“乡财县管”改革相关问题探讨

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1、“乡财县管”改革相关问题探讨一、“乡财县管”问题的提出　　近些年来，我国城市的发展速度不断提升，而大部分农村的发展相对缓慢，发展水平低下，特别是日益凸现的农村财政问题已严重阻碍了农村经济社会的发展。为此，我国政府需要对财政体制进行调整，以此来解决束缚农村发展的制度性障碍。　　从1994年开始，我国建立了以“分税制”预算管理体制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，使得我国乡镇具有了完整且独立的财权。乡财政的建立，对于促进乡镇经济和社会事业发展、巩固农村基层政权建设发挥了重要作用。然而，随着时间的推进，这种带有过渡色彩的分权体制暴露出很多问题，

2、基层政权所承担的事权与财权不相匹配在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。　　自2000年开始试点的“农村税费改革”着眼于调整中央、地方、农民三者的利益结构。农村税费改革经过三年多的努力，在规范收入征管、减轻农民负担方面取得了很大成效，作为一项成熟的财政政策已于2003年在全国铺开。与此同时，乡镇财政管理方面的问题愈加突出，不能科学、民主地规范乡镇财政收支活动，处于弱势地位的农民群体仍将会遭受财政困难的基层政府的变相收费与摊派，从而导致农民负担再度反弹，这将成为事关巩固农村税费改革成果的一个重要问题。　　2004年初，中央“一号文件”带给人们的信号是我国农村的确需要中央政府强势的政策加以调整与引

3、导，乡镇作为最基层的一级政府肩负着保持农村稳定、促进农业发展、实现农民增收的艰巨使命。　　2004年7月，安徽经过一年多的试点决定在全省范围内全面推行“乡财县管”改革。这项改革虽然发端于乡镇财政部门及其所隶属的县级财政部门，但它势必会对整个基层政权的运转方式、职责使命乃至执政能力产生深远影响，同时也将对农村生活的方方面面产生持久的影响。　　2006年7月，在安徽黄山市召开了全国地方预算管理工作座谈会，会上财政部表示将在全国进一步推进“乡财县管”工作。除经济发达、财政收支规模大并具有一定管理水平的乡镇暂不实行外，其余乡镇原则上全面推行“乡财县管”，确保2008年底以前全面实现“乡财县管”。截至目

4、前，全国28个省区实施了“乡财县管”改革，其中16个省区全面推行，12个省区部分试点。　　二、何为“乡财县管”　　“乡财县管”是指按照公共财政制度和巩固农村税费改革成果的要求，以乡镇为独立核算主体，在坚持“乡镇既得利益不变、乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权使用权不变、乡镇财务审批权不变、乡镇独立核算主体地位不变、乡镇债权债务关系不变”的前提下，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理方式。这是加强财政资金管理，规范财政财务收支行为的一种跨区域、多层次的财政管理模式，其实质就是“乡财县监管乡用”。　　实行“乡财县管”以前，拨付到乡镇的预算资金怎么用、怎么报账，都由乡里自己

5、做主，但改革之后，乡镇的钱都放在县财政统一管理的专用户头里，要想拿出来用，必须要向县财政报账，接受审核。可见，“乡财县管”简单地说就是：乡镇的钱还是乡镇花，但花多少、怎么花却不再由乡镇领导一人说了算，必须经过县财政这个“管家”，乡镇由独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”。与“乡财县管”配套的措施有：银行账户清理、债权债务清理、票据清理、人员清理、建立稽查制度等。这些措施使乡镇的财政收支更加规范透明。　　从目前全国各地“乡财县管”改革的实践看，归纳起来主要有三种管理模式：第一种是财政管理型，即乡镇财政预算的编制、执行由县乡镇共同管理，取消乡镇金库和乡镇财政总预算会计岗位，乡镇预算内外收入上划

6、，支出下拨，县财政国库管理机构设乡镇财政总预算会计岗位，代理乡镇财政总预算会计业务；乡镇各预算单位的财务管理仍由乡镇会计核算中心进行集中核算。安徽、黑龙江、陕西推行“乡财县管”主要以这种管理模式为主。第二种是“统收统支”型，即取消乡镇财政、乡镇金库和所有银行账户，取消乡镇所有的会计岗位，乡镇成为县财政的一个预算单位，其财政、财务由县财政直接管理和核算，乡镇设一名财会联络员或报账员，实行报账制管理。第三种是财务管理型，即乡镇财政仍由乡镇财政所管理和核算，乡镇各预算单位的财务管理由县级会计核算中心实行报账制管理。　　三、“乡财县管”改革的动因　　我国县乡财政普遍困难已是不争的事实，中西部地区更是如

7、此。伴随着农村税费改革的推进，县乡财政危机呈现出不断加剧的趋势。据有关资料显示，1999年我国将近5万个乡镇平均每个负债400余万元，共计2200亿元左右；如果将村级组织的债务一并考虑，大约是4000～5000亿元。如果以4000亿计算，债务总额是2000年农村各项税收收入的8.6倍。换句话说，就是乡村两级不吃不喝，也要近9年才能清偿债务。基层政府财政困难导致了工资普遍欠发、财政赤字不断扩大、实际