公共政策教案

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13．公共政策学的内容和核心1．3公共政策的特征一、公共政策的普遍性特征1．公共政策的政治性与公共性2．公共政策的稳定性与变动性3．公共政策的公平性与效率性4．公共政策的强制性与合法性二、公共政策的个性特征1．公共政策问题更加复杂化2．公共政策内容更为丰富化3．公共政策模式与方法日益多样化1．4公共政策的地位与功能一、地位1．公共政策是国家公共权力运行的具体体现2．公共政策是政府实施公共管理的重要途径3．公共政策是政府维护公众利益的主要手段二、公共政策的功能1．公共政策功能特征2．公共政策功能的向度3．政策功能的类别4．政策的基本功能D、思考题：1.公共政策的历史渊源与演变2.西方公共政策的发展阶段3.美国公共政策兴起的背景4.公共政策的含义5.公共政策学的研究对象6.西方公共政策兴起的背景对中国公共政策本土化的启示7.公共权力8.公共政策的地位9.公共政策的功能10.公共政策功能的向度E、本章8学时第1章 导论:公共政策理论（8）

2公共政策是随着国家的产生而生产的。随着公共政策的产生与发展，也就开始有了人们对于公共政策的研究。近代以来产业革命和科学技术的发展，为人们研究公共政策提供了新条件和手段。同时哲学思想的进步和一系列社会、人文学科的诞生和发展，则为这种研究提供了方法论的基础。20世纪前半期系统论、信息论、控制论的产生，决策科学的形成，行为科学的诞生和行为主义政治学的发展，凯恩斯主义的出台与政策领域的扩大，推动和促进了公共政策学的面世。最近半个世纪，公共政策学取得了长足的进步，于是这门新兴学科日益成熟和完备。1．1 公共政策的兴起（2）一、公共政策的源流与演变分析公共政策的演化和变迁，必须考虑两个基本问题：第一，任何一种知识，实践其形成和发展变化总是由一定的历史渊源为基础的，不对最初的渊源作考察，其后历史轨迹的阐述就会显得突然和失去依托；第二，要对公共政策的历史发展的轨迹作研究，就必须考虑中国与西方的不同情况，在相当长的时期，公共政策是分作两条线索向前演变的。1.西方公共政策的历史渊源第一，16——18世纪的思想家关注政府的政策导向16——18世纪，欧美主要国家的市场还没有发育完全，在当时的欧洲国家中，尽管人们希望市场这只看不见的手发挥作用，但市场的调节功能并不强，因而这就为政府对经济的主功能的发挥创造了条件，由于这时政府干预能力较大，这就收到了不少思想家特别是政治学家们对政府政策的关注。第二，18世纪重商主义者重视经济政策的作用到18世纪中叶，重商主义在资本主义的中心欧洲占据了统治地位，重商主义的经济学家注重研究和倡导各种经济政策，并确信只要有了好的经济与社会政策，就可以建立和发展现代国家，即使亚当斯密虽然强调最好的政府是什么也不管的政府，但他也十分重视政府对政策的制定。在《国富论》中，斯密提出，应当将国民生产作为国家经济政策的中心目标，追求最大或最多的“国富”乃是一个国家必须实行的经济政策。第三，19世纪中叶自由主义反对经济政策研究19世纪中叶，一些资本主义较为发达的国家，市场经济体制已日益走上成熟，相当多的原先由政府来承担的经济功能开始让位给市场，与此相适应，在英国的经济学领域，自由主义学派取代重商主义成为主流思潮，自由主义经济学家主张自由放任，无为而治，听任市场这只“看不见的手”去调节各种经济活动。因此，政府不再像以往那样花费财力、人力去积极研究和制定经济政策，一些大学的经济学系甚至停开“经济政策”课程。第四，19世纪80年代威尔逊与古德诺对公共政策的研究公共政策与公共行政的发展是分不开的，美国是最早建立公共行政的国家，因而最早对现代意义上的公共政策做出探索的自然也是美国人。1887年伍德罗威尔逊在《政治学季刊》第二斯上发表了题为“行政研究”的学术论文，文中，他从公共政策制定与执行的角度对政治与行政作了区分。他认为，政治制度只负责制定或决定公共政策，而行政负责执行公共政策。威尔逊特别强调政治学家要关心公共政策的发展，政治学家应当细心地分析法律、法令的产生和变迁。在威尔逊之后，对美国公共行政做出了巨大贡献的公共行政学家是弗兰克·

3古德诺，他同意威尔逊两分法观点，他认为，政治家依据一定标准，从各自集团的利益出发制定公共政策，而行政是以价值中立的态度去执行公共政策。实际上，古德诺将公共政策制定过程视为是非理性的过程，而公共政策的执行才是理性的。古德诺与威尔逊都否认政治是科学。在他们看来，只有执行公共政策的公共行政才能依据科学和理性有效地运行。在19世纪末20世纪初，无论是研究政治学理论的学者，还是注重对实际政治生活进行探索的学者，他们都开始关心公共政策问题，但是，在这一时期，人们对公共政策的研究或阐述，还只是有关公共政策的某些方面：如，公共政策的研究或阐述的本质、职能、结构、体系、原则、周期等方面的问题还没有成为研究的课题。第五，20世纪20年代梅里安倡导的“新政治科学运动”1920年，美国芝加哥大学教授梅里安发起了“新政治科学运动”，主张运用社会学、地理学、人类学、生物学和统计学的成果来改造政治学，这一主张在美国政治学界引起了巨大的震动，后来，梅里安被称为行为主义政治学的开山鼻祖。梅里安对这一运动的倡导，在较大程度上是出于他对公共政策的关心，他指出，之所以要掀起这股运动，就是要促使人们对政府机构的运转过程加以明智的控制，从而消除政治运动中的浪费，减少或消除各种动乱因素，梅里安经常用“政治谋略”这一术语。后来被他的学生拉斯韦尔发展为“政策科学”概念。2.西方公共政策演变的主要阶段第一，西方公共政策的形成时期其标志是哈罗德·拉斯韦尔、丹尼尔·勒纳合著的《政策科学》（1951）出版，因此有人认为现代公共政策研究始于1951年，拉斯韦尔是其创始人。公共政策之所以在这一时期产生并受到了学术界的重视并不是偶然的。早在20世纪二、三十年代，凯恩斯经济学有关政府干预经济政策主张在美国产生了巨大影响，在罗斯福“新政”时期，不少学者为政府进行经济与公共事务方面的政策设计，使美国政府在世界性的经济危机中渡过难关，当时美国社会甚至流传这样一种看法：“政治求助于科学，官员求助于学者”。但是，这一研究政策的趋势却为二战所打断。二战以后，西方主要的资本主义国家尤其是美国，在经过一段平稳发展以后，到50年代初，国内外矛盾开始激化。到60年代，美国在越南战争中步步败退，人们对战争普遍不满，加是生活贫困，工人失业，社会犯罪、科学家和学者们一方面对政府的错误政策提出猛烈的抨击，另一方面也提出对公共政策系统进行研究改造。与此相适应，西方政治科学出发生了研究范式上的转变，西方政治科学研究在60年代先后出现了国家制度研究、权力关系研究和行为主义研究等范式转变，到60年代，行为主义研究范式由于其方法片面，结论肤浅，不能解决深刻而复杂的社会矛盾而无法令人满意，一部分政治学家从行为主义的范式中挣脱出来，从政策的制定和执行的角度来审视现实的政治生活和政治制度，这就和二战前已经出现却被二战所阻断的政策研究的趋势衔接起来。第二，西方公共政策的发展时期（20世纪70年代）其标志是以色列人叶海卡·德洛尔在1968年至1971年旅美期间，写出被称为公共政策三部曲的《重新审查公共政策的制定过程》（1968），《政策科学探索》（1971），《政策科学构想》（1971）。现代公共政策科学的研究虽然在60年代已经显示出力量，但是，由于行为主义的势头还在，暂时还无法占据主流地位，到70年代，情况就大为改观了，这时，计算机运用已经在一定的社会层面上得到推广，政府在更为复杂的经济运行中的干预作用等到进一步增强，同时，随着“后工业社会的”到来，公共社会问题增多，这一方面要求政府能制定出更为科学的、合理的政策来引导社会发展；另一方面，又要求政府将合理的、科学的政策有效地付诸实施。

4与此相适应，在美国60年代后期和70年代的前期出现了公共政策研究中的“趋前倾向”，在70年代中期则出现了“趋后倾向”。所谓“趋前”是指政策研究偏重于政策制定中加强“政策咨询”的趋势。这一时期美国建立了一批负有盛名的以公共政策咨询研究的主要任务的研究所，研究中心，如兰德公司。由于这些机构广泛运用了统计学、数学、心理学、系统论等方法起草各种政策方案，进行各种政策模拟，提出各种政策建议，作为政府在制定公共政策时的参考，因此人们可称它们是政府决策的“思想库”、“智囊团”。所谓“趋后倾向”乃是指公共政策研究中偏重于研究政策后期研究的趋势，政策咨询固然可以为政策制定提供必要的信息，但是，公共政策决不仅仅是信息获取、筛选与理论设计的结果，政治与行政方面的公共政策涉及政党行政机构、利益集团之间的复杂的利益关系，一项公共政策往往是各种利益集团冲突与妥协的结果，因此，要研究科学的、合理的公共政策拟定就必须考虑政策系统的改进与完善，另一方面，一项好的公共政策 的制定出来是不够的，还需要去说服和组织贯彻，因此，对公共政策的重要一环在于制定出来的政策的推行和实施，这样，对公共政策的研究就转向于整个政策的生命同期进行探讨。第三，西方公共政策的自我批判时期（20世纪80年代）公共政策研究从50年代正式成为政治科学、公共行政科学中的重要分支以后，经过60年代的政策咨询、70年代的包括政策执行、评估、终结在内的政策同期研究，发展至80年代开始进一步转向政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家关系的研究，在这一时期，政策学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。在政策效率的研究方面，西方学者并不仅仅局限于就政策的效率去研究效率，而是从两人更为深入的角度去研究政策效率问题。一个角度是从公共政策比较中研究效率。这种政策的比较，不仅是就一个国家内部政策而言，而且还对国家间的政策进行比较分析，另一角度是从公共政策产生与运行的生态方面运去研究政策的效率，进一步深入探讨一项政策制定与执行的政治环境，经济社会环境、文化环境。在政策信息多元化的研究方面，西方学者开始认识到，政策研究在提供分析技术、解决人类社会面临问题方面的能力是有限的，政策研究只能促进政策的形成，但不能取代政策的决定，因此，政策科学家不要再认为是政策方案的设计者。他的主要任务是从诸如立法机关、联邦机关、州政府、地方政府、执政党、宣传团体、法院等政策制定和执行有关联的政策利害人那里获取政策信息，政策科学家的主要任务也不是协助决策者找出一个解决问题的最佳办法，而是在许多不同的政策利害人中取得共识，制定出能够平衡不同观点和意见的满意政策。在政策学家和政治家关系的研究方面，政策学家认识到过去过分强调科学家与政治家各自拥有一套分离的价值标准与规范，政策学家采取中立的，远离政治的立场是不合理的，相反，政策学家应当在政治领域中发展政策科学规范，政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入到政策制定过程中去，与政策制定者成为知识上的伙伴。这个时期的政策科学，在深度和广度上具有几个显著的特点：（1）政策研究机构普遍、多样。（2）学科建设日益成熟（3）政策研究专业化第四，西方公共政策拓展新的研究方向时期（20世纪90年代）90年代西方公共政策的研究表现出两种主要趋势，一种是对原有的研究问题进行深化；另一种是拓展新的研究方向。对原有问题的深化，主要集中在两个问题上，一个问题是公共政策的伦理、价值；另一个问题是公共政策与公共管理的关系。

5关于拓展新的研究方向，也主要集中在两个方面，一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性；二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究，在开辟新的研究领域方面，公共政策转向一系列新的社会问题：如电脑犯罪、信息政策、试管婴儿、温室效应、克隆人等。在政策 调查方面，以往公共政策学家过于重视经济与技术理性为主体的政策抉择研究，总是强调如何“利益最大，损失最小”，强调如何依据政策制定者的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法已暴露出弊端，许多政策学者转向政策调查研究，他们认为不存在一个最佳的即能为社会全体大众都能接受的政策。所谓好政策是具有法律正当性的政策，为此，就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定是否接受某项政策的前提条件。3.中国公共政策产生的历史渊源（1）古代中国的政策谋略思想一是形成以民为本，事异备变的政策思想二是建立恩威并施，以柔克刚的施政原则三是形成了完整的国策谋略体系四是形成注重政策辩论、政策分析的传统五是重农抑商的政策主张六是“不患寡而患不均”的政策倾向七是无为而治的政策构想（2）马克思主义的政策研究传统第一，经典作家在政策和策略的依据方面，恩格斯作了经典的阐释，他认为党的政策是根据经常变化的条件制定的，列宁也指出，只有客观地考虑某个社会中一切阶段相互的全部总和，考虑该社会和其他社会之间的相互关系，才能成为先进阶级制定正确策略的依据。在政策和策略的原则方面，马克思和列宁提出如下思想：要把眼前斗争和长远斗争；当前利益和长远利益结合起来；要坚持说服和争取人民的大多数；要将政策的原则性和灵活性结合起来；要善于利用矛盾争取同盟者。第二，毛泽东的政策和策略一是提出“政策和策略是党的生命线”的光辉论断二是强调客观实际和具体国情是制定政策和策略的基础和前提三是全面阐述了政策和策略的原则要求4.中国公共政策学的发展主要阶段（1）孕育阶段（20世纪80年代）改革开放的推动和邓小平的研究一个国家，两种制度发展是硬道理两手抓科学技术是第一生产力允许一部分人、一部分地区先富起来政策的本质是讲求实效，给人民以物质上的实惠；检验政策的标准，不是人们主观愿望而是客观实践；政策合法性是由多数群众满意来决定，主要看工人、农民、知识分子赞成不赞成；政策执行要有稳定性和连续性。

