民国时期大学治理：基于立法与章程的研究

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1、民国时期大学治理：基于立法与章程的研究民国时期大学治理：基于立法与章程的研究当前学界关于民国时期大学教育的话语，一种是怀旧情绪，基于对当前大学教育实践的不满，通过个别枚举的方式，钩沉过往美好图景;另一种则相反，对当下国内高等教育发展成就充分肯定，于是相关学术争论广泛存在。其实建国前后高教谁优谁劣之争，尤似关公战秦琼，没有想象中重要。对当前国内高等教育发展而言，相比更有必要的是，以立法和大学章程为抓手，深入研究民国时期大学治理框架本身，以资反思借鉴。　　一、民国时期政府治理大学的权力边界　　民国自1912年肇始，一方面历经多年政局不稳，战事

2、频仍，当局无暇顾及教育;另一方面在相当长时间，国民政府又在强化党化教育，钳制思想。但是总而观之，在大学治理上，民国政府治理高校的权力还是存在一定的合理边界，特别是在当时特定的社会与思想环境里，政府干预大学的企图经常受到了事实上的抵制。　　民国成立伊始，教育部即于当年10月颁布了大学治理专门法令《大学令》（1912）。尔后，南京临时政府教育部又陆续颁布了《专门学校规程》（1912）、《大学规程》（1913）等;北洋政府教育部相继颁布了《修正大学令》（1917）、《国立大学校条例》（1924）;南京国民政府相继颁布了《大学组织法》（1929）

3、、《大学规程》（1929）、《大学法》（1948）。从上述可看出，虽然民国时期政府战事繁忙，但对大学治理的法制建设并未放弃。　　民国初期，在西方学术独立、教授治校理念影响下，政府对大学的治理主要从宏观层面实施。1912年颁布的《大学令》规定：大学设校长一人，总辖大学全部事务，大学设评议会，以各科学长及各科教授互选若干人为会员;大学校长可以随时齐集评议会，自为议长。[1]从《大学令》可以看出，大学实行的是校长负责制，由校长统一管理大学内部各种事务。大学设立评议会、教授本文由.L.收集整理会、行政会议等组织机构，负责大学的办学宗旨、规章制度、

4、学科设置与废止、课程设置、学位授予、人事聘任等方面事项的确定和执行。政府对大学内部治理事务，并不具有深入干涉的权力。可以认为，民国初期的大学较为独立，较好地体现了大学自治、教授治校的理念。1927年南京国民政府教育行政委员会公布《大学教员资格条例》，将大学教员分为教授、副教授、讲师和助教四等，并分别对教授、副教授、讲师和助教的任职资格和审查程序作出了明确规定。但该条例附则指出，国内外大学同等级之学位而取得之度有差别者，可由大学评议会指定之，凡于学术有特别研究而无学历者，经大学之评议会议决，可充大学助教或讲师。[2]此附则内容表明，即使到了

5、国民党时期，民国大学在人事聘任方面仍具有相当的自主裁量权。　　但是另一方面，民国政府又在试图加大大学外部治理力度，甚至企图对大学进行控制。北洋政府1924年颁布的《国立大学校条例》规定：国立大学校设校长一人，总辖校务，由教育总长聘任之，国立大学校得设董事会，审议学校进行计划及预算、决算暨其他重要事项，以左列人员组织之：例任董事，校长。部派董事，由教育总长就部员中指派者;聘任董事，由董事会推选呈请教育总长聘任者。第一届董事由教育总长直接聘任。国立大学校董事会议决事项。应由校长呈请教育总长核准施行。[3]该条例要求国立大学设立董事会对学校重大

6、事项进行决策，但是董事会成员人选却很大程度上是由教育部来决定，且董事会议定的事项也须经过教育部批准方可执行，可以明确地看到政府对大学进行控制的企图。1929年颁布的《大学组织法》规定：大学分文、理、法、农、工、商、医药、教育、艺术及其他各学院。凡具备三学院以上者，始得称大学，不合上项条件者，为独立学院，得分两科。大学设校长一人，综理校务，国立大学校长由国民政府任命之，省立市立大学校长由省市政府分别呈请国民政府任命之，除国民政府特准外，均不得兼任其他官职。[4]同年公布的《大学规程》更是对大学的学系建制作出了具体详细的规定。政府对大学的治理

7、开始从宏观立法，向微观的学院、学系设置转变，体现出政府对大学加强控制的企图。　　民国时期政府治理大学的权力边界在不同时期呈现的情形有异。民国早期，由于受到了西方大学教育理念的启蒙，特别是以蔡元培为代表的一批从西方留学归国的教育精英影响甚至主导了当时的教育政策制定，学习西方大学理念的意识彰显，政府对大学治理存在某种程度上自觉的权力边界，以不干预大学内部事务为度。其中一个例证是，1913年的《中华民国宪法草案（天坛宪草）》规定政党不得干预学校之教育。而后，则是军阀混战，政府对大学干预有心无力。1919年起，国立高校经费奇缺，大学身处危局，教育

8、界要求经费、体制独立之声大起，汇成教育独立思潮。[5]接着，在国民党得势之期，政府明显呈现出加大对大学干预的意图，以强力推进党化教育、三民主义教育为甚。但此时国内大学已形成学术独立、教授治校常