建构中长程公共建设制度

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建構中長程公共建設制度，提昇國家競爭力—揚棄即興式公共建設投資，維護財政紀律中國國民黨副主席江丙坤中華民國92年11月26日

1目次一、公共建設投資的目的與效益二、近10年經濟發展支出及公共建設投資情形三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法七、我們應堅持的看法與理念2

2一、公共建設投資的目的與效益(一)公共建設投資可以厚植基本建設存量，促進經濟發展公共建設投資係國家發展的引擎，具備累積資本存量、帶動民間投資，促進國內需求擴張，支應長期經濟成長的功能；短期間亦具刺激景氣的效果，並因經濟發展階段不同而異其效益。一般而言，其效益為：降低企業生產成本交通路網、水電供應等公共資本存量增加，大幅降低企業營運成本提昇產業生產力充實公共基礎建設，促使產業結構轉變，增加專業技術使用，厚植產業發展潛力改善民眾生活品質提供文化、休閒、環保、衛生等社會基礎建設，有助於大眾生活水準提昇創造就業機會擴大內需，改善國內投資環境，誘發民間投資意願，大量增加新創就業機會3

3一、公共建設投資的目的與效益(二)政府投資對經濟成長的乘數效果遠大於政府消費1、政府公共投資增加係透過經濟學上所謂的「乘數效果」使產出增加。其中「乘數效果」係代表公共投資帶動民間消費、投資之正面效果（雖然亦有增加進口之負面效果）。以經建會九十年七月所公佈乘數1.17為例，政府公共投資支出增加一塊錢，將使得國家整體產出獲得1.17元的成長。2、政府支出可分為消費性支出與投資性支出。消費性支出對經濟成長的乘數效果約為0.8，投資性支出對經濟成長的乘數效果（採封閉模型、所得乘數）近幾年約為1.18上下，較消費性支出的經濟效益為大，扮演經濟成長的引擎作用。因此，當國際經濟不景氣，外需減少，民間投資因而不振時，必須在有限的預算範圍內，增加投資性支出，才能對總體經濟有較大的幫助。3、依經建會於92年元月研擬「擴大公共建設方案」估計，每擴大500億元公共建設投資，可提昇當期經濟成長率0.38個百分點，其遞延效果並可提昇後2年經濟成長率0.19及0.18個百分點。24

4一、公共建設投資的目的與效益（三）債留子孫或養雞生蛋？就政府以舉債方式擴大公共建設投資所生「債留子孫」或「養雞生蛋」之爭議，其區別標準在於，凡投資計畫符合下列條件者，應屬「養雞生蛋」；否則，即屬「債留子孫」：1、該項公共投資標的具高自償率者；2、該項投資標的係經過效益評估，滿足中央與地方建設需要，且具有施政必要性者；3、該項投資標的外溢效果高、產業關聯性強，可以帶動民間投資、促進民間參與公共建設或刺激消費，進而增加政府稅收者；4、該項投資標的有完善的財務規劃，並嚴格限制公債不得用於非建設項目的經常門支出，全面改善並提升公共投資執行力者；5、該項投資標的可以增進土地利用，增加收益者。5

5二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形（一）政黨輪替之後經濟發展支出每下愈況1、我國中央政府總預算歲出分配，依政事別編列，分別為一般政務支出、國防支出、教育科學文化支出、經濟發展支出、社會福利支出等項；而公共建設投資經費，則分散在各個政事別項目以資本門表達，與日本制度有所不同。我國【93年度歲出分配】日本【平成15年預算內容】政事別金額(億元)比例(％)政事別金額(億円)比例(％)一般政務支出1,69510.5％國防支出2,51915.6％防衛49,5306.1％教育科學文化支出3,09919.2％文教及科學振興64,7127.9％經濟發展支出2,47915.4％經濟協力8,1611.0％中小企業對策1,7290.2％能源對策5,5670.7％食料安定供給6,8750.8％社會福利支出2,85617.7％社會保障189,90723.2％社區發展及環境保護支出2531.6％債務支出1,3848.6％國債費167,98120.5％一般補助及其他支出5853.6％其他經費51,3066.3％預備費3,5000.4％地方交付稅交付金173,98821.3％產業投資特別會計1,6360.2％`公共事業80,9719.9％合計16,113100.0合計817,891100.06

6二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形2.明(93)年總預算，經濟發展支出降至15.4%，89年以來最低89年度中央政府經濟發展支出佔總預算比重為15.7%，90年度因辦理800億元擴大公共投資追加預算，提高為17.1%；91年度若扣除撥補國安基金虧損支出，當年度經濟發展支出比重祇有15.8%。92年度因追加777億元擴大就業及公共建設支出預算，經濟發展支出雖增至18.1%，但若扣除撥補國安基金虧損70億，則比重降至17.6%；93年度則更下滑至15.4%，不利經濟發展。近四年中央政府預算資源分配情況主要支出項目89年度90年度91年度92年度93年度經濟支出比重15.7%17.1%15.8%(不含撥補國安基金虧損)17.6%15.4%18.45%(含撥補國安基金虧損)18.1%社福支出比重18.1%18.3%16.7%17.7%17.7%教科文支出比重16.1%16.3%17.2%18.4%19.2%國防支出比重15.3%14.9%14.2%13.7%15.6%註：表中均為含追加預算後資料，93年度為預算案，其餘為法定預算。資料來源：行政院7