6这一时期，学术界和实际工作部门的大量工作人员，对建立政策科学和加强政策科学研究逐步取得了共识。最先党校系统和党委政策研究部门，从党的建设研究出发，本着政策和策略是党的生命线的观点，应当建立政策科学体系，侧重总结、研究党在制定和执行政策上的历史经验和现实问题。不少学者包括一些自然科学工作和军事科学工作者，一方面积极翻译、介绍外国政策科学的原理和方法，一方面积极探索古代中国治国方略和政策思想。这些活动，取得了不少研究成果，为我国政策科学的建立和发展，奠定了思想基础。（2）学科开创阶段（20世纪90年代）第一，开设了公共政策课程，创办了研究机构。中国行政管理学会1991年月在长春召开了全国首届政策科学研讨会；1992年10月在山东曲阜召开了政策科学研究会成立大会。第二，出版了一批公共政策教材第三，1994年5月22日，中共中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心和国家统计局联合发起的中国政策科学研究会在北京成立。全国各省、市、自治区、计划单列市的党委政策研究室、政府研究室、统计局、经济研究中心、国务院各有关部委办的研究室、政策法规司等有关部门的负责人，中央党校、中国人民大学、北京大学、中国社会科学院等有关方面的学者和专家，近万家优秀大中型企业的企业家代表，共300多人参加了大会。以这次大会为标志，我国政策科学的理论与实践开始进入迅速发展的新阶段。二、公共政策产生的背景和原因1.背景（1）公共政策产生是当代社会、经济、科技以及社会科学的必然产物，也与它的诞生地美国的特殊社会发展状况相连。一方面，当代全人类以及全国面临越来越多，越来越复杂的政策问题，解决这些问题的政策越来越重要。这就使得人类开始自觉地将自己命运的改善和改善政策质量问题直接联系起来，尤其是“全球问题”的出现，更使人们意识到政策研究的重要性，各国政府为解决各种紧迫的社会政治和经济问题，需要大量政策相关知识或信息，这在客观上推动了政策科学的形成与发展，至于政策科学诞生美国而不是别的国家，与这个地方资本主义国家发达工业社会所面临的大量的社会问题，政治危机（如越战、贫困、犯罪、种族冲突、学生造反等）密切相关。（2）西方科学技术发展，特别是系统分析、运筹学的发展为政策科学的产生奠定了方法论基础。（3）思想库和智囊团的成熟也是促使政策科学兴起的一个重要因素正如德洛尔所说，思想库不仅是政治设计的有意义的发明，也是政策研究成长的摇篮。诚然，智囊及咨询机构在世界古已有之，但是真正的智囊团和思想库是现代社会的产物，它最先在美国发展起来。在政策科学产生之前后，美国已有大量的思想库存在，如兰德公司、巴特尔研究所、小阿瑟研究所等。这一时期思想库的集中了一大批高水平的专家和科学家，他们应用多学科的知识来研究政策制定问题，相对较少受到外界压力，并有良好的合作机会，可以把发现应用于政策制定。2.原因分析（1）问题投票倾向与政策讨论南北战争         民主党（略倾向于自由，但民主党南部州保守性强一些）罗斯福新政       共和党（略嫌保守）美国国民，可以发现他们也可以分为支持两党政策的两大派别，美国政治学家用“党派投票倾向”

7或“问题投票倾向”加以解释。“党派投票倾向”即选民根据各自所属的社会阶层，以及收入、学历、地区性等因素，在投票时选择不同的党派。美国政党从传统上说，其纲领和政策互不相同，因此，按照党派倾向进行投票，实际上最终也是按照自由政策（民主党）和保守政策（共和党）这种倾向来投票，也就是直接通过政策就知道候选人是哪个政党。此论认为，选票时并不是事先定好自己要支持的政党，而是在悉心了解候选人的政策纲领之后进行投票，这种观点的一个前提条件是，不要意识到自己是民主党或共和党的支持者，而是按照公约或候选人的政治主张进行投票。党派投票倾向由密执安大学的斯托克斯和康巴斯等人于本世纪60年代提出，直到70年代初期，一直是美国政治学的中心理论，问题投票倾向则由哈佛大学彼得罗奇等人于70年代提出的。那么，选民投票活动为什么会从党派投票倾向转变为问题投票倾向。其中一个原因是1972年总统选举中，尼克松和麦戈尔文两位候选人政策相去甚远，如果分歧不大，换言之，如果两位候选人居于左右这一意识形态的中间，两党政策差异相去不大，那么选民就可以按照以前的办法——根据党派倾向进行投票。但是六十年代后期到七十年代初斯，美国社会中出现了诸如混乱、暴力、公害等一系列社会问题，政治也随这从以前的对外政策为中心的时代转变到以内政问题为中心的时代，尤其是进入七十年代以后，两党的路线分歧逐渐增大，共和党日益发展成为白人和高薪阶层的代表，而民主党则成为美国社会弱者的代表，换言之，处于意识形态天平的正中央的这两个政党，在天平的轻微振动中，民主党逐渐滑向左边，共和党则滑向右边，这样选民也根据这一动向，一分为二为右倾政党的支持者和左倾政党的支持者，这就是问题投票倾向的产生的缘由。因为美国不存在真正意识形态意义上的政党，尽管民主党和共和党大相径庭，却始终属于保守党，这样选民就不能忽视政策讨论，也就是说政策讨论成为政治的中心，也就是说政策讨论成为政治问题。“政策替代方案”这一观点正是从这种独特的、美国的政治土壤中培植出来的。（2）政治发展与公共政策公共政策的制定与实施道德是一种政府行为。二次大战以后有关公共政策的研究之所以发展迅速，与“二战”以来各国政治发展的新特点以及全球性的政府职能转变趋势密切相关。其中有三个方面的因素特别重要，它们对于公共政策的学科发展起了很大的推动作用。第一个因素是政治的“低度化”发展，即越来越多的政治问题集中在“低烈度”的层面上。在许多国家的政治发展进程中，出现了一种从“高度政治”向“低度政治”的转变趋势，“低度政治”问题日益突出 。所谓“高度政治”，是指传统意义上的政治问题或政治行为领域，例如权力争夺、党派斗争 、政权更迭、社会冲突（阶级冲突、民族冲突、集团冲突等）、国家安全、意识形态、对外战争、国际结盟，等等。而“低度政治”这一概念，则主要是指国家和各级政府对各种社会公共问题的处理与解决过程，也包括国际性组织（政府间组织和非政府间组织）对于区域性的和全球的社会公共问题的处理与解决。这些社会公共问题范围广阔，举凡经济与社会发展问题，生活标准问题，分配公平与社会福利问题，犯罪与司法正义问题，能源与环境问题，健康与医疗保健问题，难民与人口流动问题，住房。交通及社区规划问题，就业与劳工问题，文化教育问题，科学技术问题，媒介与大众传播问题，财政平衡问题，政府效率问题，对外交流问题等等，都在此列。也可以这样来理解，“高度政治”主要涉及到权力与权力的对抗，这种对抗可能不受规范约束，而且烈度很高，例如阶级斗争、民族革命、政权颠覆、地区冲突、世界大战、恐怖活动。意识形态清洗，等等。相对地，“低度政治”可以被看作是规范化和制度化的政治，是一种“日常生活”的政治。它主要涉及的问题是在规范与法制的前提下，合法的政治权威如何调节公共资源的分配。在“高度政治”领域里，我们讲战争与冲突，国家与革命；在“低度政治”

8领域里，我们更多地讲政府与市场，法制与管理，和平与发展。当然，两者的区分是相对的，没有绝对的界限。两个层面都大量涉及各种政策，但是，“公共政策”这个概念主要指的是“低度政治”层面上的那些政策。因此，在公共政策分析领域中，我们一般不讨论政党的竞选纲领、游击队的军事战略之类的问题。应当承认，只要国家和社会阶级仍然存在，“高度政治”问题就永远不会完全消失。但是，二次大战以来的一个明显的趋势是，许多“高度政治”问题或者是在强度和烈度上明显降低，或者是最终归结为“低度政治”问题。也就是说，一个国家或政府的合法性和权力巩固问题，越来越依赖于它是否有能力制定“好”的公共政策，以实施有效的公共管理。正是由于这样一个发展趋势，公共政策问题变得越来越突出，公共政策分析也变得越来越重要。推动公共政策分析迅速发展的第二个重要因素是政治过程的民主化趋势。进入 20世纪以来，特别是二次大战结束以来，各个国家和地区政治发展的主要特征和主要标志之一是政治民主化进程的加速。西方发达国家在经历了资本主义的经济危机和法西斯主义的政治危机之后，在制度的民主化和公民权利保障方面实施了许多有积极意义的改革。许多不发达国家在经过艰苦斗争取得民族独立和经济社会发展的基础上，也开始在政治制度民主化方面取得长足进展。政治民主化的发展使公共政策在整个政治生活领域中的地位和作用变得突出，它有两个方面的表现：首先，公共政策成为资源分配的重要手段。我们知道，所有的政治斗争和政府行为，本质上都是社会公共资源的分配方式，用美国著名政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）的话来说，是为了达到“价值的权威分配”。它的原始问题是，谁、在何时。得到什么。这种资源分配，可以通过无序的暴力的方式来实现，也可以通过有序的和平的方式来实现，这要取决于社会是否存在“权威分配”上的共识和制度架构。一般来说，民主政治能够较好地提供这种共识和架构。在这种共识和架构下，大量的资源分配上的利益冲突将在法制规范下通过政府制定的各种公共政策来解决。因此，与上述从“高度政治”向“低度政治”的转变趋势相一致，民主政治的发展趋势也同样突出了公共政策在政治生活中的重要性。日常生活中的政府管理问题，越来越集中在制定什么样的政策和怎样制定政策的问题上。其次，公共政策成为政治参与的重要途径。或者更正确地说，日益开放的公共政策制定过程成为吸纳政治参与的规范性渠道。随着一个社会经济发展程度的提高和现代化程度的提高，人们之间的利益关系日益变得多元化、复杂化，并且相互依存。在这种格局下，公共资源的分配和不同利益要求的满足不能再使用急风暴雨式的阶级斗争方式，而要通过制度的建设和政策的完善来解决。而随着政治民主化程度的提高和公共决策过程的开放程度的提高，各种社会力量的政治参与也越来越木采用你死我活的暴力冲突方式，而表现为围绕具体公共政策和利益调节问题的相互辩论、相互合作、相互协商。相互妥协以及相互制衡。因此，从这个角度来看，公共政策的内容及其制定程序也成为社会政治生活中的核心问题之一。推动公共政策分析迅速发展的第三个因素是公共管理的知识化趋势。周世纪下半叶以来，各国政府所面对的社会问题越来越复杂，其复杂性不仅大大超出许多人在常识或经验基础上的理解能力，甚至超出单一专业人员的知识范围。因此，政府在解决复杂问题时必须有高质量、高水平的政策方案，而这样的政策方案必须以全面发展人类的科学知识并综合性地加以运用作为基础。在人类迈向新世纪之际可以清楚地看到，我们不仅面对一个知识经济的发展趋势，而且面对一个“知识政治”和“知识管理”的发展趋势。美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为，从经济学思想的角度来看，社会主义学说包含一些非常有价值的概念。但是，实行社会主义的国家（不论哪一种社会主义）未能在理论上看出诸如激励。信息成本等问题的重要性，也未能在制度上和政策上去加以解决。这是社会主义理论和实践遭遇到重大挫折的深层原因之一。换言之，社会主义的政策在实践中未如人意，反映了政策的经济学基础有重要的知识漏洞。中国在自己的经济发展过程中碰到的一个重大障碍是人口数量过于庞大。早在20世纪50年代中期我国人口统计达到5亿时，著名人口学专家、前北京大学校长马寅初

9先生便在其《新人口论》中提出了控制生育的政策建议，但在当时被批判为“只知道人有一张口，不知道人有两只手”，并遭到严重的政治迫害。当1979年马寅初先生获得平反时，中国人口已经超过8亿。这就是一厢情愿的“漂亮”的意识形态批判所造成的“批错一个人，增加几亿人”的悲剧。所有这些都表明，政府的公共管理和公共政策的制定，必须要科学化、知识化、专业化，不能凭私利，不能仅凭常识和个人经验，也未能单凭理想和热情。这是社会发展的客观要求。然而另一方面，人类几千年发展历史中所创造的各种知识法如烟海，近代以来科学知识的发展更加呈现爆炸性的趋势，究竟哪些知识才最适合于解决我们所面对的各类社会问题呢？这就需要有一个将科学知识与公共政策相关联和相匹配的环节，或者说需要有一个从知识到政策的转化环节。问题在于这个环节本身是一个薄弱环节，甚至还存在很大的混乱。一位美国学者曾以“管理混乱的锯木厂”作为比方未形容这种情况：学者们在思想的原始森林里伐木，并将砍下来的原木推到江中让其漂向下游。他们只知道自己的伐木活儿干得出色，却不知道哪种木头有用和怎么用。在下游，建造商完全随机地捞起任何一根他们刚好见到的原木，胡乱锯开，将就使用，既浪费木材，房子也盖得不漂亮。为什么不能有一种通盘的规划，根据需要去采伐合适的木材，并将其加工为适用的板材呢？公共政策分析的学科任务就是要建立和完善从知识到政策之间的转化环节。总之，政策问题的复杂化和政府决策过程中对科学知识的迫切需求，刺激了公共政策分析这门学科的快速发展。1．2 公共政策的研究对象（2）一、定义分析1.定义分析许慎的《说文解字》“政者，正也。”正的本义是“规范”，“控制”《吕氏春秋》“策，谋术也”“政策”规范的计谋现代使用“政策 ”有两种说法，一是由日本传来的，约在19世纪60年代未明治维新期间传入中国；二是西方在中国的人士译出来的，英国传教士李提摩太在1895上书清廷《新政策》，要求清廷设新政部，骋请英、美人士来主管新政，梁启超在1899年写《戊戌政变记》开始使用政策一词：以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心内容的界定：威尔逊：公共政策主要是一些法律和法规；这些法律和法规又是由政治家制定出来的并且只是交给公共行政人员去执行；伊斯顿：公共政策是“对全社会的价值所作的权威性别分配”。这类界定强调，公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段；公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理；公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动。以拉斯韦尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心内容的界定：拉斯韦尔与卡普兰：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”；安德森：公共政策是“一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。这类界定强调：公共政策是政府有明确目标的活动；公共政策是政府用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程；公共政策是包括决定、实施等五一节在内的具有连续性的活动过程。

