上海城市居民最低生活保障制度研究

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1、●中国社科院社会学所唐钧估计城市贫困人口大约是1500万人左右，其依据是：150万未能领到失业保险津贴的失业者、310万未能领到下岗职工生活补贴的下岗无业者、190万停发、减发退休金的离退休人员，共计650万人，假设上述人员因收入减少或中断，对2个被赡养的家庭成员产生影响的话，则为1400万人，再加上民政部门传统的救济对象100万人，1997年，中国城镇贫困人口大约1500多万人。。2001年3月，国务院发展研究中心课题组利用国家统计局的城市调查数据，依据课题组自行设计的城市贫困线，计算出收入低于基本生活保障线的城市人口为1477万，占城市人口

2、的4．37％。2002年3月一4月，民政部在全国范围内组织开展了自我国城市居民最低生活保障制度建立以来，规模最大、范围最广、参与人数最多的一次排查活动，各地工作人员对辖区范围内所有城市社区和国有大中型企业的应保人数情况逐一进行调查，逐户审核登记。调查结果表明，全国现有城市低保应保对象1938万人。7综合上述各方面的意见，我国城市贫困人口的规模大约在1500万人一3100力人之间，占中国城镇总人口的比重为4％．8％s。这样庞大的贫困群体，必须需要政府和社会的关心，并为他们提供制度保障。然而传统的救济制度又存在诸多缺陷，不能适应城市新贫困的需要。2

3、、传统社会救济的缺陷要求建立城市居民最低生活保障制度中国城镇的贫困问题在历史的各个时期都存在，只是范围的大小、贫困程度高低不同而己。因为中国建国以来一直实行农业补贴工业、优先发展工业做法，城市贫困的范围小、程度低，因此在建国后的四十年间政府就没有针对城市贫困问题制定专门的长久政策，城市贫困的解决依靠的是与计划经济相配套的城市社会救济制度。而到了20世纪后期中国城镇的贫困问题十分突出时，传统的城市社会救济制度己经无法解决日益增大的城镇贫困群体的贫困问题。传统的城市社会救济制度存在以下几个方面的缺陷：(1)救济范围十分有限．长期以来，我国城市的社会

4、救济对象受到“三无”条件的限制，人数极为有限。在实行最低生活保障制度之前的1992年，全国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重只有0．06％，不合理的限制条件使很多有实际困难的城镇居民成为“三不管”对象，其困难程度甚至远远超过接受民政部门救济的对象。‘唐钧：‘中国的城市贫困问题与杜会救助制度’，载‘江海学刊》，2001年第2期．7资料来源：上海市民政局救济救灾处。。唐钧：《中国的城市贫固问题与社会教助制度》，载《江海学刊≥，2001年第2期。6●(2)救济标准过低我国社会救济标准过低，1992年，用于城市贫困户的定

5、期定量救济经费是8740万元，救济对象人均月救济金额为38元，仅为当年城镇居民人均社会费收入的25％：还不到当年城镇人均食品支出的1／3。(3)救济经费严重不足救济标准过低的直接原因是救济经费不足。1992年，全国城镇社会救济费用(包括临时救济)总共只有12亿元，仅占当年国内生产总值的0．005％，不到国家财政收入的0．03％。显然，这一制度己远不能适应在市场经济下贫困人群迅速膨胀的形势，建立新的适应新形势的城市保障制度就理所当然了。93、维护社会稳定需要建立城市居民最低生活保障制度近年来，社会稳定也是备受关注的问题。与社会稳定有关的一项重要指

6、标是痛苦指数(失业率+通货膨胀率)。国际上公认的痛苦指数警戒线是105，重警戒线是20n5，而即使不包括隐性失业，我国近年来的痛苦指数也没有下过20％”．这不能不引起我们的警觉。而建立最低生活保障制度是政府对市民作出的经济上“保底”的承诺，可以即刻起到安定人心的作用，所以，这项被视为“花钱不多，效果极佳”的社会工程，应该引起高度重视。4、社会全面发展需要建立最低生活保障制度世界银行发布的{1997年世界发展指数》报告中提出了一个新的观点，即“世界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家的贫富，而是把人和减轻贫困放在第一位，并置于发展

7、议程的中心位置”。在发展这一内涵丰富的概念中，把减轻贫困放在这么重要的位置上，给我们以很大的启发。可以说，建立最低生活保障制度，改变中国城市中近3000万贫困群体的生存状况是我们社会全面进步的题中应有之义。进而言之，建立和完菩这--$,J度不但符合我们社会主义制度的道德准则，对于我国本世纪末在总体上达N4,康生活水平，并由此提高我国的国际地位也是至关重要的。“二、先行研究述评我国对城市居民最低生活保障制度的研究起始于20世纪90年代初。最初的研究主要集中在对西方发达国家城市居民最低生活保障制度的简单介绍；随着我国城市居民最低生活保障制度的逐步建

8、立，研究方向转为对我国城市居民最低生活保障制度的发展研究；随着我国城市居民最低生活保障制度的完善成熟，研究主要集中在制度的不足及改进的思路。这些研究的