基础设施范围界定标准应有两条：一是地域上属于农村范围；二是直

6、接受益者是农民。举例来说，虽然政府每年用于水利投资的数额都很巨大，但是很大一部分是用于大江大河的治理，真正用于农村基层水利灌溉设施的投资比例并不算大(张林秀等，2005)。因此，从农村基层的角度对政府的投资角色进行“自下而上”的统计分析，具有另外一种角度的意义。　　　虽然我们没有办法了解广大农村地区每个村庄的政府投资是怎样的，也无法一一加总计算，但是可以通过抽样调查来大致掌握公共财政投入在农村最基层的投资情况。根据前面划分的农村基础设施分类，我们从每种类型中随机选择一种具体项目作为代表：生活类基础设施

7、中选择饮用水；生产类基础设施选择灌溉；社会事业类基础设施则由学校来代表。而我们的抽样调查结果也显示，80％以上的农户都愿意对他们村里的灌溉设施和饮用水需要投资(马林靖等，2008)。　　JP2通过对中国100个村的上述三类项目进行投资统计，本文试图回答如下问题：政府在农村基础设施投资中扮演了怎样的角色，发挥了多大的作用?村自筹的投资顺序是否反映了不同地区农民的需求顺序，对投资不同省份、地区以及具体的基础设施项目上的政策是否存在一定的差异，这种差异有多大等等。　　　　　　二、数据　　　　本文分析数据于中

8、国科学院农业政策研究中心于2005年进行的追踪调查数据。这套数据以2003年大样本调查中的所有村作为本次抽样的样本总体ZLJ3.TIF>，5*2/3。24；％100％100，YTS(JZ图3政府投入在三类项目中的总体作用(万元)TS)从这三种项目所占的比例，也就是相对数角度来分析，政府同样也是更多倾向于对学校的投入。我们从图3看到，除了学校项目政府投入居于主导地位外，其它项目(饮用水和灌溉)的政府投入比例均小于项目的村自筹部分，由此可以说明，相比较生活类