10国内多数学者赞同以“行为规则”为中心内容的界定：林金德：政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目；张金马：政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行动的准则或指南；伍启元：公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。这类界定强调：公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略；公共政策是引导个人和团体行为的准则；公共政策是管理部门保证社会或某一区域向正确方向发展的行动计划或方案。上述三类有关公共政策的定义，既有差异性，也具有共同性。其共同性在于，都强调了公共政策是与以政府为主的公共部门的活动联系在一起的；都认为公共政策是必须付诸实施的清目的的方案、计划、措施；都同意公共政策是为解决社会发展问题的活动。其差异性在于，有的人侧重于公共政策的公共管理方面；有的人更重视公共政策的活动过程方面；有的人较多地关注公共政策的行为规范和准则的方面。公共政策定义是否准确清晰，关系到整个公共政策知识体系的科学程度。但是，公共政策概念定义的多样性所反映的并不是概念本身的不准确与含混不清，而是表明：一方面公共政策是一个由多个学科的知识交叉渗透而形成的边缘性、综合性的新兴学科，由于其内容的复杂性，从而导致其特征、属性的多样性；另一方面人们对公共政策的认识具有多视角、多层次的特征，不同的学者正是从不同的视角、不同的层次、不同的方面对公共政策进行规定，才得出了不同的定义；还有就是公共政策的实践与理论不是僵化不变的，而是处在动态的发展之中，因此，随着公共政策的实践经验的丰富与对公共政策认识的深化，就会出现不同的公共政策定义。2.公共政策的简明界定前面已对若干公共政策的定义作了分析。在此基础上，我们可以结合当前的实际需要与学科发展的趋势，对公共政策给出一个简单的、然而是本质性的规定：公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。这一本质规定在尽量保留已界定的共同内容的基础上，将“管理职能”、“活动过程”、“行为准则”等有差异的内容有机结合起来。上述的公共政策定义表明：第一，公共政策有一定的制定与执行主体。不是任何人或任何组织都能制定和实施公共政策的。从政治体制内外关系来区分，公共政策主体可以分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。国家公共法权主体指的是居于法律规定的法权地位、获得法律授权。享有公共权威，可以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。在我国，除了立法机构、行政机构、司法机构是国家公共法权主体外，由于宪法规定中国共产党在国家政治生活中发挥积极、主导作用，因此，共产党也是国家公共法权主体。上述国家公共政策法权主体属于体制内的政策行为主体。属于公共政策的社会政治法权主体有见诸于公众的利益集团，参政党，作为个体的公民。属于社会公共政策的非法权主体有不见诸于公众的利益集团，新闻媒体等。

11从人们在政策制定与执行中的作用来区分，公共政策主体可以分为政策制定主体、政策执行主体、政策评估主体。这三者有时是重叠的，有时是分开的。就政策的制定主体来说，也可以依据在决策中的作用分为决定主体、参议主体与参与主体。公共政策的决定主体通常指在对政策预案选择时，能够作出最终决定的主体。政策参议主体是指政党、政府系统内外的专职的或兼职的政策咨询人员、政策分析人员。政策参与主体是指在政策制定过程中发表意见的公众。第二，所有的公共政策制定出来都是为了解决社会公共问题的，是为了保证社会总的系统朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展而作出的对社会公私行为的约束与指引，因此，任何公共政策都是具有强烈的“目标取向”的。从根本上讲，公共政策是一项政治措施，是对社会进行政治统治和政治管理的方式。因此，制定。执行、评估公共政策的总体目标就是要保持社会稳定，保证社会公正、民主、和谐地发展。从具体的公共政策来说，其目标是为了解决已经客观存在并且对社会秩序的维护和社会的正常发展已构成威胁的公共问题，由此来协调、平衡公众的利益矛盾和冲突。对不同的公共政策来说，其“目标取向”的具体程度与清晰程度是很不一样的。有的公共政策的目标是非常清楚与明确的。有的公共政策的目标则是不清楚的或是隐含的。有的公共政策的目标是有限的，有的公共政策则有多个目标，甚至各个目标之间还可能是矛盾的。第三，任何公共政策都是主体与客体的统一。公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。公共政策客体是一个由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的某种与“应有”与“规范”不相一致的社会状态子系统，它包括了三个层面的内容：公共政策的制定与实施所要改变的状态；公共政策执行中所要直接作用的对象；公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。公共政策所要调整和规范的是人与人之间的利益关系。个人与群体由于在社会生产和生活中所处的地位不同、社会分工不同，因而必定会产生出不同层次、不同性质的利益要求。这些不同的利益要求经过相互影响、交流、碰撞、摩擦，就会产生现实的利益矛盾，这种利益矛盾可能发生在个人与个人之间，也可能发生在个人与群体之间，还可能发生在这部分群体与那部分群体之间，甚至可能发生在政府与公众之间。公共政策的根本目标就是要对种种利益矛盾加以协调和处理。第四，公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的资源进行公共管理的活动过程。公共政策的资源是公共政策运行中可以获得并加以利用的各种支持和条件。充足的、可靠的政策资源是政策正常运行的基础。没有一定的条件，政策就不可能制定出来；即使制定出来了，也无法去实施；即便得到实施，也无力去作客观的评估。公共政策资源实际上是政策周期性运行中的成本支出。公共政策从制定、执行到评估，都需要耗费大量的人力、物力和财力，没有一定的资源作为投入，就不可能有作为产出的良好的政策效果。政策效率与政策效益。在一般情况下，政策运行中的产出是和其投入成正比的。第五，公共政策需要通过一定的形式表现出来。公共政策的形式有三类，一类是实现政策的手段。公共政策不仅包含目标，而且也包括为实现目标所必须采取的手段。其中包括执行政策所需要的项目。措施、策略、方法和技术。在实施公共政策时，由于同一公共政策所面对的在木同空间、不同时间分布上的存在差异性的政策客体，另外在执行时所能实际提取的资源是不同的，再加上公共政策的执行者对政策目标的理解是不一样的，因而在实施同样的公共政策时所采取的行动路线、策略、方法、措施可能是多种多样的。公共政策的另一类形式是其多种表现形态，如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目。公共政策在公布时也采取多种形式，主要有法律、计划、文件等。一般地说，路线、战略、方针表达的是较长久的政策，通常以法律的形式下达；规划、计划、方案则属于中长期政策，通常以计划的形式下达；措施、项目属于短期政策，通常以文件形式下达。公共政策的第三类形式是其文字形式，主要有：指示、意见、纪要、决定、条例、章程、计划、批复、工作报告等等。

12二、公共政策学的研究对象1.公共政策和公共政策学    公共政策，在我国通常简称为政策。其实，二者是有区别的。在英语等西方语言中，“政策”一词常指政府、政党或企业的行动计划。因而，西方企业管理研究和实践中，经常出现“管理政策”、“企业政策”、“公司政策”之类的概念或理论。而它们并不是我们常指的国家或政党为指导和规范企业或公司的生产、经营和管理而颁布的政策，而是指企业或公司自行制定，并在其内部员工中实施的、为了促进本企业或本公司的生产、经营和发展的一些规划性措施和行为，如市场营销政策、新产品政策等。他们说的政策管理也是指用上述政策手段来管理企业或公司，而非管理国家或社会。为了把国家政策和企业政策区别开来，西方学者便创造了“公共政策”(public policy)专指国家或政党等公共组织制定的面对社会公众的政策。这样一来，就出现丁公共政策和企业政策相提并论，而“政策”一词又常常包容二者或等同于其一的复杂状况。这一方面反映了西方国家的一曲学者习惯了混淆政治与非政治界限的状况，另一方面也反映了西方社会生活中的一些特殊现象，即政策在社会化程度较高的大规模经济组织管理中的作用和西方国家利益集团在政策决策中的地位。    在我国．“政策”和“公共政策”这两个概念基本上是通用的。这大概是因为我内长期实行高度集中的计划经济，企业、公司等经济组织始终未能独立和壮大起来，从而不可能有严格的、西方意义上的企业政策这类说法。当然，随着政企分离和社会主义市场经济体制的逐步建立．我国企业正逐渐成为真正自主经营、自负盈亏、自我约束、自求发展的市场主体，因而，企业政策或公司政策也很少能进人人们的日常话题。事实上，林德金等人编著的《政策研究方法沦》一书，就是把企业政策包容在“政策”之中的。     在本书中，“政策”和“公共政策”也基本上是通用的。其含义可理解为：同家和政党等政治组织为厂解决某些社会问题，分配和调节社会利益，引导和规范社会公众的社会行为而采取的系统措施和行动。这一全新的公共政策定义的内涵是极为丰富的。首先，它指出了公共政策是国家和政党等政治组织所采取的系统措施和行动，这就与仅仅视公共政策为行动准则的流行观点区别了开来；同时也把国家和政党等的偶然性行动排除在公共政策之外。其次，公共政策并非任意而为，而是有目的或目标的。从总体上讲，公共政策的目的或目标便是解决社会问题，分配和调节社会利益，引导和规范社会公众的社会行为；就特定的公共政策而言，则有着更为具体的目的或目标c再次，公共政策在我国尽管一般被简称为“政策”，但在严格的意义上讲，“公共政策”只是政策中的一种，它不同于其他“政策”的地方在于它具有公共性，即公共政策是基于公共利益而非私人利益、面向社会公众(相关而不特定的社会组织和居民)的，这意味着企业或政“名称的更迭和改用也反映了人们探索这门学科的艰苦历程。” 大多数人基本上是在同等意义上来使用政策科学和(公共)政策学这两个概念的。但也有一部分学者认为二者有区别，如郑新立等人就认为政策学是政策科学中的基础学科。 这实际上是把政策科学视为一个学科群。    在笔者看来，政策科学和(公共)政策学是有一定区别，但不宜将政策科学视为学科群，至少在目前和今后一个时期是这样。理由是：  (1)在西方国家，称为“x x科学”的有两种情况，一是标明它是—个学科群，如“自然科学”、  “社会科学”、“管理科学”等等；二是表示它还不是一门十分成熟的科学，尚未形成严密的理论体系。若该门学科成熟了，则以该学科名称为词干，加词尾“—ology”构成一个单词来称呼，如sociology(社会学)等等。“政策科学”当属后者，它的英文名称是Po1icy  sciences，即运用了复数形式，但使用时在语法上又作单数处理。

13意在强调它的跨学科性，而并无学科群之意。(2)政策科学从内容上看可以粗略地划分为基础研究和应用技术研究两个部分。西方学者从该学科诞生以来一直比较注重应用技术研究，而不大重视基础研究，因而．尽管从20世纪70年代中后期系统分析和政策科学合流而产生政策分析以来，政策科学的应用技术研究取得了日新月异的发展，但政策科学依然显得整合度很低，尚未确立一个完整、严密的内在逻辑体系，从而也就没有摘掉用两个单词表示该学科的帽子。(3)政策科学在我国的发展状况跟美国及其他国家正好相反，即基础研究相对较发达．而应用技术研究则明显滞后。这跟我国从事政策科学研究的学者大多没受过高等数理科学和现代工程技术的专门训练有关。国内学者撰写的政策科学著作．大多以政策学、公共政策学命名，这一方面正是上述状况的反映，另一方面也说明国内学者知已知被，欲扬己之长以补西方同仁之短，加快建立公共政策学理论体系的步伐。    总之，公共政策学概念的提出，既是一种发展策略，也是加强政策科学基础理论研究的一种呼唤。其更深层的意义在于。我们一方面要虚心向西方同仁学习，尽快完善我们的知识结构和能力结构，加强政策科学的应用技术研究；另一方面要敢于向权威挑战，勇于突破西方科学的范式，建立有中国持色的公共政策学理论体系。当然，这需要大家作长期的艰苦而踏实的工作。2.公共政策学的研究对象    公共政策学，是一门运用现代科学理论和技术方法，研究公共政策的功能机制和运行规律，以帮助人们解决那些直接关系列社会公众生存条件和人类社会未来发展问题的边缘性应用学科。这意味着，公共政策学的研究对象，就是公共政策的功能机制和运行规律。     学术界有一种观点认为，公共政策学的研究对象就是公共政策。这虽算不上错，却近乎同义反复，并末告诉人们任何确切的信息。因为公共政策的外延极其广泛，一门学科的研究领域和内容虽然也可以极为广阔和多样，其研究对象却要尽可能单纯和确切，这才能使该学科的研究和发展有一个核心，有特定的目的和方向。而把公共政策作为公共政策学的研究对象．既做不到这一点，还很容易使人们误以为公共政策学就是研究每项公共政策具体内容的学科c这无疑会大大降低这门学科存在和发展的价值。    美国斯坦福大学伊斯顿·罗斯威尔教授在20世纪50年代初认为，所谓公共政策，就是“以制定政策规划和政策代替案为焦点，运用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”。 罗斯威尔教授的观点是从政策规划或政策分析角度提出来的，应该说抓住了公共政策学最关键的问题，但视野过于狭隘。    另一种观点认为，公共政策学“就是研究政策制定和执行的系统过程的一般规律的科学”。②这种观点明确提出把政策制定和执行的系统过程的—般规律作为公共政策学的研究对象，可以说抓住了问题的实质．比前两种观点是一大进步。但局限于“政策制定和执行”过程，仍有失狭隘和片面。    还有一种观点认为，公共政策学的研究对象“就是政策与所处环境的关系及其自身的运动规律”  “它不研究每一项政策的具体内容，而是要抽象出每一项现实政策所共有的东西，找到它们的运动规律以及导致是这种形式而不是那种形式运动的更深层次的理论或范畴”。 “这种观点淮确地抓住了政策现象和过程所特有的矛盾，只是其表达尚欠周全，论述也不够准确和充分。    郭巍青则主张：公共政策学的研究对象乃是公共政策的功能机制和运行规律。    所谓“机制”也叫机理，本义是指机器的构造和工作原理。现常用来指有机体或其他自然和人造系统内诸要素的构成、相互作用方式和条件．以及系统与环境之间通过物质、能量和信息交流所产生的双向作用。因此，公共政策的功能机制，就是指公共政策这一人造系统的层次结构、功能特性、它与社会环境的双向作用及其方式与条件等。    

