新预算法下财政职能履行问题浅析

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1、新预算法下财政职能履行问题浅析　　实施新预算法以来，财政预算不断完善，财政职能在逐渐转变，精细化管理越来越严格、也越来越繁琐。如何转变财政职能、发挥好财政作用是个值得探讨的问题。　　一、新预算法的特点　　（一）纵横结合，完整预算　　把政府的所有收支统一纳入预算管理是政府预算管理的一项基础性要求，新预算法纵横结合，要求政府把所有的收入和支出都纳入预算管理，取消了先前的“预算外资金收支”。从横向看，政府预算包括了“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算”；从纵向看，预算包括了中央、省、市、县、乡五级。进一步明确预算收支的范围，收入不仅包括各种税收和收费，还包括

2、国有资源有偿使用收入和其他收入等，保证了收入的完整性；支出分别按照功能和经济性质分类到项到款，确保了支出预算的完整性。以上纵横结合的方式，实现了预算的无缝连接，从法律层面上保证了制度的实施，从源头上保证了预算的完整性。　　（二）统筹预算，跨年平衡　　新预算法改进了原来单一年度的预算平衡机制，允许跨年度预算平衡。明确财政收支预算可以视情况编列赤字并分年弥补；预算执行中的超收部分用于削减赤字和化解债务，短收则通过预算调节基金加以解决；与原先相比，对收入预算的考核更弱化，强调依法征管，支出则侧重对政策和预算的审查，强调支出预算的刚性约束。跨年度的预算平衡机制，允许专项资金、预算资金跨年使

3、用，一是这样有利于实现预算编制的合理性和科学性，更好地发挥财政宏观调控的作用，提高财政资金使用绩效；二是避免政府突击花钱，税收增长的不均衡导致财政收入出现较大波动。　　（三）规范债务，控制风险　　在原预算法下，各级政府预算只能量入为出，不得编列赤字。实际情况是各级政府出于发展和建设的需要尽可能采取多渠道融资，多年来已形成巨额债务。据2015年8月29日全国人大常委会议案，我国2015年地方债务高达16万亿元人民币，这些债务也就是目前地方政府具有偿还责任的债务，但不包括政府负有担保责任的和政府可能承担一定救助责任的或有债务。这些债务若不及时化解，必将带来严重隐患，也必将束缚地方的经济

4、发展。为适应地方经济发展的需要并规范地方债务的管理，新预算法疏堵结合，允许地方政府适当举借债务，同时从举借债务的主体、用途、规模、方式、偿还等方面做出限制性规定。既规范了地方政府的举债行为，又适应了地方经济的发展，有利于防范债务风险、促进地方稳定。　　（四）完善制度，促进公平　　我国长期以来的转移支付制度对地区间的协调发展起到了积极的作用，但各地经济发展的不平衡让这个制度在执行过程中的弊端日益凸显。主要体现在各级专项资金的转移支付中限制性条件设置过多、资金下达进度缓慢、配套资金压力过大。对经济发展较好的地区来说，配套资金足额，发展的速度就越来越快；对落后的西部地区来说，由于地方财政

5、无法配套，上级专项资金往往落不到实处，导致这些地区的发展受限，与发达地区的差距越来越大。为了解决现实中各地发展极不协调的问题，进一步规范和完善转移支付制度，预算法明确要求“上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金”，各地政府还应当将提前下达的转移支付预计数编入本级预算。这些规定更有利于促进各地公平发展，减少政府的行政成本，提高预算编制的完整性。　　二、新预算法对财政职能的影响　　财政职能是指财政作为国家政府分配社会产品、调节经济活动的重要手段所具有的职责和功能。预算法规定各级政府的预算工作由本级财政部门具体执行，因此，从某种程度上讲，新预算法对财政职能的影响深刻而深

6、远。　　（一）全口径收入预算有利于财政更好地履行收入分配职能　　财政是政府的职能部门，全社会公平分配目标的实现程度取决于财政收入的多寡。与旧预算法相比，新预算法把政府的全部收入均纳入预算管理，特别是原来未纳入预算管理的数量较大的土地出让金、政府性基金等。之前的“预算外资金收入”往往成为很多部门的小金库和腐败的滋生地，现在也一并纳入预算管理，不允许有游离于政府预算之外的收入，从而使政府的收入更具有科学性。随着收入范围的无缝预算，财政盘子的总量必然增大。财力的增强对财政履行调控和分配职能提供了更有力的基础和保障，也更有利于促进社会经济的协调发展和良性循环，促进社会公平公正。同时，对抵制

7、腐败也将起到积极的推动作用。　　（二）跨年度预算平衡机制影响财政调控经济职能　　在原来年度平衡的财政预算制度下，存在着由于过度追求年度预算平衡和税收忽冷忽热导致的经济周期风险，在经济偏冷、财政收入大幅削减的情况下，为了保持预算平衡，可能大幅度增加税收力度，导致经济雪上加霜；在经济过热时，本应采取抑制措施，但为了平衡财政目标往往会对抑制政策疏于管理，导致物价飞涨，市场秩序混乱。新预算法从原来的年度预算平衡转变为跨年度预算平衡，能够在经济周期内追求财政预算平衡，消除由于单