基于大学章程视域的大学内部治理

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1、基于大学章程视域的大学内部治理陈泳华（南京理工大学办公室，南京210094）摘要：一场备受帼目并令人期待的高等教育改革正在多方试点和积极酝酿中。大学章程作为现代大学制度改革的重要载体被推至最前台。通过大学章程的制定或修订完善，不仅可以厘清大学与政府、与社会等外部关系，实现大学自治，更重要的是，藉此解决大学内部治理中政治权力与行政权力、行政权力与学术权力、学校权力与学院权力等改革之关键问题，回归大学的本真，使大学步入良性发展的轨道。关键词:现代大学制度;大学章程;治理屮图分类号:G647文献标识码:A文章

2、编号:1006-6365（2012）02-0129-3收稿日期：2012-1-15作者简介：陈泳华（1978-），女，湖南湘谭人，博士生，南京理工大学学校办公室讲师，主要研究方向为高等教育。《国家屮长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，“要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。纲耍颁布已然一周年，建立或完善大学章程已成为学界的共识，并转化为众高校正在积极探索的行动。大学章程涉及外部关系即大学与政府、社会、大学的关系

3、和内部关系即大学的内部治理结构两大问题。本文旨在以公立大学为对象，在大学章程的视域下，探究中国特色现代大学制度完善之中的大学内部治理途径。一、大学内部治理需着重处理的三大关系20世纪90年代，在四方高等教育领域兴起了一场治理变革思潮。全球治理委员会归纳出了“治理”的四个显苕特征，即（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。反映在高等教育领域，其核心是管理模式的转型

4、，从控制走向协调，以治理代替管理,为世界高等教育改革大势所趋。所谓大学治理（universitygovernance）,即利益相关者参与大学重大事务决策的过程，其实质是大学决策权力的制度安排问题。反映在外部治理屮,就是教育行政管理休制问题。反映在内部，就是大学内部治理问题。完善和优化现有的大学内部治理结构，是构建现代大学制度的制度基础，也是大学章程要回答的核心问题。大学是一个庞大复杂的组织系统，多元权力组织结构是其特征。大学内部治理主要涉及三大权力关系，即政治权力与行政权力之间的关系，学术权力与行政权力

5、之间的关系，学校权力与学院权力之间的关系。目前，广受社会诟病的“行政化”、“高等教育创新动力不足”问题以及高校内部自身深感困惑的诸如“党委领导下的校长负责制如何科学界毘”，“校院两级综合改革如何有效实施”等问题均涉及以上三大权力关系。这也正是大学章程制定过程中不可回避的重点甚或难点。二、大学内部治理的现状与问题事实上，国内各公立大学关于内部治理的改革和探索从不曾停歇。近年来，无论是武汉大学试行的“政学分权”改革、东北师范大学实行的“教授治学”，浙江大学推行的“学部制”，还是华中科技大学、东南大学、南京理

6、工大学等众多高校试行的“校院两级管理体制改革”，以及年初复旦大学高调宣布学术委员会的组成将隔离行政官员，南方科技大学组阁第一届董事会，湖南大学试点大学章程去行政化等，矛头均直指大学内部治理的现状和问题。然而，综观国内公立大学，大学内部治理改革仍然任重而道远。目前主要存在以下问题：（一）政治权力与行政权力模糊。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大决策的领导。就大学而言，党委行使的是政治权力。行政权力则是指以校长为首的各级行政人员对大学内部行政事务进行管理的权力。我国公立大学实行的是“党委领导下的

7、校长负责制”。从理论而言，《高等教育法》对其有明确的界定，“党委统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权”，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作但如何划分学校党委、行政的职责界限及各自的管理方式，并没有相关具体规定。在实际运作屮，各高校根据自身的理解进行具体操作，不可避免地带有“人治”的深刻烙痕；有的高校受党委书记和校长的关系不合的影响，出现党委、行政各行其是的现象；有的高校由于日常行使政治权力和行政权力的决策机构党委常委会和校长办公会基本是一•套班子，党委和行政职责不淸

8、，权力交织，甚至交叉议事、重叠议事也就在所难免。（二）学术权力与行政权力失衡。大学内部并行着学术组织和行政组织两大体系。学术与行政的矛盾，历来是世界大学的公共问题。“教授治校”和“学术自由”一•直为西方大学的基本价值取向，“学术权力”成为大学治理中的主导型力量。而在中国，由丁•高校长期以来受传统“官本位”管理理念和“科层制”教育管理体制的影响，实行高度集权式的行政管理模式，习惯用行政管理的方式來处理大学内部事务，导致行政权力泛化、学术权力没