73、政黨輪替前，各級政府經濟發展支出占總支出比例一直維持平均22.43%水準；輪替後，雖然總支出年年增加，但經濟發展支出相對減少，八十九年至九十三年平均已降至16.14％。二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形818385878991938

8二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形（二）政黨輪替後公共建設投資呈現負成長1、公共建設預算之構成以92年度各級政府總預算5兆2千億元為例，公共建設預算經費約6,108億元，提經重要公共建設先期計畫審查者約1,982億元(含當年追加預算577億元)中央政府非營業基金2,755億元中央政府總預算(公務預算)16,568億元10億↑重大公共建設1,982億元(經建會審議)10億↓部會公共建設302億元中央政府營業基金24,914億元公共建設1,911億元公共建設512億元省市及地方政府預算8,733億元公共建設1,550億元(92)各級政府預算52,920億元政府公共建設年度預算(92)6,257億元政府投資4,346億元公營事業投資1,911億元政府固定資本形成6,201億元政府4,099億元公營事業2,102億元固定資本形成年度投資＋上年度保留款＋非公共建設資本支出－土地等移轉性支出－未支用預算9

9二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形2、重大公共建設投資，預算分配逐年下降總預算中10億元以上政府重要公共建設(經建計畫)投資，一向均由經建會依「政府公共建設計畫先期作業實施要點」規定分配，民進黨執政後，預算分配未隨同總預算規模成長。（1）民國81至89年度國民黨執政時，每年平均投資金額為1,951億元，占中央政府總預算比例高達15.65％，許多重大建設如二高後續計畫、東西向快速公路、寶山第二水庫（竹科）、南化水庫、高屏溪攔河堰（大高雄地區水質改善工程）、垃圾焚化廠工程、南部科學園區工程等，均為此一時期規劃、動工興建。（2）民國90至93年度民進黨執政時，每年平均投資為1,763億元，占中央政府總預算比例，降至10.99％，除賡績前期重大建設外，並推動「8100台灣啟動」、「加速推動公共建設方案」、「挑戰2008：國家發展重點計畫」及「擴大公共投資提振景氣具體計畫」等計畫，惟仍未能有效帶動經濟成長。10

10二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形2、重大公共建設投資，預算分配逐年下降(接上頁)81-93年度政府重要公共建設(經建計畫)計畫預算統計表註：81－86年度含重大交通建設特別預算；88-92年度均含追加預算。年度中央政府總預算(億元)公共建設計畫預算(億元)公共建設計畫所占比例(％)81年度預算10,369.622,140.2920.64%82年度預算11,884.252,301.9819.37%83年度預算11,445.351,857.5816.23%84年度預算12,036.212,688.8922.34%85年度預算11,932.391,809.3815.16%86年度預算13,022.991,869.0087年度預算12,252.651,048.208.55%88年度預算13,171.972,048.3015.55%88下半及89年度22,347.692,775.4212.42%16,370.791,930.9911.80%91年度15,187.251,654.4310.89%92年度16,567.601,981.5512.23%93年度16,112.811,490.009.25%14.35%90年度81-89年平均12,469.801,951.4815.65%90-93年平均16,059.611,764.2410.99%11

11二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形3、依國民所得統計，政府投資負成長，對經濟成長造成負貢獻民國81～88年國民黨執政時，政府投資金額逐年增加，平均成長率達6.5％；俟民進黨執政，政府投資逐年減少，對經濟成長造成負貢獻。89年，負成長4.66％（經濟成長貢獻率-0.26％）；民國90年負成長4.77％（經濟成長貢獻-0.24％）；91年負成長13.14％，對經濟成長的貢獻高達負0.54％；92年也僅有0.48%微幅成長；93年則預估為1.40的成長。12

12三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析(一)政黨輪替後，景氣低迷，稅收減少1、稅課收入乃政府財政收入的主要來源，占財政收入的六成左右，影響施政作為與經濟發展。政黨輪替後，由於政策搖擺不定、意識型態作祟，經濟急轉直下，經濟成長率由民國九十年的-2.18﹪、九十一年的3.54％、到九十二年的3.06％，三年來平均值僅為1.47％，致使政府稅課收入大幅減少。2、我國賦稅負擔率（賦稅收入占GNP比率）因各項租稅減免，逐年降低，到九十一年度已降至12.3﹪，創歷史新低紀錄，較七十九年高峰之19.0﹪減少6.7個百分點。賦稅收入及其占各級政府支出淨額比例會計年度賦稅收入（億元）賦稅收入占各級政府支出淨額比例（%）賦稅收入占國民生產毛額比例（%）82年1074459.518.283年1181561.717.984年1211864.518.085年1191465.016.186年1367367.715.787年1372770.116.088年1330066.114.789年1348861.413.290年1257855.413.091年1225355.312.392年1317956.313.393年12890(預估)55.412.513

13三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析（二）社會福利支出增加，造成資源排擠結果政黨輪替後過度偏重社會福利，致使支出占總預算的比例大幅攀升，由81-88年平均的11.97%提高至89-93年平均的17.75%。81838587899193註：89年以後含省府社會福利支出預算14