14公共政策的运行规律有共时(微观)和历时(宏观)的两层含义。从共时的角度说，是指特定的公共政策在其起因、规划采纳、执行、接受、终结的过程及与此紧密相关的评估与监督环节等所呈现出来的特点和规律；从历时的角度说．则是指公共政策总体上作为一种管理社会的手段，在人类历史长河中所留下的发展轨迹，所积淀下来的经验和教训。    根据马克思主义关于外因是变化的条件、内因是变化的根据及现代系统论的结构——功能原理，笔者认为，公共政策的宏观发展现律是由微观运行规律所决定的，而微观运行规律又是由公共政策的层次结构和功能机制所决定的。这就是说，公共政策的运行规律，实际上、是功能机制的外化和具体化，二者实际上是一致的，其内在联系是非常密切的。    把公共政策的功能机制和运行规律确定为公共政策学的研究对象，也是为了更好地体现和突出该学科的应用性。因为任何一门学科的研究任务和内容，都是研究对象的具体化，而且．研究对象还通过研究任务、内容或范围的设定，体现出该学科的研究目的，制约着该学科的发展方向。由于公共政策的功能机制和运动规律直接与人类的政策实践密切相关，尤其是与处在特定时空下的特定社会现实中的政策实践密切相关，因而，把公共政策的功能机制和运行规律作为公共政策学的研究对象，就迫使公共政策学研究必须始终关注着人类的政策实践，尤其是特定社会现实的政策实践，必须既广泛借鉴和运用现代科学理论和技术方法来分析、透视和把握研究对象，又不遁入纯思辨的理论王国。同时，通过对公共政策功能机制和运行规律的透视、分析、总结和把握，使公共政策学研究能够对人类政策实践发挥应有的、切实可行的现实指导作用，能使研究成果直接产生社会政治效益和经济效益。把公共政策的功能机制和运行规律作为公共政策学的研究对象，还有助于表明：公共政策学虽然离不开对公共政策的具体内容或政策条文的研究，但其主要任务和核心内容并不在这比这要重要得多、深入得多，也广泛得多。3.公共政策学的内容和核心（1）关于政策学内容的不同看法    一门学科的研究内容，乃是该学科研究对象的具体化。那么，作为以公共政策功能机制和运行规律为研究对象的公共政策学，其研究内容主要体现在哪些方圆呢?对此．国内外尚无统一认识。    对政策科学的形成和发展做出巨大贡献的以色列著名学者德格尔，在其《政策科学的构想》(1971年) 一书中，曾初步认定政策科学的主要内容有：基本政策、元政策、政策分析、实现战略等。美国学者克朗根据德罗尔的构架，认为政策科学将如下5个范畴作为其方法论重点：(1)政策战略；(2)政策分析；(3)政策制定系统的改进；(4)政策评估；  (5)政策科学的进展。 这一观点在国内影响很大。林德金、陈洪、刘珠江编著的《政策研究方法论》(1989年)和张金马主编的《政策科学导论》(1992年)等都直接认同这一观点。    孙光在其《政策科学》(1988年)  —书中则把政策制定的模式、政策规划、政策执行、政策评估、政策变化、政策控制、政策咨询、比较政策研究等视为政策科学的主要研究内容。    与上述主张不同，郑新立主编的《现代政策研究全书》以一种更为宏阔的视野，将现代政策学的研究内容划分为3大部分，即：(1)基本概念研究；(2)基本理论研究；(3)基本过程研究。其中每一部分又包括多方面的内容。 （2）公共政策学研究内容新说    对于公共政策学研究内容具有种种不同的看法，这是很正常的。它体现了所有处在形成和发展中的新兴学科的共同经历，也标志着人们对公共政策学研究的逐步深化。下面，我们在综合上述种种观点的基础上，结合政策实践和笔者的一些新看法、新设想，对公共政策学的主要内存作一概略的介绍。首先，政策基础研究    主要从静态角度，探讨公共政策的基本概念、能动性及其他相关知识。具体包括：    

15第一，公共政策的定义。这是科学地认识公共政策，提高人们执行政策、接受政策的自觉性和主动性，减少盲目性和被动性的前提，也是公共政策学的研究起点。    第二，公共政策的本质。这是公共政策最基本、最重要的内在属性。是任何社会制度下的公共政策形态所共有的，是产生公共政策学基本理沦、研究公共政策运动变化规律的直接基础。    第三，公共政策的地位和特征。这是公共政策本质的外在表现。研究该问题的目的在于探寻什么样的政策才能有效地指导实践并经受实践检验，弄清一项正确、有效的政策应具备哪些条件。    第四，公共政策的构成要素。即探讨单项政策是由哪些最基本、最重要的因素构成的。它和政策系统结构一起，构成公共政策学的两块基石，是政策研究的基本思路。    第五，公共政策的系统结构。即探讨政策系统的概念和构成。揭示政策系统内部请子系统、诸要素之间的内在联系。以及政策系统的特性和功能。    第六，公共政策的外部环境。公共政策与其外部环境之间是—种双向互动的关系。如果说对公共政策的功能研究侧重于考察公共政策对外部环境的影响方式和程度．那么，对外部环境的研究则旨在指外部环境诸因素对公共政策的推动与制约。    其次，政策过程研究    公共政策的运行过程，就其实质而言，凡是利益表达、利益综合、利益分配、利益实现和利益维护的过程。对政策过程的研究，旨在揭示和把握各主要阶段的实质性内容、特点、规律或方法。政策过程主要有如下几个阶段： 第一，政策议程。其主要内容有：利益表达、要求、政策战略、政策问题的认定等。 第二，政策规划与政策采纳。其实质是在充分的利益表达和利益综合的基础上，进行权威性的利益分配。其主要内容有政策规划原则、政策规划模式、政策规划要素和过积、政策文本的换制以及政策采纳的实质与形式、政策公布等。 第三，政策执行。人们常将政策执行等同于政策实施。其实，政策实施乃是政策执行、政策接受、政策监督、政策调控这4个层面的对立统一过程，其实质是利益实现与利益维护。就政策执行研究而言，主要是探讨政策执行的特点、原则、程序(或环节)，以及政策执行系统的改进等。 第四，政策接受。迄今为止，除了笔者所作的—些粗浅的探讨外，这基本是还是政策研究中的—个空白地带。事实上，公众(不特定的社会组织和个人)对公共政策的认同程度和行为反应，一直在制约着政策效力的发挥和效益的实现。随着社会民主化进程的深入，政策受众主体意识的日益强化，对政策接受的研究也变得日益重要和紧迫。其主要内容有：政策接受的意义和特点、政策接受主体、政策接受的动因、政策接受的一般规律等等。  第五，政策控制与政策监督。狭义地讲，这不是政策过程的一个环节，而是对整个政策过程的一种宏观把握。但在狭义上，它们主要体现在政策实施过程o这方面的研究内容主要有：政策效力与政策效应，政策控制与追踪决策，政策失真与政策监督等。    

16第六，政策评估与政策终结。简单地说，政策评估就是根据一定的标准左分析判定一项政策的社会效用度。它实际上是对既定政策的监控和价值判断过程。政策评估所涉及的活动有三，即说明所欲评估的目标．确立量度政策成效的标7E，检讨政策的得失。政策评估是与政策设计要求和政策执行与接受情况相联系的。作为政策过程的最后一个环节，政策终结是建立在科学、准确的政策评估基础之上的。其主要内容有政策终结的对象相作用、方式和特点、障碍和对策等等。再次，公共政策分析方法和政策案例研究这部分包括政策分析的过程框架与程序、政策分析过程中常用的方法、系统分析方法、公共政策的经济学分析、公共政策的伦理学分析和政策分析中创造性思维方法等。涉及公共政策分析的过程及步骤，政策分析的各种模式、方法和技术。    公共政策学既需要广泛的构想研究。政策案例研究主要体现在两个方面：也需要具体的案例研究：第一，政策案例的积累。即注意收集国内外在政策制定、政策执行和政策接受等政策运行过程中那些具有代表件和启发与指导意义的具体事例。这既是国内政策案例分析的前提，也为比较政策研究所必需。    第二，政策案例分析。即从一个个具体的、现实的案例入手．通过比较、分析，找到成功和失败的原因，并提出提高成功率、减少失败的政策方案及其实施策略；或从中提炼出新的公共政策学概念、原理和方法。   最后，比较（政策）研究即对不同国家的公共政策战略、政策措施及其运行模式、特点与规律，进行跨文化的比较、分析。这有助于扩大政策视野，加强不同政策文化间的相互理解、交流与借鉴其主要内容有：    第一，确立政策比较的原理和方法。任何领域的比较研究都需要有一整套的概念工具和基本原理作基础，需要有一系列的方法作指导。比较政策研究也不例外。这方面，比较文学和比较法学有许多东西可资借鉴。    第二，建构政策比较模型。探寻和建构一个或多个能适用于跨文化或多文化研究的政策比较模型．这是具体的比较政策研究的起点。这方面，美国学者阿尔蒙德和鲍威尔合著的《比较政治学：体系、过程和政策》等率先作了尝试。    第三，比较政策研究的类型。从政策比较的范围看，有政策战略比较、政策系统比较、部门政策和专题政策比较；从政策运行的过程看，则有政策决策比较、政策执行比较、政策接受比较和政策效益比较等等。    综上所述，公共政策学研究的内容是极为广泛的，并将随着公共政策学的发展和公共政策实践的进步而日益广泛和深入。4.公共政策学的研究核心    公共政策学的研究内容是如此的广泛和多样，那么，其研究核心又何在呢?对此，国内外同样没有一个统一的认识。    美国耶鲁大学社会暨政策研究所所长林布隆(教授认为，公共政策学有两个基本主题：一是公共政策的制定是否符合人民的要求，是否要解决人民所需要解决的公共问题，此即公共政策的制定是否受到人民“控制”的问题。二是政府制定的公共政策，是否有能力解决人民的公共问题．满足人民的需要，此即公共政策的“效力”问题。 林布隆先生的上述观点，的确抓住了问题的实质．对我们具有重大的、方法论上的启示意义。但因过于笼统，未能获得人们的广泛认同。

17    以色列学者、政策科学领域的泰斗叶海卡·德洛尔则认为，公共政策学或政策科学的研究核心，是政策制定系统的改进。由于德洛尔在这个领域卓有成效的研究，以及他对政策科学与政策实践的多方面的贡献．他的这一观点在国际上获得了广泛的认同，以至成了国际政策科学界占主导地位的观点。我国政策学界也普遍信守这一观点。这是很不要当的。理由是：    (1)一门学科的研究核心，应该能够整合该学科的主要内容，有利于学科体系的建构与完善，能体现该学科的目的和发展方向。而政策制定系统的改进并不能把公共政策学或政策科学研究的各主要内容都整合起来，也能全面充分地体现公共政策学研究的根本目的和发展方向，不利十学科体系的建构与发展。    (2)政策制定系统的改进公各国政策实践中虽然极其重要，但自有决策科学进行专门研究，公共政策虽不可弃之不管．但也不必完全闭门造车或另起炉灶．面应该将主要精力放在吸收、消化决策科学的成果及其问题上，政策决策毕竟只是政策科学的重要组成部分之一，而水足全部或大部分；同时，政策决策也只是决策范畴中的—个较高层次而已，因而，既不能把政策制定系统的改进作为公共政策学的核心，也不应试图以公共政策学取代决策科学，二者只存在部分交叉。    (3)我国的政策实践证明，有了好的政策，并不一定就有好的社会效果。执行过程中的政策延迟和失误，“上有政策，下有对策”现象的广泛存在，以及政策受众对政策内存的不敏感、不认同、不配合，或者有意规避乃至变相抗拒．如此等等，都已严重地影响着我国公共政策效力的发挥，其副作用，并不亚于决策过程不科学、不合理所导致的失误或损失。    鉴于上述理由，笔者以为，公共政策学的研究核心，应该是政策制定、政策执行和政策接受。这不仅吸收了林布隆和德洛尔两人观点中的合理内核，突出了政策过程中的三个重要环节，而且可以很好地处理上述种种问题，积极推动公共政策学研究的纵深发展和应用。1．3 公共政策的特征（3）公共政策的实质和地位规定着其特征和功能，但只有进—步了解公共政策的特征，才能深入地认识其本质和地位。公共政策的特征与其功能之间是相互关联的，两者互相制约、相互规定。规定和认识公共政策的特征必须遵循两个原则：—是从公共政策的实质、地位来理解公共政策特点的原则。事物的实质或性质决定着事物的特征，事物的特征是其性质的表现。因此，只有依据公共政策的实质、地位才能确定其特征，而且研究公共政策的特征也是为了进一步深化对公共政策实质、地位的认识；二是将公共政策的普遍特征与发展过程中产生出来纳新特征即个性特征两方面有机结合起来，从动态的角度来考察的原则。公共政策既有其普遍的、稳定的即共性的特征，也有其在发展变化中显露出来的某些特殊的、变动的即个性的新特征。只有把两者结合起来，公共政策特征的研究才会既有历史感，又有现实感。公共政策的实质、地位揭示了公共政策与政治系统、公共管理与社会公众三者的关系。从公共政策与政治系统的关联来分析，公共政策具有阶级性、强制性、合法件的特性；从公共政策与公共管理的关联来分析，公共政策具有公共性、稳定性、效率性的特征；从公共政策与公众利益的关联来分析，公共政策具有公平性、变动性的特征：而这三方面所要求的特征并不总是一致的，它们是一种对立统一关系。从公共政策的历史与现实的关联来分析，公共政策中的普遍特性即共性既是稳定的，也是变动的。在公共政策的实质、地位未变的情况下，其普遍特性不会改变；但是，公共政策新的实践会赋予它某些新的特征，这些特征不是否定其普遍特性．而是更充分、更具体地体现其普遍特征。对公共政策某些新的、特殊特征的考察，会使人们对那些普遍特性有更深入的理解。

