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时间:2018-04-13
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1、财政中期滚动预算在部门预算中的应用研究 一、引言 随着我国财税体制的不断深化改革,部门预算体系不断地完善,现阶段,部门预算中一些短视性、随意性等缺陷的存在,导致预算工作的总体质量受到比较大的影响。为提升预算管理和控制,并加快建立现代财政制度,今年发布了《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号),该意见对今后财政预算的编制引入中期财政规划、三年滚动财政预算,使得政府花钱将更具有前瞻性、有效性和可持续性,进而促使部门预算体系更加完善的发展。 二、财政预算管理现状 我国在进行财政预算管理时,主要是对年度预算进行管理,也就是说,在
2、进行预算编制工作时,周期为财政年度,将本年度的收支预算及明细列出来,对于本年度之后其他年度的财政预算,并不会在本年度中做出安排,年度财政预算是每年都需要进行的工作。此种财政预算管理的实施有利于预算资金统计分析的有效开展,但是在实践的过程中,财政年度预算管理方式也暴露出一些缺点,主要表现在以下四个方面: (一)不利于中长期发展规划的实现 国家对于整体的宏观发展会制定相应的政策,而这就是国家整体预算编制的;地区在发展经济时,会按照合理的发展规划来执行,而发展规划就是地区制定预算的依据;部门在进行预算编制时,所依赖的是其战略目标。无论是国家,还是地区或是
3、部门,在进行发展规划的制定时,周期多为3~5年。财政预算的编制周期为一年,只对本年度内的各项工作计划实行支持,这与国家、地区、部门的中长期计划之间匹配性比较差,无法有效的支持中长期发展规划的实现。 (二)跨年度工作的开展和资金管理受到限制 通常来说,一些比较重大的项目在实施时,其所需的周期经常会跨年度,这样一来,在制定项目资金的整体规划时,会受到财政预算的限制,致使项目资金规划的完整性比较差,而在推动跨年工作发展时,难度也比较大。[1]另外,有些项目受到立项周期、分阶段拨付资金等因素的影响,预算执行需要跨年度进行,这导致在对资金管理时,有效性比较差
4、,管理效率也比较低。 (三)不符合预算绩效管理的要求 有些预算项目在开展时,在财政年度周期内无法体现出绩效的效果,如公共工程。因此,此时开展的绩效评价准确性就会比较差,无法将资金绩效准确的体现出来,这与绩效管理的要求是不符合的。 (四)风险预判能力比较差 对于一些财政投入来说,当前的时期内,并不存在风险性,但是在未来的时期内,可能存在着投入增多或者投入损失的风险,这些风险在财政年度内并不会发现。因此,在制定财政预算时,并不会制定风险防范与控制措施,等到风险发生时,将会带来非常严重的影响,甚至产生财政资源浪费的现象。[2] 三、中期滚动预算的定
5、义和发展历程 (一)中期滚动预算的定义及特点 中期滚动预算,是指在中期宏观经济和政策规划的指导下,对预算进行连续滚动的管理。在中期滚动预算中,预算期并不需要与会计年度相一致,而是将多个会计年度都包含在内,通过滚动的方式逐期向后,预算期始终保持在一个固定期内。在制定中期滚动预算时,第一个预算规划的时间为预算年度,除此之外,其他规划都属于导向性的预算以及指示性的预算。 中期滚动计划具备自身独特的特点,主要表现在四个方面:第一,中期视角。从周期方面来看,公共政策的时间是非常长的,对于公共政策与政策之间关系的强化,取决于预算时间框架的长短,在预算年度之后
6、,2~4年的时间为中期,在制定中期滚动预算时,通常为3~5年的周期,在预算周期不断扩展的过程中,政府逐渐提升预算的前瞻性,从而强化了公共政策的连续性,最终准确的评估了财政效率。[3]第二,预算估计。中期滚动预算的周期相对比较长,因而所具备的精确性会比较低,尽管如此,在进行预算估计时,还是会与中期的宏观经济规划以及财政政策趋于一致。第三,联结政策。预算的支出是由政府来进行控制的,通过公共政策的实施,将自身所承担的职能实现,由此看来,预算与政策之间是相互连接的,在中期滚动预算中,以中期宏观经济框架为依据进行编制预算,同时,还需要与财政政策目标相一致,这将联
7、结政策的特点很好地体现了出来。第四,绩效导向。在实施中期预算的过程中,后续的支出报告是必须要上交的,而且在结束之后还需要提交相应的成果报告,这样做的目的是为了有效实现绩效评价,从而加强预算的可控性,保证预算的科学性。 (二)中期滚动预算的发展历程 从国际上来看,美国是最早实行滚动预算的国家,凯恩斯主义对于国家干预是十分认可的,在经济发展的过程中,为了将经济波动减少,需要对政府和经济进行调控,调控的手段就是预算。在20世纪70年代到80年代,滚动预算得到了大发展,中期预算受到越来越多的认可,主要是因为在经济危机与财政危机的影响下,国家经济的发展受到了
8、比较严重的影响,为了实现经济的长远发展,各年的收支必须要保证在基本平衡的状态中,由此才得到了各
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