关于税收法定的思考

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1、税收法定原则与税收行政立法李卫民；福建省人大常委会财经工委；350001税收法定，是各国税法的一项基本原则，也是一项基本的宪法原则，它要求由国家权力机关制定税收法律，决定税收问题；如果没有相应的税法依据，国家不能征税，公民也没有纳税的义务。其具体内容包括税种法定、税收要素法定和程序法定。我国2000年制定的立法法第八条规定，“只能制定法律”的事项中，包括有“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”，由此体现和落实了税收法定的原则。不过现实中，我国现行的税收法律，只有3个税种的实体法加上税收征收管理法共4部法是由

2、全国人大及其常委会制定的，其他更为大量的税收实体法及税收操作细则，则是由国务院及其财政、税务等部门制定的行政法规、规章、规范性文件。税收立法权主要由行政机关行使，成为我国税收立法的显著特点，这与立法法第八条的规定并不相符，与税收法定原则也不相符。对此，通行的解释为，行政机关行使税收立法权源于全国人大常委会的有关授权；而授权立法的行为则符合立法法第九条关于“全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”的规定。不过，笔者认为，毕竟税收是国民经济的一项基本制度，税收立法是公

3、共财政条件下国家的重要宪政命题，“兹事体大”，税收立法理应由人大权力机关为主实施；当前的税收行政立法现状虽不能轻言属于违法，却也的确不妥，值得商榷。第一，税收行政立法的授权决定不够明确具体依照宪法、立法法等法律规定，税收立法权归属全国人大及其常委会；现实中的税收行政立法，其合法性源于全国人大及其常委会的授权。立法法第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院……”。该条文对授权立法作了规定，但它本身并未直接授权国务院立法，而是明确全国人大立法机关通过“作出决定”来进行

4、授权。实践中，关于税收行政立法的授权，全国人大常委会先后作出过两个决定。第一个是1984年9月18日六届全国人大常委会第七次会议通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，该决定规定：“根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行”。第二个是1985年4月10日六届全国人大三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，该决定规定：“为了保障经济体制改革和对外开放工作的顺利进行……4授权国务

5、院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议通过《关于废止部分法律的决定》，废止了上述1984年通过的决定。废止理由为：“1985年全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例，后一授权决定已将前一授权决定覆盖。”所以目前有效的全国人大相关授权决定，指的是1985年通过的决定。理

6、论上，授权应当具有确定性，在授权人与被授权人之间明确授权的条件、内容、期限等；这样才能防止和避免授权中的分歧以及被授权人越权，确保被授权人的行为忠实于授权人的真实意愿。这一要求在立法法中也有体现，该法第十条第一款、第二款规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。”对照这一要求，笔者认为，现已失效的第一个授权决定的内容相对更为具体。它明确了授权的历史背景和时间期限，是“在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中”；授权事项的具体内容，是国务院可以“拟定有关税收条例”；授权的约束条

7、件，是有关税收条例应当“以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议”。反观第二个决定，则显得笼统、宽泛。从时间上看，由于授权的目的是“为了保障经济体制改革和对外开放工作的顺利进行”，而改革、开放是我国必须长期坚持的工作方针，“经济体制改革和对外开放”将会持续一个相当长的时期，因此，本决定也将长期保持有效。从内容上看，“经济体制改革和对外开放”所指内容十分宽泛。以“经济体制改革”来说，按照《现代汉语词典》的解释，“经济体制”是指整个国民经济的管理制度、管理形式、管理方法的总称；相应地，“经济

8、体制改革”也就包含了国民经济的各个领域、各个方面的改革，涉及范围十分广泛。根据第二个决定的规定，其内容的确“已将前一授权决定覆盖”，但其授权的范围似嫌过宽，授予国务院制定税收行政法规的权限尺度过大，这可能是造成实践中税收立法权较少由全国人大立法机关行使而主要由国务院行政机关行