18一、公共政策的普遍性特征公共政策具有辩证统一的一些普遍性特征：政治性与公共性、稳定性与变动性、公平性与效率性、强制性与合法性。1.公共政策的政治性与公共性作为政治系统运行重要环节的公共政策，必然服从于和服务于政治系统中公共权力所规定的意志、利益、任务和目标。这就是公共政策的政治性特征*政治系统是拿捏社会公共权力的组织与机构，政府制定、执行公共政策的权力是由政治系统通过合法的途径授予的。因此，政府部门和社会公共机构制定与实施的任何政策都必须维护和巩固现行的政治统治。公共政策的政治性在阶级社会中有时又表现为阶级性。当政治系统中占据统治地位的阶级与其它处于被统治地位的阶级的矛盾具有对抗性质时，政治性就表现为强烈的阶级性；而当二者的矛盾属于非对抗性时，政治性中的阶级性就不太强烈。在社会主义社会中，还存在阶级，但不是任何时候、任何政治现象都带有阶级斗争的内容。因此，作为政治系统运行主要内容的公共政策也不全是具有阶级性的。与公共政策政治性相对应的特性是其公共性。日本公共政策学者药师寺泰藏说过，“‘公共政策’的意思与其字面意思相同，即为‘公共’而制定的‘政策’。” 公共政策是政治系统、政府等公共部门进行社会公共管理，维护社会公正，协调公众利益，确保社会稳定发展的措施与手段。因此，公共政策必须立足于整个社会发展，从全社会绝大多数人的公共利益出发制定和实施各种行为规范。离开了公共性，公共政策就有可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。公共政策的政治性与公共性既有一致的一面，也有相互矛盾的一面。当政治系统中占据统治地位的阶级、政党，以及贯彻统治阶级意志的政府所具有的特殊利益与它们所代表的社会公众的利益一致时．政策的政治性与公共性就能很好地结合在一起：但是，当政治上、经济上占统治地位的阶级，取得执政地位的政党，以及由它们推选的代表组成的政府，所具有的利益与社会绝大部分公众的利益不相一致．甚至发生冲突时，政策的政治性与公共性就会相互矛盾。这种矛盾最为突出地表现在中国60年代中期至70年代“十年浩劫”时期所制定和实施的公共政策上。“四人帮”推行的极左政策，其政治性完全背离人民的愿望和利益，从面与其公共性发生了严重冲突。2.公共政策的稳定性与变动性对于任何一个政治系统及其政府来说，追求社会的政治、经济、文化的稳定是其基本目标。公共政策作为政治系统运行的中心、政府履行自身职能的手段和进行公共管理的途径，就必须服从于保持社会政治、经济稳定的基本目标。政治系统和政府要想通过制定、执行公共政策来达到社会稳定，首先就要求社会的总政策、基本政策是稳定的。公共政策稳定性的特征要求制定和实施的政策必须是正确的：政策的正确性是政策稳定性的前提。只有政策对头了，政策才能稳定。公共政策稳定性特征还要求制定和实施政策的相关因素是稳定的。比如政策的社会环境、制定和实施政策的相应组织机构、政策制定、执行和评估的程序等等都是稳定的!另外，公共政策稳定性的特征还要求政策的内容具有连续性和政策的贯彻具有严肃性。“政策不但要对头，而且耍稳定，要有连续性” 。政策只有保持前后一致、新旧衔接、连贯不断，才能稳定；在执行政策时，只有坚持原则，严肃纪律，规范程序，严禁曲解，才能保持政策的稳定。公共政策既具有稳定性的一面，也有变动性的一面。公共机构制定和实施公共政策的目的是为了协调和平衡公众的利益、这种协调和平衡又都是具体的有目的有方向的。但是公众的利益处在变动之中，旧的差距和不平衡得到调整后，又会出现新的矛盾、冲突，又需要有新的政策来作新的协调。同时，任何公共政策的制定、执行和评估，部是依据政策环境、政策资源、政策效力的变化而变化的，当原有的政策环境、政策资源改变了，或旧的政策效力严重衰减乃至丧失了，政策就必须调整，代之以具有新的目的、新的方向纳新政策。

19公共政策的变动性与其不确定性是相互关联的—这种不确定性表现在政策的预定效果与实际结果之间的关系是变动的，公共政策不是机械钟的报时而是气象姑的预报，报时钟是准确无误的，预报的天气与实际天气是有差异的人们“容易被报时钟和决定论的咒语束缚，这一点是公共政策的陷阱。公共政策往往采用理工科式的思维方法，即认为人们象报时钟一样，只要进行政策干预，人们就会象机器一样准确无误地作出某种反应”。 公共政策的不确定性还表现在政策的目标、范围及实施的资源和手段在政策实施过程中必须及时地依据实际情况作出调整和改变。公共政策的稳定性与变动性是一对矛盾。要解决这对矛盾。就不能将两者僵硬地对立起来，公共政策的稳定不是僵化不动的绝对稳定，而是一种灵活的相对稳定，是包含合理变动的稳定，是稳中有变；公共政策的变动决不是随心所欲地变来变去，而是有依据、有程序的相对变动，政策的变动必须遵循规律，保持前后的连续性，做到变中有稳。3.公共政策的公平性与效率性公共政策是政府等公共机构进行公共管理的途径与手段。政府的公共管理不同于企业的管理，主要以较少的投人获取较大的产出，争取更高的效率为根本目标；前者则不同．它的根本目标是实现社会的公正、公平。因此，评价一项政府政策的好坏，首要的标准是看它在实施以后，有没有使社会价值的分配更加公平、合理：这种公平不仅体现在个人收人的层面上，而且还体现在地区发展的层面上；不仅要求公众在物质享受方面是公平的，而且要求在精神、文化的享受方面也是公平的；不仅要求在机会上是均等的，而且要求在最终的结果上是包含着可接受差别的平等。但是，政府的公共管理又必须讲究效率，即尽量做到“少花钱，多办事”。公共机构进行公共政策制定、执行、评估需要有一定的政策资源作为支撑。由于受到公共政策环境系统总体状况的影响、政府从社会提取资源的能力的影响以及政府对已经提取到的资源合理配置能力的影响，政府在一定时期能够提取和支配的政策资源．尤其是经费与物质设施方面的资源是有限的。并且在一定的时期中．政府将提取到的资源配置起来所能达到的有效性也是有限的。因此，政府运用政策解决社会问题的实际能力是有限的。但是，随着现代社会的发展，新的社会问题也变得越来越多。这就要求政府在规定的时间内更有效地解决更多的社会政策问题。在这种状况下，公共政策的运行就必须是高效率的。这种政策的高效率要求政府必须考虑：在资源耗费总量相同的情况下，必须解决更多的社会政策问题；在要解决的社会政策问题是既定情况，尽量少耗费：前者是用定量的钱多办事；后者是花少量的钱办好事。公共政策的公平性与效率性是一对矛盾。最坏的情况就是将两者对立起来，要一方，不要另一方，以—方去损害另一方。人们需要努力达到的是两者的协调、统一，即找到某种结合点，在这一点上，政策的公平性与效率性实现兼容。政策的公平性在公共管理中应当放在首要位置上，因为公共政策就是要协调公众的利益，使之趋于公正、公平。但这种公平性决不是绝对平均，而是将差别控制在公众可接受的范围内，公平是包含一定差别的公平。这种差别恰恰是由竞争、创新带来的，只有允许这种差别存在，才能体现政策的效率性。公共政策的效率府当服务于公平。效率应当是公平基础上的效率。也正是一定的效率提供公正、公平的物质保证。4.公共政策的强制性与合法性

20公共政策是政府等公共机构制定、实施的约束人们行为的规范与准则。由于政策的最终决定者是掌握公共权力的机构及其代表者．其执行者和评估者也主要是政府部门或政府授权的非公共部门。因此．公共政策的制定、执行更多地表现为自上而下的运动。作为这种运动的基础与支撑的是政府后面强大的国家力量。另外，公共政策都包含着奖惩机制，人们只要遵循政策去行动，就会获得好处；相反，人们违犯规定的准则去行动，就会受到惩罚。因此，任何公共政策都带有明显的强制性：有很多人感觉不到这种强制性，不是强制性不存在，而是它已经转化为内在的适应性了。公共政策的强制性主要源于公众利益的差异性与多层次性。公众的利益要求是不同的，满足了一部分人的利益要求，就有可能满足不了、甚至还会损害另外一部分人的利益；满足了绝大部分人的利益要求，还会损害一小部分人的利益；满足了人们眼前的、近期的利益要求，就有可能损害人们长远的、根本的利益。公共政策在协调、平衡公众利益时，不可能将这些利益上的差异性、层次性完全消除掉。那些利益要求得不到满足、甚至既得利益受到损害的人，就会很明显地感受到公共政策某种程度的强制。公共政策还具有合法性。公共政策是政治系统为协调、平衡公众利益凭借公共权力、政府机制具体操作的途径与手段。任何公共政策要能让公众接受，在实际生活中发挥作用*就必须从内容到形式，从政策主体到制定与执行程序都是合法的，所谓内容的合法性，是指政策所规定的行为准则、所施行的计划措施的确使公众的利益得到协调、平衡，符合多数人的、长远的利益要求，受到人民的拥护、认可，所谓形式的合法性，是制定出来的政策在其书面行文上、在向社会公众颁布的方式上都必须是规范的、合适的；所谓政策主体的合法性，是指政策的规划、制定和最终决定者必须是合法的机构、组织。程序的合法性．是指公共政策在制定、执行、评估过程中，每一环节都必须遵循规定的程序和步骤来进行。公共政策只有在内容与形式上都具有合法性，才能发挥出应有的效力与效益。公共政策的合法性是对政治系统和政府等公共部门行为的约束、首先，政策的合法性要求政治系统、政府是合法的、其次，政策的合法性要求政治系统、政府的行为是合法的。在政治系统中活动的国家组织、政党和领导者，都必须服从宪法和各项法律，做到依法治国；政府的公共管理也必须服从宪法和各项法律，做到依法行政。公共政策的强制性与合法性必须统一起来。 —方面，缺乏合法性的公共政策，其权威性与强制性就会受到损害。一项政策如果得不到多数公众的认可、接受，也不是由法定主体按照法定程序制定、公布和执行的，虽然政府部门可以借助干手中掌握的资源，强制推行，但最终必定会妨碍社会稳定．损害公众利益，逐渐失去公众的支持和信任，从而也就失去了权威性与强制性．严重的还会导致社会动乱：政策只有具备了合法性，其权威件与强制性才有了坚实的基础。从另一方面看，也不等于政策有了合法性，就能自然而然得到贯彻、实施。只有在合法性的基础上．依照特定的程序、依靠国家的强制力，对拒不执行政策，或歪曲政策的行为人作出处罚，政策才有原则性和严肃性，也才能真正得到贯彻和落实。二、现代公共政策的个性特征现代公共政策的特性是基于普遍性之上的个性、特殊性通过政策问题、政策内容、政策模式与方法体现出来。1.公共政策问题更加复杂化主要表现在下列方面：一是社会日益网络化，从而使公共政策问题具有更紧密的相关性。科技的进步、通讯的发达、交通的发展使得当代社会中各种因素紧密关联，各个领域相互依存，在这种背景下产生的各种政策问题不再是相互分割、互不关联，而是互相牵制，紧密相关的。往住是一个政策问题牵扯着一连串的政策问题；而且．社会的经济问题、政治问题、思想文化问题常常会纠缠在一起；另外，国内的政策问题常常与国际社会的问题产生互相影响，解决国内社会问题不得不考虑整个国际社会的自然环境。