14三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析（三）國家財政急遽惡化，債務負擔沈重，無法於不景氣時以公共建設刺激景氣1、財政收支惡化─87年我政府財政收支達成平衡，惟政權輪替後，政府除宣稱任內不加稅外，為討好特定選民，拼命減稅和編列公共工程預算、亂開福利支票、造成年度財政赤字增加、破壞財政紀律。15

15三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析2、政權輪替後，中央政府債務餘額迅速累增（1）80年度至88年度間，中央政府債務餘額由2169億元增至1兆2149億元，平均債務餘額年增1248億元。（2）依據政府編列93年度中央政府總預算案，截至93年度止中央政府債務餘額將達3兆4290億元，較89年度擴增1兆715億元，民進黨執政四年來平均每年增加2678億元。納編凍省後原省府債務8139億元16

16四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點（一）現行規範針對10億以上重大公共建設計畫，經建會訂定有「政府公共建設計畫先期作業實施要點」，先要求各機關提出翔實計畫，經行政院審查核定後，再列入年度預算要求，由經建會依據審議原則分配預算，務必每一分錢都用在刀口上。計畫核定後編列預算個案計畫均需經嚴謹評估及核定程序－重要專案計畫均需經主辦機關就可行性研究、綜合規劃評估，逐級陳報主管部會、行政院，核定後實施－行政院核定時需考量計畫效益、對環境衝擊、市場需求性、營運管理等層面依財政負擔及執行率訂定審議原則分配年度預算－經建會審議→邀財政部、主計處、工程會、研考會等會審→提報委員會議→陳報行政院－各機關充滿施政理想，研提計畫時提出需求動輒超過實際可獲得預算之2至3倍→因應資源不足，訂定計畫優先順序－政府財政日趨緊絀，經建會必需考量政府施政優先順序、財務負擔能力及財源籌措等，訂定審議準則，在匡訂額度內，有效分配度計畫預算1717

17四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點報院函送經建會報院副知定核報院定核計畫研擬階段(各部會)計畫審議階段（經建會審議）計畫核定階段(行政院)經建會工程會研考會(遇案隨時辦理)新興計畫成立審議(每年元月至六月底)年度預算先期作業各部會．研擬計畫．提出經費需求及工期．涉及工程技術及執行協調徵詢工程會意見經建會邀集相關機關會商行政院行政院經建會．考量國家資源總供需層面．由經濟、財務、環境、政治等層面審議計畫之可行性工程會．計畫涉及工程技術及執行協調意見．工程成本估算．工程品質、安衛意見研考會．俟需要邀請研考會表示意見．計畫涉及研考會列管事項意見，如院長指示事項等各部會．依行政院核復事項辦理．各年度依實際需要提出需求送先期審查交議各部會．研擬計畫年度經費需求．部會初審經費需求．工程會列管案件送工程會簽註意見經建會邀集財政部、主計處、工程會及研考會副首長會商行政院經建會．考量國家資源總供需．考量計畫執行．核列個別計畫年度經費、排列優先順序工程會．工程成本估算．工程技術及執行協調意見．工程會列管計畫意見研考會．計畫涉及研考會列管事項意見．提供文教、社福、醫療保健計畫意見主計處．依據本會副本辦理預算審查後續事宜．完成總預算案2.154.156.158.31公共建設計畫成立及年度預算先期作業審議流程圖1818

18四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點（二）民進黨近三年來即興式公共投資，對提振經濟景氣未見效果－1年1口號即興式方案，欠缺中長程規劃，經濟未見顯著成長，民眾生活品質未見提昇90年度推出8100台灣啟動－依既有計畫臨時拼湊；追加預算646億元－當年經濟成長-2.18％，較輪替前之5.42％，大幅下降91年度推出挑戰2008：國發計畫－計畫欠缺中長程規劃，個案計畫則多未經可行性評估程序；追加預算212億元－當年經濟成長率3.59％92年度推出擴大公共投資方案－充斥多項對地方補助工程，非但欠缺中長程規劃，甚至無資源分配機制，已淪為「政治工程」－追加預算577億元1919

19四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點（三）即興式公共建設投資易發生執行力問題－近年來公共建設經費的執行，政府雖對外宣稱公共建設預算執行率高達九成以上，惟如扣除未投入市場之節餘款後，實際投入經費僅達年度預算之8成7，在財源日漸因難情形下，每年仍有500餘億元資金未能按計畫投入市場，依所得乘數1.17換算，實質GDP約減少585億元。90年度91年度92年度*(92.9.30)年度可支用預算數(億元)4,7204,1693,556年度止實際支用數(億元)4,0673,6332,187實際達成率(％)86.16％87.14％61.50％節餘數(億元)29012953達成數(億元)4,3573,7622,240達成率(％)92.31％90.24％62.99％20註:92年度實際支用預算統計至9月底止90年至92年度工程會1億元以上公共工程執行情形統計表20

