地方国库现金管理风险探析

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1、地方国库现金管理风险探析余颖中国人民银行重庆营业管理部自2001年W务院同意启动财政W库管理制度改革试点以来，到2006年中央国库启动现金管理操作，国库现金管理逐渐进入公众视野。十余年来，中央国库现金管理已较为成熟，但地方基层国库现金管理还不成熟还处在摸索阶段。随着地方国库库存规模逐年快速增长，各级地方政府及相关部门对开展地方国库现金管理的需求愈发迫切。与成熟的中央国库现金管理相比，由于地方国库现金管理还处于探索完善阶段，因此，地方国库现金管理的开展存在一定的风险性。本文对开展地方国库现金管理的有关风险问题进行分析探讨，并提出防范措施和建议。、我国国库现金管理的现状近年来，随着经济

2、社会的不断发展，地方财政预算收支金额大幅增加，促使国库库款也产生巨额增长，全面推行地方W库现金管理势在必行。中国人民银行与财政部2006年联合颁布了《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，对中央国库现金管理工作提出了具体的、实质性要求，这也意味着国库现金管理进入丫实质性的操作阶段。与此同时，各地政府开展地方国库现金管理的需求日益A显:一方面，近年来地方国库集中收付改革不断深入推进，将分散在预算单位的财政性资金集中到地方各级国库，促使地方财政库款带来了较为稳定地、持续地增长。另一方面，随着各地经济增速加快，地方国库收入和库存也呈现出了较快有增涨

3、态势，使国库临时性的闲置库款余额得以持续増加，大量国库资金闲置，财政资金使用效益低下，对地方经济发展带来不利影响。尤其是2009年，地方政府债券相继发行，地方财政在承担高额债券利息支出的同时，却有大量财政库款闲罝，给地方财政管理带来窘境，迫切需要改革完善。近年来，在地方政府及相关部门的推动下，地方国库现金管理也逐步得到开展，取得了一定的进展，但由于地方国库现金管理的特殊性，带来的风险问题不容忽视。二、幵展地方国库现金管理的风险隐患（一）应急支付方面的风险加强地方国库现金流量的预测，确保地方国库现金流量预测的准确性，是冇效实施现金管理的前提和棊础，但是，国库现金流变化因素多，具有较强

4、的不确定性，给预测地方国库现金流带来了一定难度，所以投放现金规模难以确定。一是预测手段单一，预测效果难以保证。开展地方国库现金流量预测，既要针对国库资金涉及的所有预算支出进行预测，还要针对各项税收等收入项目进行测算。一方面，目前的预测较多的是依靠预测人员的经验和对历史数据的分析判断，由于转移性收支、基金等因素，加大了预测的难度。另一方面，地方预测要将地方特有的经济因素，如经济总体规模、经济发展状况、收支情况、债务情况等，在预测的准确性、及时性以及方法的修正、完善，预测机制的逑立完善等方面都提出了更高的要求。二是地方财政体制与预算编制存在缺陷，进一步加大了预测的难度。一方面，多数地方

5、政府仍存在预算编制不精细，不详尽、未滚动编制的情况，尚未建立地方中、长期预算编制，并且在预算编制方法、程序和建立预测机制等方面都还需要作深入扎实的工作，地方财政预算调整的随意性较大，刚性约束缺失严重影响了地方国库现金管理。另一方面，受财政体制改革、国库单一账户改革不完善、财政专户大量存在等多种因素的影响，目前还有大量预算外资金游离于国库管理之外，严重影响了分散了地方政府的财力，扭曲了财政收支分配结构，影响了国库监督机制的运行，造成地方国库现金管理反映财政收支情况不真实、不全面、不完整、不准确。因此，地方库存变化随机性更强，而地方国库库存相对中央国库而言，收支规模和总体基数较小，如若

6、出现应急支付，资金支付缺口占资金总规模的比重较大，其风险也将增大。（二）资金损失方面的风险地方性金融市场的局限性加人了地方国库现金管理的风险。在地方自主管理地方国库的情况丁，金融市场工具、金融交易平台等的选择受到一定的局限，对地方性金融市场的依赖性较大。当前，我国部分区域金融市场没有为其提供较为完善的地方国库现金管理平台，造成各地金融市场区域发展不平衡，并且，地方金融市场中符合岡库现金管理的操作工具不多，造成金融市场产品结构相对单一。在地方性金融机构的选择上，地方政府还可能会出于种种原因考虑，选择规模相对较小的地方性商业银行开展地方国库现金管理，若商业银行发生流动性紧张、故意违约、

7、破产等方面的风险有可能导致国库资金损失。（三）管理行为和制度风险一是地方国库现金管理协调难，程序相对复杂。中央国库现金管理有关事项主要由人民银行、财政部两个部门沟通协调处理，相对较为单一。而地方国库现金管理涉及的管理层级多、程序多，如涉及分库、屮心支库、县支库甚至乡镇国库，所以，实现逐级有效管理难度大;各地经济发展状况不均衡，财政、人民银行意愿参差不齐，对业务开展方式的想法也不一致，所以，相关规定办法的出台协调难度更大;商业银行分支机构作为地方国库现金管理的主要参与者