21二是社会日趋整体化．从而使公共政策问题具有更明显的交叉性。在现代社会中．不仅各种因素、各个领域相互依存，而且还相互渗透。这就导致各种公共政策问题不是分立的，万；是纯粹的、而是相互渗透的、温合的。往往一个总问题中包含若干个小问题，或一个问题与另一个问题交叉在一起。呈现出你中有我、我中有你的复杂局面。特别是全球化进程的加快，使得原先界限分得较为清晰的国内问题与国际问题，现在混杂在一起、边界较为模糊，两者相互渗透，使政策的制定更为田难。三是社会发展快速化，从而使公共政策问题具有更显著的动态性。现代社会的显著特征是发展速度加快，在以将要几年、几十年才能发生的变化，现在只要几个月、几年时间就能达到生活节奏的加速，使得政策问题变化的速率也相应加快。这就要求人们重视政策问题的动态性，加强对社会问题变化的预测研究，力求在变动中把握政策问题。2.公共政策内容更为丰富化主要表现在下列方面：一是经济领域的公共政策增多：在现代社会中，政府与市场的关系发生了很大的变化。从总的趋势来看，市场存在种种缺陷，这些缺陷会导致市场的失灵或失败。因此，现代社会的政府绝不仅仅是“守夜人”，而应当成为积极的“掌舵者”，特别是在由计划经济体制向市场经济体制转型的国家中，政府不仅要制定和实施政策以调节宏观经济、保持经济稳定和劳动者的充分就业，而且还要利用一系列政策来培育、规范市场。二是社会领域的公共政策增强、在现代社会中，政府除了要制定和实施经济政策外，还需要将更多的资源花费在对社会领域的公共事务的管理上。在市场经济发展起来以后，社会领域中需要政府制定和实施公共政策来解决的公共问题日益增多。其中包括消除两极分化，实现社会公正：保护生态环境，保证可持续发展；发展国民教育，提高国民素质：加强科技进步，提升竞争能力；强化福利保障，解除人民后顾之忧；等等。三是国际领域的公共政策增加，随着经济市场化，区域一体化，金融、贸易、投资、生产全球化步伐的加快，每个民族、每个国家都真正地被包揽、融化、聚集到世界体系之中。每个政府不仅要解决国内的政策问题，而且要确定对外的经济、政治、文化战赂，积极参与到重大国际事务中去，制定和实施能维护和增进国家利益的各项对外政策。在旧的政治、经济格局瓦解，新的政治、经济格局还未最终形成之前，各国政府面临的国际领域中的问题与事务更为繁杂，制定与实施国际领域公共政策的任务也会变得更为繁重。3.公共政策模式与方法日益多样化主要表现在下列方面：一是公共政策制定、执行的模型、模式变多。现在公共政策制定中经常使用的模型有：政治系统理论模型、精英理论模型、团体理论模型、理性决策理论模型、渐进决策理论模型，等等。在公共政策执行中经常使用的模式有过程理论模式、相互调运理论模式、循环理论模式等。二是公共政策分析方法多样化。在定性分析方面，人们更多地使用价值分析法、规范分析法、可行性分析法、德尔斐分析法、主观概率预测分析法、超觉理性分析法。在定量分拆方面，人们经常使用的是预测分析法、效果分析法、投入产出分析法、模糊分析法，等等。1．4 公共政策的地位和功能（4）一、地位1.公共政策是国家公共权力运行的具体体现（1）公共权力所谓权力是指影响和支配他人思想，行为方式的强制性力量。权力是人类社会最重要和最普遍的现象之一，人类社会的发展离不开权力 的规范，调节与指挥。公共权力就是公共管理主体管理公共事务所享有的合法的资格和相应的强制力和约束力，它是由社会共同需要产生的，目的在于维护公共利益与维持、调整和管理整个社会生活的基本秩序。

22公共权力主要包括以下几个方面的含义：第一，公共权力的行使主体包括政府组织和非政府公共组织，政府组织是公共管理的核心主体，是公共权力的主要行使者，但随着政府职能的转变、管理方式的更新以及权力的调整，大量具体的执行性的公共管理职责被转移出政府，由一些非政府公共组织甚至私营组织所承担。公共管理主体多元化的趋势和民主参与的要求促使公共权力行使主体的多元化。第二，公共权力的客体指向公共事务。公共管理就是公共组织处理公共事务的过程，运用公共权力维护公共利益是公共管理的本质所在。公共权力表现为社会公众的共同努力，它起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要。因而它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会有序运转的根本保证。离开了公共事务这一特定的对象，公共权力就失去了存在的基础。第三，公共权力的主要表现形式是国家行政权力。公共权力起源于原始社会氏族成员的共同权力，进入阶级社会以后，国家作为社会的正式代表负有管理公共事务、维护公共利益的义务，公共权力就被国家权力所取代（或者说国家权力就是公共权力的表现形式）。政府是公共管理的核心主体，行政权力作为国家权力的重要组成部分，就成为管理公共事务、实现公共管理职能的重要工具。第四，公共权力的实现基础是公共资源。资源是权力行使的必要条件，是影响权力影响力与支配力的重要因素。公共权力的动作是以掌握公共资源为前提 的，这些资源包括公共财政、人员、土地、矿产等物质资源和信息资源。公共权力的内容大致包括规范权、许可权、禁止权、处罚权、强制权、确认权和裁决权。（2）公共政策是国家公共权力运行的具体体现社会是由政治、经济、文化系统构成的有机体，在社会有机体中，不同系统的地位作用，运行框架和具体体现是不一样的，比如经济系统处在基础的位置上，其运行的框架是经济制度，具体体现则是企业的结构与活动、市场规则 与供求关系。政治系统的核心，内容是公共权力，这是一种集中起来的、掌握在法定的公共组织或机构手中的。对整个社会公共事务进行管理的力量。公共权力所起的作用既不是针对个体的，也不是针对零散事务的。它所要关心的是整个社会的秩序、矛盾与发展。因而，政治与经济相比，由于其全局性、整体性的特点，而不能不占有首要地位，政治系统运行的总体框架是政治制度，但它只是一种相对静止的、相对稳定的框架的形式，在相同的政治制度下，各国的政治生活各具特点，甚至相差甚运，这说明在政治制度的框架中实际起作用的是作为政治制度具体体现的公共政策的制定、执行和评估。政治涉及的是人们之间的权益关系。现实生活中，对人们的利益关系加以调整、平衡的手段，是以约束人们行为的规范和准则的形式出现的各种政策。在政治系统中，人们关系的是：那些的利益要求反映到了决策中，公共社会问题是如何进入决策的，究竟是什么人在决策。他们是如何决策的，政策制定后是怎样实施的，政策执行后影响如何？等等。这些就是政策的运行过程。作为政治生活实际内容的政治过程，其实就是政策运行过程。政治系统是围绕公共政策来运行的，政治系统是一个开放系统，在它之外是社会大系统中除政治系统的其他各种子系统组成的政治生态环境，政治系统与其环境之间有着相互制约，相互渗透的关系。环境对系统产生影响，它是社会活动主体对政治系统的要求和支持。要求是指个人和团体为获得自身的利益满足向外决策者提出 

23的各种政策主张；支持则是个人和国体对政治系统决策的接受或服从。要求过多或支持过少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持生存与发展，就必须对来自社会内外的压力作出反映，，这种反映就是由权威当局即决策者制定新的政策，环境对政治系统的要求和扶持是对政治系统的输入、制定和实施的政策就是政治系统的输出，这种输出对政治环境产生作用，引起要求与扶持的变化，这种变化又成为新输入，再产生新的输出，如此循环往复，构成政治系统连续不断的，在曲折中前进，上升的运行过程。2.公共政策是政府实施公共管理的重要途径现代社会普遍以市场经济作为基本的经济制度，在资源配置中起基础性作用，但市场并不是万能的。市场本自身无法克服运行的周期性，无法解决消费者“搭便车”的现象，无法消除和限制垄断，无法消除个人收入上的两极分化和地区发展的不平衡，无法提供包括国家安全在内的公共物品，无法解决外部不经济问题，等等。市场的这些固有的缺陷会导致市场的失败，正是为了防止和挽救市场失败的客观需求，决定了现代社会必须存在政府。在市场经济下，政府合理职能的基础是培育市场、规范市场、防止和挽救市场失败，同时政府作为国家公共权力机构的一部分，必须执行通过立法机构表达出来的公共意志；政府人微言轻最重要的管理机构同，必须对社会经济稳定和发展负有责任；另外，政府也必须对社会的教育、科技、卫生、精神生活的发展发挥作用，因此，现代社会中的政府必须负起政治管理，经济管理和社会管理的职能。现代政府无需去干预个人的家庭生活和个人的发展，也无需去干预不属于政府组成部分的企业经营，政府活动的正确范围是社会中的个人、企业、自治组织所无法管理体制的公共领域，政府对社会实施公共管理的重要途径是为个人、群体的行为制定并实施具有约束力的规范和准则，这就是公共政策。公共政策是政府履行合理职能、进行公共管理的最主要、也是最重要的方式。政府机构就是制定、执行和评估公共政策的机构；政府公职人员就是公共政策的分析者、规划者、制定者、执行者、评估者。当然现代政府也不是万能的，如果作为不当，也会失灵，而政府失灵就是公共政策的失败。3.公共政策是政府维护公众利益的主要手段政府对社会管理的根本目的为了对社会公众利益进行协调和平衡，特别是在社会主义国家中，政府是人民利益的代表者，其公共管理的职能的根本宗旨只能是为人民即绝大多数公众服务，其途径就是制定、执行公共政策。因此，公众利益是一切公共政策的出发点与归宿，政府通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、综合、分配、落实，达到持续不断发展公众利益的目的。公众是所有人的结合，具有动态性的结构，公众利益具有多层次、多元化的特征。首先，公众有多数人与少数人的区分其次，公众有强势与弱势团体之分第三，公众利益也有眼前与长远、全局利益和局部利益的区分二、公共政策的功能1.公共政策功能特征（1）公共政策功能的强制性强制性有两层含义，一是讲公共政策产生的政策的权威性，从而赋予政策强制性的功能法定的主体决定与颁布的（行政机关、共产党）公共政策强制性还表现在，政策一旦作出，并由法定机构向公众宣示，这些政策就有了客观性质，其实施与功能的发挥都不是以个人意志为转移的。（2）公共政策功能的时空性任何政策都是具体的，每一项政策 

24都是在一定的工作环境下制定和在一定现实条件下实施的，政策 作用的发挥必然受一定的时间、空间内的公众需求的制约的。因此，公共政策总是内在地蕴藏着具体的人效、地效、时效。随着时间的推移和空间范围的扩展，原先具有的积极的、正向功能的政策，其效能就会逐渐丧失，以至产生相反的影响，这说明，原有的政策必须终止，必须立即让位给新的政策，政策的时空性要求人们正确地理解和科学地实施政策，不能将不同时间、不同地域、不同文化的政策生搬硬套，如在西方市场经济条件下，凯恩斯学派所设计的一套经济政策所治理好的消费疲软的公共问题，但是将那一套搬到中国来，其效果就会不一样。（3）公共政策功能的互补性制定公共政策与实施公共政策一个巨大的系统工工程，科学的、符合实际的政策，都有某种制导性，从而，使政策具有了超前性的引导功能，这种功能与政策的现实功能是一种有机的互补关系。另外，一项具体的政策又总是与其他处于同一个横切面上的政策相辅相成，与处在同一个纵切面上的政策相互衔接，承上启下。因此，在一定时空中实施的公共政策形成一个系统，它们所发挥的出来的功能是互补的，反过来，如果几项政策的功能不是互补的，政策就会失去协调，政策 之间就会发生冲突，任何一个政策的功能就会有可能被其政策的作用所抵消。（4）公共政策的系统特征公共政策是执政党与政府向社会公共领域所提供的公共产品，其目的是协调社会公共领域中人们多方面的关系，以保证公共领域积极、正常的运行与发展，公共政策又是政府在市场经济体制下，发挥自身多方面职能的有效手段，因此公共政策决不是解决或处理某一方面、领域存在的具体问题而制定与实施的行为规范，公共政策要解决与协调的是社会公共领域中那些带有综合性、整体的问题，正因为如此，政府制定和实施的公共政策就必然是系统性的，如果政府和执政党制定和推行的公共政策是零碎的，分散的，它就无法去实施社会的整合，也就无法促进具有整体性质的公共领域的发展，也就无法从整体上维护社会公众多方面的利益。2.公共政策功能的向度公共政策在实施中产生的功能，从其向度上来区分，可以分为正向功能以及负向功能或消极两大类。正向功能表明政策实施后产生了积极的效应，这是在公共政策周期中实行科学决策与对政策方案正确执行的结果。但是，并不是任何一项公共政策在实施后都能收到积极的效应的。相当多的政策实施以后会产生决策者与公众所不愿意看到的负向功能，而研究公共政策的功能向度，最重要的则是要探讨政策负向功能的表征，分析产生政策负向功能的原因，研究克服负向功能的途径。公共政策的负向功能有两种类型：一是政策无效，二是政策负效公共政策的负向功能是就政策实施的结果而言的。政策的负向功能大多是由政策正向效应或快或慢地减弱、消失乃到转向相反的方向而产生的。公共政策在制定时，多数要经过前景的预测分析，政策制定出来以后，在全面实施前，也会经过不同程度的试验，因此，公共政策在实施的初期，都会产生出一定的正向功能。但当政策全面付诸实施以后，或者是政策环境发生了未能预料到的改变，或者是政策之间发生末能预料到的冲突、或者是政策执行中产生阻隔，这些原因都会导致政策从初期的有效转向无效，甚至负向。3.政策功能的类别（1）公共政策的基本功能与辅助功能通常我们将公共政策的主要功能称之为基本功能，其余称为辅助功能，就公共政策整体来说，其基本功能是规范引导功能，中介协调功能，监督控制功能、创新推动功能等。