20四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點（四）5年5千億元特別預算案－媒體評論◆台灣背負著的是赤字累累的財政包袱，而執政者交出的是低效能的成績。….直到執政任期屆滿前的最後時段才突然大肆揮霍，不免處處皆見政策買票的斧鑿。教人擔心的是，有些勢必要跨越任期的鉅額投資，如果未經充分溝通協調或準確評估即倉促推出，萬一下屆繼任者不贊成延續，或者在招標後施工中出現棘手的問題，將何以為繼？◆我們關切的，其實不只是政府的財政負擔，還有更高層次的政治信任的問題。民主政治在中央政府進入等待換屆改選狀態時，有所謂的「看守」時期。而現任政府為少數政府，在任期尚餘數月之際，為了選舉，動輒以揮霍性的手法，推出三年五年的財務支出；這不但是不負責任，亦且極可能貽禍未來。1、6月23日聯合報社論：「看守政府不宜進行揮霍性財政操作」2121

21四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點◆政府推動大型建設計畫時，必須考量政府財政與國內資源。政府財政既要看短期，也要看長期；既要衡量經建計畫本身的數量，也要關照其餘政務推動的需求。目前政府財政困難，要再大幅擴大公共建設支出，….就更需要對整體政務的需求與優先次序，做出縝密的評估與規劃。◆我們當然支持政府推動公共建設，以強化國內基礎建設，提升國家競爭力，並提振經濟。但，政府現在的推動方式，卻有諸多不妥之處。例如，以財政而言，政府至今尚未明確說明支應能力，而一味想以特別法的方式，排除公債法等相關法令的限制，舉債從事公共建設。對此，我們實在難以贊同。在就國內資源有效運用而論，這種「萬箭齊發」式的推動方式，其負面影響極大。….歷史經驗告訴我們，這種不顧財政與國內資源支應能力的大型計畫，大多失敗收場。….殷鑑不遠，政府豈可不慎？◆我們期望，政府的三千億元公共支出預算，仍應回歸正常總預算，受相關法令限制，不宜再創造例外。而計畫項目的選擇，更應回歸專業，著眼於國內長期社會與經濟發展需要，而非妥協於地方政治與選舉壓力。2、7月6日中時社論：「勿以即興式、分贓方式推動國家經濟建設」2222

22四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點◆上屆大選支票尚未兌現完畢，一張張新的支票又開出來了；更可怕的是，這次在野黨是以不斷加碼跟進作為回應。看到朝野各黨如此賣力競相討好選民，而置國家財政於不顧，實在無法讓人感到欣喜或感激，反而有一種難言的驚悚：我們的政治為什麼會走到這一步？◆只有策略、而沒有願景的政治，對人民來說就是災難。政黨輪替三年多來，為了兌現競選支票，政府債務餘額平均一年增加兩千多億；支出盲目擴增，卻未帶來相對效益，反而加重了經濟的萎縮與財政的困頓。◆沒錯，只有追問財源，政治人物才會認真算一算自己開過多少支票。我們看當今政府如何對待國家預算，大概只有兩個字足以形容，那就是「大膽」。除了在會計年度剛開始就要辦理追加，扁政府預算計畫更大的特色是「只有標籤，沒有細目」。….如果問事先經過什麼效益評估，就更難得到答案了。◆為了避免「總統支票兌不完」的噩夢重演，朝野政黨應該立即停止目前這種危險的「割喉喊價」及「政策加碼」的瘋狂競賽。自今而後，任何政黨提出任何政策主張，都應該先交代財務規劃辦法，公開計畫細目，並說明其執行效益。…..朝野的競爭，唯有從支出面移到收入面來競賽，這場過早啟動的大選，才值得讓人期待。3、7月23日聯合報社論：「政策賄選、政府撒錢；沒有感激，只有恐懼」2323

23四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點◆在世界各個民主國家競選過程中，難免都會為拉攏選民，而出現許多競選支票。因此很多國家對於競選支票就加以限制。例如有些國家就有「平衡預算法」，明白規定執政當局在開出有利於選舉的經濟政策之同時，必須清楚交代資金來源及籌措方式，比方說是加稅或是舉債，以確定這是可行的政策；….有些國家則更訂有反競選支票相關法律，直接規定在選前麼某一段期間內，執政黨候選人不得任意開出競選支票。….有些國家則授權財政部長或主計長等處理國家財政大權的官員擁有否決權。◆雖然執政黨開出漫天的競選支票，以應付民眾各式各樣的需求，其實根本的原因還是在於經濟並不好，導致政府必須以各種支出來「補破網」。因此，最根本的解決方式，還是回到「拼經濟」的政策，去除意識型態，理順兩岸關係，並與國內各政黨維持一定和諧相處態勢，以此鼓勵民間投資，吸引外資來台，創造就業機會，達到加速經濟成長的目的。這種不必花錢的積極性政策才是最有效的買票政策。4、8月1日工商時報社論：「拼經濟才是真正有效的買票政策」2424

24四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點◆政府在短短三、四個月內，又從三年三千億逕自加碼到五年五千億，顯示這些都是從頭到尾沒有經過成本效益評估的粗糙點子，不過經過一番拼湊與包裝而已。例如，二高建設才進入尾聲，目前首要是完成西濱快速公路與十二條東西向快速公路，形成完整的高快速路網；對此，交通部並無其他構想，經建會卻立即要求交通部展開三高的規劃作業，不但造成重複投資浪費，甚至排擠到進行中的優先工程。◆過去三個年度，共追加預算四次，計達二千一百多億；特別預算也編列了四次，共一千八百多億。可見扁政府總是用「特別法案」，來編「特別預算」，破壞預算制度的作法儼然已成常態。總統經濟顧問蕭萬長最近指出，在執行公共建設時，必須要有一套透明有效率的監督機制，而且政府也應同時凍結經常門支出的成長率。行政院如果真有心在財政健全的基礎上「拚經濟」，就應該在畫「五年五千億」的大餅同時，也提出具體的削減經常支出和平衡預算的規劃，才是誠實、負責任的表現；否則，總預算的數字魔術勢將遺禍無窮。5、11月9日聯合報社論：「五年五千億：政府總預算的數字魔術」2525

