资源整合背景下矿镇治理的困境与出路

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1、资源整合背景下矿镇治理的困境与出路-社会科学论文资源整合背景下矿镇治理的困境与出路卢爱国曾俊淇曾凡丽摘要：近年来，全国掀起了一场以国有化为取向的矿产资源整合“浪潮”，给矿业乡镇的经济转型、社会管理和生态建设带来巨大挑战。本文对如何走出困境进行了分析，并对怎样积极发展接续替代产业、着力解决社会民生问题和加强生态环境恢复整治提出对策。关键词：资源整合；矿业乡镇；治理困境；善治出路一、问题的提出2005年国务院出台《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》后，全国掀起一场轰轰烈烈的矿产资源整合“浪潮”。矿产资源整合从开采秩序和安全生产存在较为突出问题的煤炭产业为突破。国务院选择了山西

2、作为煤炭工业可持续发展试点省份，率先推进矿产资源整合。煤炭作为我国最主要的工业能源，是国家经济命脉重要支撑。改革开放以来，在“有水快流”政策导向和对煤炭巨大需求推动下，各类社会资本纷纷进入煤炭开采领域。据统计，2005年全国共有各类煤炭企业2.6万个，规模以上煤炭企业只有5206个；在山西，30万吨及以下产能的小煤矿占矿井总数的80%以上；在湖南，有“石墨之都”美誉的湘南鲁塘17平方公里矿区拥挤着690多座煤炭石墨矿井。“多、小、散、乱”格局，引发资源浪费严重、矿难事故频发、生态环境破坏、地企矛盾突出、产业发展失衡等问题，亟须整顿矿产资源开发秩序，实现可持续发展。契合国家能源战略

3、和产业结构调整方向，2005年以来，山西省政府相继出台《推进煤炭企业资源整合和有偿使用的意见（试行）》《煤炭资源整合和有偿使用办法》《煤炭工业可持续发展政策措施试点工作总体实施方案》《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》和《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》等政策，并授权省内七大国有煤矿集团主导重组中小煤矿，将煤矿由整合前的4389座缩减为1053座，从而实现煤炭经济的重大转型。煤炭资源整合的“山西模式”产生极大的政策推动效应和经验扩散效应。2010年10月，国务院办公厅转发国家发改委《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》，要求山西、内蒙古、河南、陕西

4、等重点产煤省（区），坚决淘汰落后小煤矿，大力提高煤炭产业集中度，促进煤炭资源连片开发；黑龙江、湖南、四川、贵州、云南等省，要加大兼并重组力度，切实减少煤矿企业数量。国有化取向的煤炭资源整合“风暴”随之扩展到河南、湖南、内蒙古等省份。2010年3月，河南省政府公布《煤炭企业兼并重组实施意见》，授权六大煤业集团实施煤炭企业兼并重组；2010年8月，有“石墨之都”的湘南鲁塘引进中国建材集团进行煤炭石墨资源整合；2011年3月，内蒙古自治区政府出台《煤炭企业兼并重组工作方案》，宣布至2013年区域内煤企减至100家以内。同时，资源整合“浪潮”由煤炭推进到铁、锰、铜、金、钨、石墨等矿种。对

5、这次矿产资源整合，理论界和实践界褒贬不一。学者们围绕排斥市场机制的政府整合行为是否合法、“国进民退”资源整合方式是否合理展开热烈讨论。[1]争论主要集中在“政府-市场”框架中，较少关注矿产资源整合遗留和引发的问题对基层社会治理的影响。事实上，国有化取向的资源整合对矿业乡镇治理带来的困境和挑战很可能远大于资源整合对经济发展的单纯意义。有鉴于此，本文以湘南鲁镇为个案，综合运用问卷调查、结构性访谈、实地观察和SPSS统计分析等方法，深入分析资源整合背景下矿镇治理存在的突出问题及其善治进路。二、资源整合后矿镇的治理困境1.经济转型困境改革开放之初，在“大矿大开、小矿放开、有水快流”资源开

6、发政策导向下，中小民营工矿企业如雨后春笋蓬勃发展。微晶石墨储量位居亚洲第一、世界第二的湘南鲁镇矿业经济应运而生。据不完全统计，从1995年到2004年，该镇持证矿井由35座增长到110座，非法矿井500多座；矿产开采量由年产200万吨增至500万吨，年均增长率高达30%；全镇16个行政村6556户24388人中有5417户20303人直接从事煤炭石墨开采、加工和运输业；全镇90%以上的村民收入来源于矿业经济，4800户持有矿上股份，矿业经济从业人员达22000多人，外来务工人员达30000余人；矿区涌现大小煤场100多家、运输车辆3000多台。2004年，个案矿镇国民生产总值高达

7、7.8亿元，财政总收入8175万元，村民年人均纯收入6万元，湘南鲁镇因此被评为湖南省首批乡镇企业产值过亿元乡镇、小城镇综合改革与开发试点镇、郴州市首批小康镇。2010年，湘南地方政府引进中国建材集团投资11.539亿，推行现代矿业管理模式，由中国建材集团旗下南方石墨公司运营。由此，矿老板全部退出采矿本行，全镇从事煤炭石墨产业人员锐减至350人，100多家加工煤场全部倒闭，3000多辆运输车锐减至300余台；镇政府财税收入由整合前的1.7亿元锐减至0.03亿元。基于360户村民随机