中国最低生活保障制度述评

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1、中国最低生活保障制度述评张奇林一、两个概念的辨析在本文的开始，我们有必要将最低生活保障制度与最低生活保障线制度这两个概念作一区分和说明。自从90年代初上海市率先实施最低生活保障制度以来，理论界和实际部门一直将最低生活保障制度和最低生活保障线制度等同起来使用，实际上这两个概念是有区别的。只是由于它们的歧义不是很大，对实际工作也不会造成很大的影响，因此，两者的差别并未引起太多的关注。但是，从理论研究的科学性考虑，有必要对两者加以区分。从内涵来看，最低生活保障制度是一种以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救济制度。它的通常做法是，根据维持最起码

2、的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难①时，就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。而最低生活保障线制度,是国家为救助社会成员中难以维持基本生存需要的贫困②人口而制定的救助标准和实施规则。它的主要内容是，研究和制定科学合理的最低生活保障线，以及如何运用和调整最低生活保障线，使最低生活保障制度更好地保障公民的基本生活。它既是社会救助方面的一项制度，同时还带有社会调查、社会统计和社会分层等方面的特点。从外延来看，最低生活保障制度包括最低生活保障线的测算、救济对象的确

3、定、保障方式的选择、资金的来源、管理体制的建立等几方面的内容，其中，最低生活保障线的测定这一环节的制度化和规范化，就是所谓的最低生活保障线制度。从以上分析不难看出，最低生活保障制度与最低生活保障线制度这两个概念是有区别的。无论是内涵，还是外延，前者都涵盖了后者。尽管后者是前者的重要内容，甚至没有后者，前者就建立不起来，从此意义上讲，用最低生活保障线制度替代最低生活保障制度不无道理。但是，最低生活保障线制度毕竟只是最低生活保障制度的一个组成部分和辅助程序，因此，用最低生活保障线制度来替代最低生活保障制度，或不加区分地混为一谈，其科学性都值得质

4、疑。1999年10月1日开始施行的《城市居民最低生活保障条例》是我国建立最低生活保障制度的第一个相关法规，该条例第一条明文指出：“为了规范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，制定本条例”。那么，这个条例对我们的概念使用是不是也可以起到规范作用呢？①《中国城市社会救济制度改革研究》课题组：《建立中国城市居民最低生活保障制度的研究报告》，《社会工作研究》1995年第6期，第3页。②杨宗传、张奇林：《武汉市城市居民最低生活保障制度实施状况的调查分析》，《经济评论》1999年第4期，第99页。二、最低生活保障制度的提出及其意义最低生活保

5、障制度是社会经济发展和社会救济制度改革的产物。社会救助的③目标是克服现实存在的贫困现象。所谓贫困，按世界银行的定义，就是缺少达④到最低生活水准的能力。中国是一个经济落后的发展中国家，尽管党和政府为缓解贫困付出了巨大努力，但是，时至今日，贫困问题仍然相当严重。1978年，全国农村贫困人口有2.5亿人，1993年底减少至8000万人，1998年减少到4200万人。在这4000多万农村贫困人口中，有近一半是不适合参加劳动的残疾人和⑤社会保障对象，以及一部分缺乏基本生存条件的极度贫困人口。这些都是需要政府和社会帮助的救济对象。而且，随着农村改革的深

6、化和社会主义市场经济体制的建立，农村集体经济瓦解殆尽，农户作为独立的生产者直接面对市场，独自承担市场风险。在市场竞争中失利的农户也将纳入贫困人口和救济对象之列。与此同时，城镇贫困问题愈演愈烈，城镇新增贫困人口成为近年来出现的一个新问题。据国家统计局城调总队课题组的调查测算，1995年，我国城镇贫困居民占全部城镇非农业居民人口的比例为8.6%，约为2428万人;全国城镇贫困户约为659万户,占全国非农业户的7.6%。即使只按绝对贫困的标准测算，全国城镇贫①困人口和家庭也已分别达到1242万人和332.9万户。有研究表明，企业职工已成为城镇贫困

7、群体的主体。随着经济结构调整力度的加大和现代企业制度的建立，困难职工的人数将呈上升趋势。城镇贫困问题的解决办法是依靠社会扶助，②依靠社会保障的转移支付。市场风险的加大和“新贫困问题”（Thenewproblemofpoverty）的出现，使传统的社会救济制度捉襟见肘，无能为力。传统的社会救济制度已很难适应社会经济发展的需要。这种不适应性体现在以下几个方面：1.新增贫困人口的大量涌现以及贫困人口构成的新变化与传统的社会救济制度救济面偏窄之间的矛盾。这一矛盾又体现在三个方面：一是救济项目不齐全，没有失业救济。现实生活中的贫困现象决定了社会救助的

8、内容。概括而言，贫困现象大致有三类：由于个人能力问题导致的贫困；由于个人生理原因导致的贫困；由于职业竞争失败导致的贫困。因此，社会救济要相应地设置孤寡病残救济、城乡贫困户救济和失