25四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點6、11月25日工商時報社論：「朝野皆應嚴肅面對處理新十大建設計畫」◆平心而論，政府提出五年五千億公共建設計畫，在經濟發展上，並非沒有道理，因為自八十九年迄今政府投資連續四年負成長，主因是政府債務太多，經常性支出又未減少，以致政府支出可用於公共建設的部分日益縮減。在這種情況下，政府提出新十大建設計畫，五年增加五千億元的投資，應有助於扭轉公共投資下降的趨勢，提升經濟競爭力。◆新十大建設雖然冠以「新」建設之名，但嚴格來說，若干建設包括北、中、南捷運系統、台鐵捷運化、部分高快速道路、污水下水道工程等，都曾經被列為國家重大公共建設，只是因為當時政府預算不足，且評估效益不高，以致未被列為優先推動項目。現在被重新列入十大建設之一，並立刻編列預算執行，是否經過嚴謹的成本效益評估，不免讓人擔心。至於若干產業園區及藝術、文化等硬體建設，其著眼於地方利益分配顯然也超過經濟效益的考量。◆更值得關切的是，近年來政府為振興經濟採取各式各樣減稅措施，造成日益嚴重的入不敷出現象，債務累積速度令人憂心。在財政快速惡化的情況下，政府又提出五年五千億的龐大特別預算，如果沒有審慎的成本效益評估就貿然推動，則無疑是揮霍納稅人的血汗錢，並導致國家財政更加惡化。行政院有必要針對新十大建設計畫提出完整的成本效益分析，並就如何解決財政問題作合理交代，才能爭取多數人的支持。2626

26四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點7、11月25日經濟日報社論：「讓新十大建設發揮最大功效」◆導致經濟委頓不堪的因素固然甚多，新政府忽視經濟建設，坐令政府部門與公營事業的固定投資連年大幅衰退，是其中主政者最不可脫卸的責任。即使未來每年增加1,000億的公共投資，還無法回到新政府上台之前每年公共部門固定投資的水準。因此，5,000億如果真能用在刀口上，對台灣經濟一定能夠產生若干程度的激勵作用，略為彌補新政府執政以來的虧欠。◆整個建設案中最富創新意義的，應屬四個平地水庫的興建與M台灣計畫建置6,000公里全國無縫的寬頻綱路環境。這兩項計畫投入金額不過600多億，但是由於正切合台灣目前的迫切需要，又是打破既有窠臼，對未來發展大有助益的公共財的提供，的確值得肯定。◆目前的新十大建設其規模固然遠遜於六年國建的8兆2千億元，但其中所需動用的每一塊錢莫非民脂民膏，更是後代子孫必須努力償還的負債，我們應以前車為鑑，對成本效益認真檢驗，不能有負這一代對下一代的責任。◆站在監督政府施政的立場，最切實的做法，仍然是針對新十大建設各項計畫的內容，確實檢討其必要性、合理性，並認真檢視其成本效益分析，設法汰除或延後效益不足的項目，或是要求相關部門將外部利益內部化，引導民間部門分攤部分成本，則此一建設案方能在最低的財政負擔、最少的資源投入之下，發揮厚築台灣的基礎設施，同時對國內景氣與百業產生最大激勵作用的積極功能。2727

27五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性(一)他山之石－日本公共建設計畫制度彌足參採1、日本中長程公共建設計畫基本架構1951年起迄今1990年起迄今公共投資基本計畫漁港部門(事業整備)建設計畫道路部門(事業整備)建設計畫都市公園部門(事業整備)建設計畫共計有道路、港灣、機場、交通安全設施、住宅建設、下水道、廢棄物處理、都市公園、治山、治水、山坡地整治、海岸、土地改良、漁港、沿岸漁場、森林等16個部門公共建設計畫日本政府實施公共建設計畫達40年後，於1990年另提出總體性、綱要性的公共投資基本計畫做為各部門公共建設計畫指導計畫架構28

28五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性2、部門建設(事業整備)計畫沿革及研擬程序16項部門計畫陸續成型－1951年第一次提出漁港整備計畫－1954年正式核定道路整備計畫，其後相繼策訂治山、治水等16個建設計畫5年為期整體規劃投資208兆日元－13項事業為5年(土地改良10年、漁場及漁港6年)－因應金融危機將13項事業期程延長為7年－各部門投資規模差異甚大，最大為「道路」78兆日元，最小為「沿岸漁場」0.60兆日元。－16個建設(事業整備)計畫中除了機場、山坡地整治、海岸等三個部門計畫外、其餘均有法律依據計畫研擬審議程序部門主管大臣擬具初步構想聽取地方意見後向財務省提出－依據國家經濟計畫、全國國土開發計畫進行基本想法諮詢－聽取地方意見，決定各整備計畫目標整備水準、事業量、投資規模等研擬長期計畫案計畫審議採雙向溝通－計畫於實施年度前一年8月提出，並向財務省交涉－同時與內閣府及國土交通省進行計畫調整－調整後，在12月底前確定總投資規模，並取得內閣會議的了解，再確定事業量，提請內閣會議決議29

