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1、城市居民最低生活保障制度研究述评乐章陈璇风笑天提要:近年来学术界对城市居民最低生活保障制度的研究取得了阶段性的成果,在有关城市最低生活保障的对象界定、城市居民最低生活保障线的测定方法和城市居民最低生活保障制度的实施方式等诸多基础性问题上,大多数学者基本达成了共识。笔者选择了其中较有代表性的论文二十余篇,以内容分析方法试图进行初步的文献整理与研究,旨在为这一领域的进一步研究提供一些必要的参考。关键词:最低生活保障线最低生活保障制度作者乐章、陈璇,华中理工大学社会学系研究生;风笑天,华中理工大学社会学系主任、教授。(武汉430074)一、城市居民最低生活保障制度
2、及其必要性最低生活保障制度指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度,它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线,每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。刘伟能认为我国最低生活保障制度的界定可从三个方面来理解:一是按照最低生活保障线获取社会救助是公民的一项基本权利;二是最低生活保障制度是在公民因社会的或个人的、生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障线时才发生作用的;三是它提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物,它是社会保障制度中的最后一道
3、安全网。近年来城镇居民贫困人口增加,其原因主要在于企业困难职工剧增和物价连续大幅度上涨使城镇低收入家庭难以承受。传统救济制度存在着救济对象有限、救济标准过低和救济经费严重不足等缺陷。传统的社会救助方式显然已不能适应时代的需要。黄明德认为我国贫困人口社会救助存在规模偏小,范围有限、水平偏低,标准混乱、企业补助的贫富倒挂等诸多问题。这种局面从不同侧面反映了我国社会救助的窘况,也暴露了社会保障体系不健全等深层次的体制障碍。从总体上看,我国建立城市居民最低生活保障制度与经济体制改革的进程基本一致,可以说是社会主义市场经济的发展和经济体制改革的深化,促进了城市居民最低
4、生活保障制度的产生。随着市场经济的发展,原来的社会保障安全网已经受到极大冲击,于是在中国建立一个普遍的社会救助制度的呼声日增,科学地、合理地确定一条贫困线作为整个社会救助乃至社会保障制度的基础,其意义十分重大。唐钧认为建立城市居民最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要,符合建立和完善社会保障制度的需要,符合维护社会稳定的需要,符合社会全48城市居民最低生活保障制度研究述评面发展的需要。二、城市居民最低生活保障制度的对象界定目前世界各国的社会救助制度确定受助人的思路有二:一是用量的方式,即制定一条或几条最低生活标准,凡收入低于这一标准的人便有权向
5、政府申请救助;二是用定性的方式,即根据社会上现实存在的各类贫困群体分门别类地来确定救助对象。唐钧认为我国当前城市居民最低生活保障制度的救助对象大致可以分为两大类:一类是无工作单位的对象,如社会孤老残幼、社会困难户、失业保险期满而又未能再就业的失业人员,享受单位遗属补助的人员,部分返城知青家庭等,这部分对象约占城市贫困家庭的13%。二类是有工作单位的对象,如下岗人员中的低收入家庭,企业(主要是停产、半停产企业)中的低收入职工家庭和离退休人员家庭,这部分对象占城市贫困家庭的87%。如果说唐钧的这种划分是以有无工作单位为依据的话,还有人以所具有的劳动能力为标准将保
6、障对象大致分为两类:一类是已经丧失或者尚不具备劳动能力的救助对象,包括民政社会救济对象(社会孤老残幼、社会困难户和按党和国家政策应该享受社会救济的救济对象,以及享受国家补助的优抚对象,这部分目前大约有15万户50多万人)和不符合现行社会救济条件的低收入家庭(如无劳动能力的重残人员的家庭、主要劳动力患重病的家庭、享受单位遗属补助的家庭、部分返城知青家庭、部分配偶无职业的退休职工家庭,估计将近50多万户200多万人);另一类是有劳动力但一时丧失工作机会或工作机会不足的救助对象,主要是失业和下岗人员中未能再就业的低收入家庭,以及停产、半停产企业中的低收入职工家庭,
7、估计有450万户1600多万人。目前对于城市居民最低生活保障制度的救助对象,一种意见认为,最低生活保障对象应该包括所有生活在贫困线以下的人,既包括那些无依无靠的老、弱、病、残、孤者,又包括那些失去工作机会、中断收入来源的人,因为作为政府制定的政策,应具有最大的普遍性和公平性,不论是谁,只要生活贫困,收入低于法定的最低生活保障线,就应当得到社会的救济;另一种意见认为,最低生活保障的对象,应当是那些无劳动能力又无收入来源、无依无靠的孤寡残者,而不应当包括有劳动能力的人,因为有劳动能力的人完全可以通过劳动自谋生路。刘旭东认为最低生活保障的对象不应界定在个人收入上,
8、而应当界定在家庭平均收入上,原因有三:一是家庭是社会