25（2）公共政策显性功能与隐性功能公共政策为了解决人民已经觉察到的社会公共问题而制定和实施的权威性的行为规范，公共政策实施的目的就是要解决公众迫切需要解决的矛盾和问题，这些问题往往是公共化的，显露出来的。公共政策的有效实施首先就是要缓和这些矛盾，消除种种已暴露的问题，因此，公共政策具有显性功能。而且，就公众的心理来说，他们也企盼政府实施的公共政策能解决一些看得见、摸得着的问题，为人民做一些实事，让百姓获得一些实惠。但是，任何一项公共政策都不可能只注意其显性功能，公共政策在解决社会公共问题时要处理好局部与全局、眼前与长远、外表形式与本质内容的关系，有些政策功能是显性的，有些则是隐性的，有些政策的隐性功能要经历很长的时间才会显露出来，如素质教育。（3）公共政策直接与间接功能公共政策的直接功能与间接功能的区分也具有相对性，政策的直接功能是指政策在实施过程中不需要经过中间环节就表现出来的作用，这种政策功能往往是短期的、微观的、显性的。公共政策的间接功能是指在政策实施后，要经过中间若干环节，要借助于其他政策作用才能表现出来的功能，政策的间接功能通常总是长期的、宏观的隐性的。政策的直接功能具有重要意义，它能使公众迅速受到政策的威力，从而增强对政策实施的信任与支持，政策的执行者也能从政策的直接功能中获取信心，但是决不能满足于一项政策的直接功能，甚至片面去追求直接效应，政策的功能是系统性的。它既需要一些功能让公众直接感受到，也需要让政策在更深入、更持久的层面上发挥作用。（4）公共政策的即时功能、短期功能与长期功能即时：家庭联产承包责任制短期：利率长期：社会经济发展规划对于政策的制定与实施而言，人们应当兼顾政策不同时间段的效能，片面追求即时效应，就会急功近利，破坏政策的长期功能。4.公共政策的基本功能（1）制导功能公共政策是针对社会利益矛盾引发出来的社会问题所制定的行为准则，政策制定是为了使社会生活复杂的、相互冲突的行为有效地纳入互统一的、明确的目标上来，从而使整个社会有序前进，公共政策的导向功能不仅体现在行为方向上，还体现在观念转变上，政策的规范导向功能是指政策的能够规范和制导人们的行为，从而对社会过程和现象的发展方向、速度、规模产生制约、一项政策的出台或终止，会导致社会的人力、物力、财力等资源在空间的分布上与时间的流动上改变。公共政策的规范导向可以分为直接导向与间接导向两种类型，公共政策的导向功能从功能向度上看就有正向和负向的区别。公共政策规范导向功能主要表现在：一是确立目标，规范方向二是教育指导、统一观念（价值、规范、行为）（2）公共政策的调节功能

26公共政策对公众行为和社会发展具有调节、调适功能。社会的运行不是一个自发的、无序的过程，而是有规律、有秩序的。政策的作用就是有意识地去调节人与人、人与社会、人与事物、事物与事物之间的关系，以保证公众利益的均衡合理，保证社会发展的健康有序。公共政策的协调功能既可以在社会常态运行下表现出来，也可以在社会的非常运行下表现出来，在社会常态运行下，由于社会经济、政治、文化发展的不平衡和不均衡，政策的作用就是对这些一定范围内的利益矛盾、冲突加以缓解、调和、协调，使之趋于和谐，在社会非常态运行时，即社会处于激烈变迁、调适和规范人们之间的行为和行为关系，以保证新的体制、制度和模式的建立。（3）公共政策的控制功能政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节与控制，现实社会中存在着各种不同的利益群体，它们之间不可避免地会有磨擦、冲突以到对抗，政府必须使用公共政策这一有效工具来对各种利益群体的矛盾进行调控、。调节与控制是紧密联系的，人们往往是在控制各种利益矛盾调节、平衡各种利益关系的；人们了都是在调节各种利益矛盾的过程中来控制社会利益矛盾的。公共政策的调控也有直接与间接的两大类作用，一般地说，一项政策对于其控制的领域所起的作用是直接的，而对于相关的领域，其作用是间接的。如人口政策，对于人口增长与优生化育有直接的调控作用，但对于经济发展与产业结构调整，则只有间接的作用。公共政策的调控还可分为平衡调控与非平衡调控两种方式，社会的发展既可以在各种利益平衡的状态下实现，平衡与非平衡在社会发展中是交叉出现的。因此，政府在利用公共政策调控社会发展时，既可以使用平衡的方式，也可以使用非平衡的方式来调控。就公共政策调控的结果 来说，有积极调控与消极调控两类，政府制定的政策在付诸实施后，其最终的效果可能是积极的、正面的，也有可能是消极的、负面的，这主要取决于公共政策的目标、目标与实施方案之间的联系，政策实施的条件与途径，如果公共政策目标正确，实施方案能确保政策目标的实现，并且实施政策的条件具备，途径也正确，那么，公共政策调控的最终结果就能推动社会发展，表现出正面的效应，反之，政策目标不正确，或目标虽然正确，但实施方案有问题，或实施条件不具备，那么，其调控的结果只能导致社会利益矛盾加剧，产生负面影响。（4）公共政策的推动功能政府制定与实施公共政策的目的，就是要将社会公共资源有效地在它所服务的公众中加以分配，任何政府在分配社会公共资源时，总是要解决向谁分配，怎样分配的问题，公共政策正是围绕着这些问题拟定与实施的，在不同的社会经济、政治制度下，政府制定的权威性分配原则是不一样的，从政府的公共中获取的好处的公众群体也是不一样的。一般地说，政府的公共政策的分配原则主要有三种，一是追求效率而鼓励扩大差别的原则；二是为消灭差别而牺牲效率的原则；三是效率与公平相统一原则。能从公共政策中获益的社会公众通常有几类：一类是与政府的主观偏好相一致的公众，政府是公共政策制定与推行的主体，也是社会发展分配的主体，任何政府要维持自身的存在与发展，一方面要考虑社会的总体利益，另一方面，也必然要维护与坚持其主观利益。因此，凡是与政府主观利益或主观偏好相一致的公众，必然首先从中获利。另一类是能代表社会发展方向的大众。从政府的公共政策中获取好处的还有社会中成为大多数的公众，政府要维持自身的存在与发展，就必须考虑社会中绝大多数人的利益。如果一项政策遭到社会中大多数人的反对，或者政府跨台，或者政策贯彻不下去。因此，政府在制定公共政策时，会顾及到公众中的大多数，凡是能够成公众大多数人，就会从公共政策的实施中获取一定的好处。

27补充材料：一、学科名称梳理公共政策学的学科名称至今尚不统一，常见的名称有如下几种：1．公共政策学我国学者陈振明曾就一些学科概念请教美国康奈尔大学公共事务研究所所长多森教授，后者的回答是：20世纪七八十年代许多学者更喜欢用“公共政策学”这个名称。 日本学者药师寺泰藏完成于1989年初，作为猪口孝主编“现代政治这丛书”之一的《公共政策》一书，使用的学科名称就是“公共政策学” 。这本书所做文献述评和概念界定，与“政策科学”完全相同。我者学者采用这一学科名称的著作，是桑玉成、刘百鸣合著的《公共政策学导论》 。2．政策学早在80年代初，我国学术界就有人撰文呼吁建立健全一门“政策学” 被有人称作“我国第一本比较系统地对政策进行研究论述的专著”，《政策学研究》一书，使用的就是这一名称 。著者王福生对“政策学”的界定是：“从广义上说，政策学是用一门现代科学方法对政策的制定和执行过程给予分析、评价并探索其规律的学问”；“政策学是研究政策及其自身规律的科学，是研究如何将科学知识运用到实际政策问题中的一门应用科学”；“政策学是从政策的角度研究有关的社会问题，从政策角度探索解决社会问题的方法。”他还指出，“政策学起源于西方，在国外一般被称为政策分析。……政策分析的实质上就是‘政策科学’。” 由此我们可以推导如下：政策学（中国）=政策分析（国外）=政策科学（国外）。3．政策科学(policy sciences) 美国著名政治农家勒纳（D.Lerner）和拉斯韦尔(H.D.Lasswell)1951年始创这门学科时使用的就是这外名称。 直到今天，“政策科学”这一名称仍然是与其他名称相比较使用得最广泛的。我国学者以这一名称出版的比较早的著作是孙光著的《政策科学》和张金马著的《政策科学导论》。 在同一时间，我国学者张国庆发表了一篇论文，对“政策科学”的研究范畴作了介绍。 最早给“政策科学”下定义的美国斯坦福大学教授伊斯顿·罗斯威尔。他在勒纳和拉斯韦尔主编的《政策科学》一书的“前言”中指出：“政策科学是以制定政策规划和可供选择的方案为核心，运用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”。 该学科第二代掌门人叶海卡·

28德洛尔认为，政策科学是融系统的知识、合理结构的理性、有组织的创造性为一体，研究如何制定优化政策，避免灾难性政策学科领域。政策科学的核心是把政策制定系统作为研究和改选的对象，包括政策制定的一般过程及其具体政策问题。他把政策科学看成是提高控制与解决社会问题的能力的重要手段。 他还指出，从方法论角度看，政策科学包括五个基本范畴，即政策战备、政策分析、政策制定系统的改进、政策评估和政策科学的发展。 我国学者李忠尚综合国外学者的看法，认为“政策科学是一门运用现代科学决策理论和定性与定量相结合的系统方法，对公共政策制定和执行过程给予分析、评价并探索其规律的综合性新兴学科。”他指出，政策科学的核心是致力于政策系统的改进。政策科学既探讨政策的选择，又探讨政策的设计和创造，鼓励提出不同的政策设想，倡导对政策制定系统进行改进，重点研究政策的形成过程及其环境因素等。 4．政策分析(Policy Analysis )、公共政策分析（Public Policy Analysis）分析是科学研究的方法论基础。“政策分析”这个概念最早是由美国著名学者林德布洛姆（C.E.Lindblom）提出来的。政策分析是指基于政策与政策目标之间的关系，及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种备选方案中确定一个能最大限度地实现该目标的最优政策方案的过程。政策分析的目的是帮助人们在政策期望与现实可能性之间获得逐渐一致的认识。这是狭义的政策分析。广义的政策分析被界定国从知识向决策层投入的角度看，在公共政策领域内创造与应用社会知识的复杂的社会过程。它可被看作对包括政策问题确认、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策反馈和政策终结各个阶段在内的整个政策过程的分析。 “政策分析”和“公共政策分析”在分别被用作学科名称，含义都是广义的政策分析，二者不存在概念上的差异，可相互转换。“政策分析”和“公共政策分析”在英语文献中被用作学科名称的情况是很普遍的。如美国学者邓恩的著作《公共政策分析导论》和戴伊的《政策分析：政策做什么，它们为什么做，以及造成什么差异》就是显证。我国学者较早在以“政策分析”和“公共政策分析”为学科名称写成的著作，有胡象明的《地方政策分析——体制、文化与过程》 和陈庆云的《公共政策分析》陈庆云在书中认为：“公共政策分析是政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。”他还认为公共政策分析是公共政策学科的分支学科。 5．政策研究（Policy Research , Policy Studies, Policy Inquiry）、公共政策研究这两个含义很宽泛，可作多种理解的名称也被一些学者用来称谓这门学科。如美国学者科勒曼著《社会科学中的公共政策研究》， 我国学者王沪宁在为桑玉成、刘百鸣著《公共政策学导论》所写前言中，直接地用“公共政策研究”来指这门学科。 中外学者都是将这两个名称作为同一概念来使用的。作为学科名称，学者们对其含义的提示又略有不同：美国学者斯图亚特·S·那格尔对政策研究所作的界定是：“为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因及其效果的研究。”采用这一界定的学者常常关注政策效果的评估、政策形成的因果关系与过程。 王沪宁在大体相同的含义上界定来界定“公共政策研究”。他认为，“公共政策研究涉及公共政策的对象、涵义和理论，公共政策的主体、公共政策的客体、公共政策的环境、公共政策制定、公共政策的执行、公共政策优化、公共政策评估、公共政策比较等诸多方面。而这每一方面又包蕴着众多的内容。”他指出，科学的公共政策应当是最少带有主观随意性、最多带有客观必然性的政策。公共政策的科学化牵涉到无比繁多的因素。只有把所有相关因素都仔细考察过之后，方能科学地制定公共政策。 美国学者安·梅伊克尔是在更宽泛的意义上进行界定的。她认为：“政策研究可以被定义国一个指导研究或分析的过程，旨在为政策制定提供行动的指南。在这一点上政策研究与其他类似的科学（如应用科学）有本质的不同。”她指出：“政策研究是科学，基于技艺的知识和艺术的综合。这里的科学是理念、观念和方法原则的体系；这里基于技艺的知识是可应用的技、经验的原则和标准操作程序的整体；这里的艺术是指导步骤、风格和一个人的工作态度。” 我国学者较早地以“政策研究”为学科名称写成的著作的是林德金等的《政策研究方法论》。 从以上梳理来看，政策学、公共政策学、政策科学、政策分析、公共政策分析、政策研究和公共政策研究七个名称，是对同一学科的不同称谓，基本上属同一概念，因此可相互替代。虽然不同的学者会使用不同的学科名称，但是就学科要素而言彼此则没有什么差异，甚至在给学科名称下定义时相互套用，如上文引证陈庆云给“公共政策分析”下的定义就是直接套用那格尔给“