29五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性3、部門建設計畫內容重點－以新道路整備五年計畫(第十二期1998-2002)為例道路發展目標與策略－基本方針及目標邁向安全、活力、人性化的經濟社會改革道路政策推動方案－子目標及策略依據基本方針及目標研擬各項子目標及實施策略。道路發展衡量指標根據前述所訂策略分別訂定不同衡量指標。例如，－高規格幹道比例由12%提昇至14%－都會區平均公車速度由每小24公里提高至25公里－主要都會區幹道光纖電纜佈設比例由10%提昇為50%－停車空間比例由53%提昇至62%道路建設五年投資規模－新道路整備計畫投資規模78兆日元，較上(第11)期實績716,620億元，增加8.84%－依道路別區分為一般道路29.2兆日元、收費道路17兆日元、地方道路26.8兆日元、調整費5兆日元30

30大部分建設計畫仍係個案提出，不易掌握整體方向－機關研提重要公共建設計畫時，大多以問題解決導向，個案提出－如公路建設達62案，其內容、經費均稱完整，惟從個案尚難一窺部門整體發展目標，且未有衡量指標，難以評估部門成效部分計畫缺乏整合－計畫性質相同，分隸不同機關，缺乏整合，無法顧全整體發展－如住宅計畫有國宅、勞宅、公教住宅、眷村改建、原住民住宅等，其主管機關分別為內政部、勞委會、人事局、國防部、原民會等同性質計畫有彙總性計畫，又有專案型個別計畫－如已有全國性區域排水計畫－又另提南科、東港溪排水等五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性(二)我國現行公共建設計畫缺失我國雖自民國67年即推動公共建設計畫，惟迄今為止，猶未建立法制化的中長程公共建設制度。茲從計畫、預算及預算分配三個層面分別說明如次：1、計畫層面3131

31五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性2、預算層面現行預算科目表達不易瞭解公共建設全貌－我國目前中央政府總預算之編製依「用途別」以「經常門」及「資本門」表達。依「政事別」以「經濟發展支出」等九大政事表達。依「機關別」以「業務計畫」及「工作計畫」表達。－日本政府預算中明列「公共建設」預算已列在部會預算之計畫，另在公共建設計畫預算額度提列性質相同計畫，重複編列－92年度重大公共建設額度1,404億元。－各部會主管公共建設約300億元，部分主管部會，限於預算額度，於公共建設額度提列性質相同計畫，重複爭取經費－如改善農田水利設施計畫政府財政日趨緊絀研提計畫應有自籌財源之考量－根據86至88年先期作業計畫審查，各機關所提計畫需求數約為核列數之3倍－政府財政日趨緊絀，各機關於計畫研提時，應就政府施政優先順序、財務負擔能力及財源籌措作有效之安排，具自償性計畫鼓勵民間參與，益形重要。32

32五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性3、預算分配層面欠缺部門整體規劃增加年度預算審查困難－各主管機關為推動相關計畫，積極爭取預算，因額度限制，無法滿足個案需求－為平衡預算，勢必就個別計畫有所割捨，有必要建立具整體目標及中長程財務規劃之計畫制度個案審議公共建設經費欠缺部門資源分配機制－政府歷年辦理重要公共建設計畫均係就個案進行審查，－欠缺由上而下部門資源分配機制年度公共建設預算經費約6千餘億元經公共建設先期計畫審查約1,982餘億元－以92年度為例，公共建設預算約6,257億元．經建會審議10億元以上重大公共建設1,982億元．各部會10億元以下重大公共建設302億元．特種基金2,423億元．地方政府1,550億元33

33六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法(一)國家型中長程公共建設計畫制度之定位中長程公共建設計畫應具備整合性、系統化的功能－目前公共建設計畫分由中央各部會及地方政府按其業務需求自行規劃設計推動執行，以致事權分散，無法具體呈現國家建設效益－亟需建構長遠規劃、整合性、系統化的中長程公共建設計畫制度中長程公共建設計劃為國家建設上位指導綱領－扮演國土綜合開發計畫、區域發展計畫及經建計畫的上位指導綱領角色－穩定地整合、協調、管制中央與地方政府公共建設計畫－並作為政府與民間建立長期夥伴關係依據中長程公共建設計畫攸關國家長遠發展應審慎規劃－公共建設為國家競爭力主要指標，更直接攸關國民生活福祉－政府以往均編列大量預算投入各項公共建設，以確保經濟穩定成長，創造就業機會，改善民眾生活品質－近年來，即興式的公共建設，不但投資量能不足，更欠缺長遠發展方向及展望－公共建設規劃必需具備前瞻性、開拓性3434

34六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法(二)國家中長程公共建設計畫架構圖－分9大部門、23次類別次類別部門別中長程公共建設計畫部門別建設計畫部門別建設計畫部門別建設計畫次類別建設計畫次類別建設計畫次類別建設計畫次類別建設計畫次類別建設計畫次類別建設計畫個別計畫個別計畫個別計畫個別計畫個別計畫個別計畫經濟建設計畫國土綜合開發計畫個別計畫3535

35六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法(二)國家中長程公共建設計畫架構圖交通建設農業建設農業建設政府公共建設計畫9大部門23次類別都市建設住宅下水道都市開發公路軌道運輸航空港埠通信資訊觀光水利建設水資源防洪排水環境保護垃圾處理污染防治國家公園文教設施教育文化體育能源開發油氣電力衛生福利衛生醫療社會福利工商設施工商設施3636

36六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法(三)具體做法配合第14期(民國94-97年)中程經濟建設計畫，自94年度開始，每四年研擬我國「中長程公共建設計畫」，其具體作法如下：1.研擬部門、次類別十年展望(94-103年度)及四年(94-97度)目標、政策、策略與具體內容研擬部門、次類別十年展望(94-103年度)－各主管部會依據經濟建設計畫及國土綜合開發計畫，研提各部門及次類別至103年之十年展望與方向，訂定總目標及子目標－作為四年建設計畫之方向指導，並勾勒出十年發展藍圖，說明未來主要建設內容。例如:未來十年我國需要幾座機場、水庫等研擬部門、次類別四年目標、政策、策略與具體內容(94-97年度)－各部門次類別主辦機關依據所訂定之十年展望－考量中程國家建設計畫、國際競爭力評比及地方需求等，並結合地方政府、學者專家共同參與，訂定四年(94-97年度)目標整合部門建設計畫－各部會所擬次類別計畫內容如有跨機關應先整合後再送請各部門主辦機關整合為部門發展計畫－例如：文教設施部門主辦機關教育部，應負責整合教育、文化、體育等次類別；都市建設部門主辦機關內政部應負責整合住宅、下水道、都市開發等次類別3737

37六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法2.中央、地方工作團隊透過協商會議共同規劃（中央、地方）政府中長程公共建設計畫中央政府施政目標地方政府需求及發展特色中央及地方政府協商會議中央辦理重大公共建設．全國一致標準屬中央應辦者．如機場、國際商港．由中央部會、經建會審議後提出中央補助辦理公共建設．可因地制宜工程．中央補助地方辦理．如下水道、區域排水工程．由中央部會、經建會審議後提出各級政府財政限制國土規劃地方自行辦理公共建設．屬因地制宜由地方辦理，中央協助者．如鄉道、地方公園、市場．尊重地方自治精神，地方自行審議，經建會統計需求中央公共建設計畫地方公共建設計畫統計參考3838

38六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法3.推動建立公共建設預算科目，以呈現公共建設全貌，並與經濟成長目標連結中央公務預算人事費+業務費+…+公共建設非營業基金人事費+業務費+…+公共建設地方政府預算人事費+業務費+…+公共建設營業基金人事費+業務費+…+公共建設公共建設預算政府預算用地費+固定資本形成公營事業預算用地費+固定資本形成經濟成長3939

39六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法4.審慎規劃公共建設財務需求，確保計畫財源及工程延續性40設定經濟成長目標．適度增加政府投資預算→逐步達到政黨輪替前5,200億元目標嚴守財政紀律恪遵公債法規定舉債．考量債務負擔能力及限制→檢討舉債空間及無效率支出強化計畫規劃評估審慎提出計畫．慎選養雞生蛋公共建設→取代債留子孫的低效率選舉工程公共建設預算規模建議單位:億元政府公共建設預算政府94→4,936億元95→5,136億元96→5,317億元97→5,497億元公營事業94→1,980億元95→2,027億元96→2,089億元97→2,150億元固定資本形成政府94→4,655億元95→4,864億元96→5,062億元97→5,260億元公營事業94→2,158億元95→2,189億元96→2,035億元97→2,050億元7,6477,4067,1636,9166,257合計2,1502,0892,0271,9801,911營業基金1,6801,6651,6301,6001,550地方預算678633603545512非營業基金3,1393,0192,9032,7912,284中央公務預算97年度96年度95年度94年度92年度年度預算來源註：1.年度固定資本形成＝年度公共建設預算＋保留款－土地等移轉性支出＋其他資本支出－未支用預算2.九十四至九十七年度公共建設公務預算係依八十九年公共建設額度，依每年5％成長率設算3.非營業基金係考量重大公共建設如：南部國際機場，科學園區等政策需要編定；營業基金係依目前重大公共建設估算，未來將隨民營化進程及市場狀況修正40

40六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法5.落實部門及次類別四年建設計畫審議，提昇計畫效益及可行性彙編中長程計畫(94-97年度)－各部門建設計畫經核定後，行政院彙編「中華民國第一期四年(94-97年度)公共建設計畫」。研擬年度計畫(94年度)－透過年度公共建設計畫先期作業，就財政狀況、計畫執行情形及重大計畫等進行審查－完成「中華民國第一期第一年(94年度)公共建設計畫」。審議部門、次類別四年建設計畫－各部門(含次類別)四年建設計畫擬定後，經建會會同相關機關審議並報院核定－審議各部門四年計畫所列展望、目標、政策、策略及衡量指標等是否允當妥適－考量工程計畫規劃成熟度、民眾接受度、對環境衝擊及排擠效果4141

41七、我們應堅持的看法與理念1、公共投資在經濟成長中扮演兩個角色：第一，公共投資為總需求的項目之一，不但可直接促進總需求擴張，更可作為平衡或彌補出口及民間投資不足的缺口；第二，公共投資的範疇多屬具外部效應的基礎設施投資，有利產業群聚的形成及技術的擴散。政府若欲以短期節流措施縮減財政赤字，應致力於經常門支出的減少，而盡量維持資本門支出之合宜增加，以避免斲傷長期經濟發展潛力。2、政府投資的貢獻度雖然祇占國內生產毛額約6％，但卻具有帶動經濟成長的引擎效果，而良好的政府投資規劃與穩健制度性的中長程公共建設計畫可以影響且牽動人民對國家的信心，進而帶動占國內生產毛額60％民間消費與占16％的民間投資，使其發揮對經濟成長應有的貢獻。3、我們主張經濟發展支出應與社會福利支出並重，我們認為應以公共投資提升國民所得中政府固定資本形成毛額，從目前偏低的每年4100億元，儘速回復到政權輪替前之5200億元水準，畢竟公共投資對經濟成長的乘數效果有1.17倍，是增加國家總體產出不可或缺的動能之一。42

42七、我們應堅持的看法與理念4、芝加哥大學經濟學教授，亦為諾貝爾經濟學獎得主Lucas指出，公共投資政策之有效性取決於消費者及企業對於經濟前景之預期。若大家對經濟前景不看好，在理性預期及理性的決策下，民間跟進擴大支出的可能微乎其微。換言之，公共投資政策之效果繫乎民眾對於政府政策穩定性、連續性與執行力及對政經環境改善決心等之信心。2000年10月，政府逕行宣布核四停建，衝擊國內外企業投資信心，造成2001年民間投資巨幅衰退，比前一年減少4500億元，足為殷鑒。記住！5年5千億也抵不過核四公投所帶來的投資信心破壞效果。43

43七、我們應堅持的看法與理念5、總預算具有調度全國總資源供需及分配之作用，而追加預算，依照預算法第七十九條規定，係在法律變更的情事下，始得提出；特別預算，依同法第八十三條規定，更僅限於（1）國防緊急設施或戰爭（2）國家經濟重大變故（3）重大災變及（4）不定期或數年一次之重大政事等事由，始得於年度總預算外提出。我們主張所有公共建設支出預算，除有上述情形者外，均應回歸總預算常軌，受相關法令拘束，不宜違法創設例外，編製非常態之追加或特別預算，破壞財政紀律，並造成總預算失真。我們尤其不能認同，無優先順序、欠缺整體規劃及成本效益分析之公共投資計畫。44

44七、我們應堅持的看法與理念6、我們應重申任何選舉政見，均應明確依法指出財源；如需舉債，也必須嚴守財政紀律，不應任意以特別預算來排除公共債務法、預算法等財政規範之限制。雖然公共債務法的制定，嚴格規範了財政紀律，壓縮了政府舉債籌措公共建設財源的施政空間。但事實上，只要執政團隊有願景、有執行力，致力改善投資環境，鼓勵民間參與公共建設，持續經濟成長，債務不會「淨增加」，債務餘額占GDP比率也不會提高。退步言之，縱使公共投資規模難以擴大，也可藉由整合公共建設預算資源，調整公共投資分配方向，朝小型化、民間化及地方化推展，以減少漏損（leakage），來提高乘數作用。45

45七、我們應堅持的看法與理念7、我們應對民眾承諾，國親勝選後，將民進黨政府已提出的5年5千億建設計畫，交由各部會整體評估，配合第14期經濟建設計畫(2005-2008），優先納入第一期中長程公共建設計畫內。8、我們寧可繼續在野，也絕不可濫開政策支票，放棄公義。尤其，我們絕不能為這一代人民一時的選票，犧牲下一代人民幸福與未來；更不能為了追逐短暫執政權力，犧牲民眾永遠的福祉。46

46树立质量法制观念、提高全员质量意识。十月-22十月-22Wednesday,October05,2022人生得意须尽欢，莫使金樽空对月。18:36:3218:36:3218:3610/5/20226:36:32PM安全象只弓，不拉它就松，要想保安全，常把弓弦绷。十月-2218:36:3218:36Oct-2205-Oct-22加强交通建设管理，确保工程建设质量。18:36:3218:36:3218:36Wednesday,October05,2022安全在于心细，事故出在麻痹。十月-22十月-2218:36:3218:36:32October05,2022踏实肯干，努力奋斗。2022年10月5日6:36下午十月-22十月-22追求至善凭技术开拓市场，凭管理增创效益，凭服务树立形象。05十月20226:36:32下午18:36:32十月-22严格把控质量关，让生产更加有保障。十月226:36下午十月-2218:36October05,2022作业标准记得牢，驾轻就熟除烦恼。2022/10/518:36:3218:36:3205October2022好的事情马上就会到来，一切都是最好的安排。6:36:32下午6:36下午18:36:32十月-22一马当先，全员举绩，梅开二度，业绩保底。十月-22十月-2218:3618:36:3218:36:32Oct-22牢记安全之责，善谋安全之策，力务安全之实。2022/10/518:36:32Wednesday,October05,2022相信相信得力量。十月-222022/10/518:36:32十月-22谢谢大家！