29政策研究”所下定义。本书以“公共政策学”为学科名称，而在行文中作为同一概念也常常提到其他六个名称，而在文献述评、概念界定、理论和方法介绍等方面会普遍地出现对以不同的名称写成的学术成果直接引用和套用的情况。二、公共政策学的学科特性    公共政策学是一门新兴的边缘件应用学科，诞生于20世纪50年代，70年代末才被人们普遍接受。而它在我国的兴起和发展，则是20世纪80年代中后期以来的事。    美国学者哈罗德·拉斯韦尔在1951年认为，公共政策学有6大特点：(1)公共政策学是关于民主主义的学问，必须以民主体制为前提。(2)公共政策学的哲学基础建立在理论实证主义的基础之上。(3)公共政策学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问。  (4)公共政策学具有跨学科的特点。(5)公共政策学是—门必须和政府官员共同研究的学问。(6)公共政策学不可缺少“发展概念”或“发展框架”，以及公共政策学是一门以社会变化为研究对象、以动态模型为核心的学问。 拉斯韦尔的上述观点应该说是颇为中肯的。不过，从另一个角度来看，笔者认为，作为一门新兴的边缘性应用学科，公共政策学的学科特点也可以概括如下。（1）跨学科性公共政策学是哲学、政治学、法学、经济学、社会学、心理学、数学、决策科学、管理科学等相互渗透、交叉、碰撞而产生的一门边缘学科。加上政策现象遍及社会生活的各个领域、诸多学科，因而，公共政策学具有明显的跨学科性。具体地说，哲学中的认识论可帮助我们把握社会发展的规律与趋势，使我们能以宏观的眼光看待各种政策问题，考察政策备选方案，为政策制定与执行指明方向；而哲学价值论有助于公共政策学通过探求政策价值的涵义、价值“致性、价值成本及价值信仰的行为基础等来进行价值选择。政治学关于政党和政府的特性、组织与机构，关于党政机构的行为及过程，以及关于政治制度和政治文化等的知识，为公共政策学提供了重要的知识准备和理论视角。由于法律本身就是公共政策中的—个特殊而重要的组成部分，因而法学理论和知识对公共政策学的学科建没有着直接而多方面的借鉴和启迪意义。社会学的整体性思维方式和结构一功能分析方法、社区探究法(田野调查)，社会学关于个体社会化、社会变迁、社会控制等的知识，以及社会指标的应用等．都有助于我们对政策问题和政策目标的确定、对政策规划、政策执行、政策接受和政策评估等活动的有效进行。心理学的理论和知识，则有助于我们更好地认识政策制定者和执行者的行为，透视其内在心理过程，特别是一些超理性与非理性过程，有助于我们准确估计公共政策在社会公众心理上造成的影响以及由此而产生的新的心理需求和社会需求。在政策制定、执行和评估过程中，需要搜集和处理大量与政策有关的信息。如果没有数理统计、线性规划、非线性规划和计算机技术等理论知识和技术方法，这些都是无法办到的。因此，数学知识特别是应用数学知识，是公共政策学研究必不可少的。由于现实中的大多数政策都会涉及各类资源和经济利益的分配，而经济学在经济人和经济理性假设的基础上产生了大量解决此类问题的理论模型和方法，经济学对经济政策内容和过程的许多规范性研究，更是直接汇人了公共政策学理论构架之中。至于管理科学和决策科学，更为公共政策学的建立和发展做出了最直接的贡献，如管理科学中的系统方法、网络分析法和决策科学中的各种决策方法与模型，都已成为公共政策学的有机组成部分。    需要指出的是，公共政策学对诸邻近学科的知识、理论和方法的运用．并不是杂乱无章的，而是从公共政策的功能机制和运行规律这一研究对象出发，围绕改进政策制定、政策执行与政策接受这一核心目标来加以整合的。    （2）应用性    

30公共政策学的研究对象和内容，决定了该学科不能木始终关注着社会现实和政策实践，避免使自己陷入纯理论的思辨王国。它通过自身对公共政策的功能机制和运行规律的揭示、分析、总结和把握，向政策制定主体、执行上体和接受主体提供切实可行的指导和帮助，从而把研究成果直接转化为社会政治效益相经济效益。尤其是公共政策学中的政策分拆或政策规划技术研究．目前正在朝着产业化方向发展，这已成为一个世界性潮流。但是．在强调应用性的同时，我们也不能忽视公共政策学的基础理论建设。任何一种科学研究，着想发展成一门独立的学科，都不能没有自己的基础理论作文撑。基础理论的功能，就在于为具体的应用研究提供概念工具、方法指导和价值规范。事实上，公共政策学对公共政策功能机制和运行规律的揭示、分析、总结和把握，这本身就是—种理论活动。只不过公共政策学的基础理论研究具有明显的中介性，直接受应用性的制约，而不是一种纯思辨的结果。    （3）地域性    公共政策学虽然把人类社会的全部政策历史和政策实践纳入到自己的研究视野，但它更为关切的还是特定时空下的特定社会现实的政策实践。这是由它的研究对象和目的所决定的，也是应用性所导致的必然结果。公共政策学的地域性，要求我们在广泛借鉴和吸收回外在该领域及相关领域的一切优秀成果的基础上，大胆地从本国的实际出发，创建有中国特色的公共政策学理论体系和研究方法，不断拓展公共政策学的研究视野和思维空间，从而更好地为我国改革开放和现代化建设进程中的政策制定、政策执行和政策接受服务。当然，随着对外开放和全球—体化进程的深入，公共政策学将越来越多地介入国际性或全球性政策问题和政策事务的探讨。但本土研究将依然是其主导方向和重心所在。    （4）政治敏感性    公共政策学是为实际的政策制定、执行与接受服务的。为了更好地完成这一职责和使命，它便要深人历来被少数政治家和高层党政官员垄断的最隐秘的政策制定过程和执行过程，指出现实决策过程与执行过程的种种缺陷与不足．并运用自己持有的手段和方法来探讨可行的改进方式与途径。这就能触动统治系统所信奉的价值观念，甚至牵涉政治体制和政治文化的全面变革．危及政策决策人员和执行人员的政治权威和既得利益，因而容易遭到他们的压制与反对。    公共政策学的这种政治敏感性，既使其在建立和发展过程中面临重重阻力，也使它具有其他学科少有的独特发展契机，这就是科学与艺术的有机结合。作为—门科学，公共政策学总是以理性原则为基础，试图以科学方法建立各种理性模型，来改进政策制定、政策执行和政策接受机制。但是，公共政策学所面对的不仅仅是政策文本，还常常要涉及到入，人的情感和深层心理动机。公共政策学者在其理论研究和实际操作中，需要具有一定的洞察力、创造力和想象力，需要熟悉人际沟通与交往的艺术。正是在这一意义上，我们说公共政策学也是一门艺术，是科学和艺术的合机结合。

31第2章 公共政策系统教案A、本章目的、要求本章主要阐述公共政策的类型与结构，要求学生掌握公共政策的分类标准及其公共政策的分类，公共政策的结构方式与公共政策的结构模式。B、重点、难点1．公共政策的层次类型2．公共政策的结构方式C、讲课思路第2章   公共政策的类型与结构2．1公共政策主体和客体系统一、公共政策的主体系统1.公共政策主体的构成2.公共政策主体的类型二、公共政策的客体系统1.公共政策客体的类型2.公共政策客体的构成2．2公共政策决策体制一、公共政策的决策权力二、公共政策决策体制的类型1.首长制和委员会制2.集权制和分权制3.历史上出现的公共政策决策体制三、现代公共决策方式1.全体一致规则2.过半数规则3.循环现象4.过半数规则的变异5.现代决策方式的改进2．3公共政策的信息系统和咨询系统

32一、公共政策咨询系统1.现代咨询系统的特点2.有效发挥专家在政策咨询中的作用3.政府发展政策咨询的条件二、公共政策信息系统1.政策信息源2.政策信息沟通3.政策信息系统2．4公共政策类型一、一般分类方法1.元政策2.总政策3.基本政策4.具体政策二、其他分类方法1.单目标政策与多目标政策2.程序性政策与非程序性政策3.激进型政策与保守型政策4.初始政策与反馈政策5.实质性政策与象征性政策三、国外学者提出的分类方法1.安德森2.弗罗霍克3.其他D、思考题1．公共政策的层次类型2．公共政策的结构方式3．公共政策的结构模式E、本章8学时

33第2章 公共政策系统（8）2．1 公共政策的主体系统与客体系统公共政策本身也是一个由多种因素构成的系统。在这一系统中，还存在若干既有自身独立性，又有其它因素相互关联的亚系统层面上的系统，即相对于母系统而言的子系统。对政策母系统中的子系统的讨论，必须服从公共政策理论与实践的需要。不同的学者可以依照不同的兴趣和标准列举出各种各样的、数量不断增加的子系统。但从政策制定和实施的角度来看政策主体与客体系统、政策组织和体制系统、政策咨询和信息系统还是非常重要的。对于具体的社会共同体或国家来说，其公共政策系统的运行质量或运行效能主要取决于客观存在着的社会环境系统与发挥着能动性的政策制定和执行机构之间的矛盾状况和解决矛盾的努力程度。但这一矛盾的发现、解决显然与这一社会共同体或国家的政策资源存量、认识政策问题的理论知识存量、解决政策问题的科学技术存量有关。这些方面存量充足的社会和国家，公共政策的质量和效能肯定较高。但是，人们不能忽视的是，在公共政策系统中，还有比这些方面的存量更为重要的因素。    新制度学派的代表人物道格拉斯·C·诺思在考察人类经济发展历史时讲过，“知识存量和技术存量主宰人类福利的范围，但它们不决定人类在那些范围内怎样达到成功。决定经济绩效和知识技术增长率的是政治经济组织的结构。人类发展的各种合作和竞争的形式及实施将人类活动组织起来的规章的那些制度，正是经济史的中心” 。依据诺思的见解，在公共政策系统的内部要素中起决定作用的是政策的组织结构和由规范构成的体制系统。    这样，在一个社会共同体或一个国家中，公共政策母系统中主要的子系统就是政策的主体和客体系统、政策的组织和体制系统、政策的咨询和信息系统、其中，政策主体和客体子系统是一个首先要加以考察的子系统，、政策系统的运行主要是由于政策主体与客体间的矛盾运动引起的、整个政策过程从一个方而看就是解决社会公共机构与其社会环境之间的差异、冲突；而从另一方面即更为具体的方面看，政策过程也就是发现、解决政策主体与政策客体矛盾的过程。公共政策的主体与客体内部也有复杂的结构，也构成更为次级的系统。一、公共政策的主体系统    公共政策说到底是人类通过自身的活动来解决社会中出现的问题的过程。因此，人类是政策运行的主体。但在具体的政策活动中，人们又以不同的方式、不同的结构履行着政策主体的责任。在政策过程中，不同的主体构成和不同的主体类型，其特点和活动方式是不一样的。1.公共政策主体的构成    公共政策主体是相对于政策客体而言的．它是指在整个公共政策的运行周期中，在政策制定、实施与评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。这些人员既包括个人，也包括群体或组织。由于不同国家社会经济、政治制度不同，文化传统各异，政策生命周期有别，从而，公共政策主体所包含的内容与类别也是有差别的。

34关于公共政策主体的构成．不同的政策学家有不同的看法。西方的公共政策研究者常常以官方与非官方或以政府内与政府外为标准来加以划分，比如区分为官方的公共政策主体与非官方的公共政策主体两大类；或政府内部的政策主体与政府外部的政策主体。可以从个体与群体的关系、政治体制内外关系以及人们在政策制定与执行中的作用来研究公共政策主体的构成。（1）从个体与群体的关系来研究政策主体的构成    从个体与群体关系的角度可以将公共政策主体区分为个体主体与团体主体。个体主体从表面看是个人，但这种个人在公共政策的运行中又可以进一步区分为自然个人与组织个人，后考是指政党、政府的代言者或负责人。政策运行中的团体主体是指按照一定的信仰、目的和利益组织起来进人政策运行过程的行为群体，如民族、阶级、政党、利益集团，等等。    在一般情况下，政策过程中的个人主体与团体主体是合为一体的。比如：在必要时，种族、阶级、政党、利益集团都会派出代表参加政策的制定、实施、评估。这时，政策的个人主体与团体主体在实际上是一致的。但是，有时当某些团体的负责人或代言人与团体成员的意见不同，团体需要对政策问题集体表决时，政策的团体主体与作为团体代言人或负责入的个体主体就不再是合为一体了。    强调政策运行过程中主体的个人构成与群体构成的意义在于，在有些情况卜，为了使政策运行更为科学、合理，在政策运行的某些环节上，有必要让某些非组织个人或自然个人参加，他们并不代表任何群体。另外，在政策运行中，某些以个人身份出现的政治精英、社会名流常常能发挥较大的作用，如邓小平1992年的南巡讲话，就是以纯粹的个人身份参加了中国的重大政策制定。   （2）从政治体制内外关系来研究公共政策主体的构成    从政治体制内外关系的角度可以将公共政策主体看成是主导者或决定者、介入者、参与者构成的——个系统。在政策运行过程中，政策各个阶段或环节上酌主导者通常是国家立法部门的代表、行政机构的负责人、执政党的负责人、他们代表着政治体制的要求，代表着国家的利益。他们属于政治体制内的政策行为主体。    政策运行过程的介入者是指政策咨询机构人员和政策过程中的技术部门人员。他们的作用是为政策的正常、合理、合法的运行提供必要的智力上的、信息上的、技术上的保证或保障。虽然这部分人员也会加入到政策过程之中，但是，他们主要不是去指导政策制定、运行或评估，也不是代表某一部分的利益群体发表意见．他们的任务主要是从知识、技术等方面提出建议。因而属于政治体制外的政策行为主体。    政策运行过程中的参与者主要是指利益团体及其代表者．以及与政策有关的公众代表。如果说．政治体制内的主体的功能是为了保证政策的政治性，政治体制外的介入者主体的功能是为了保证政策的科学性的话，政治体制外的参与者主体的功能则是为了保证政策的民主性、合理性。这类政策主体主要是表达民意。   （3）从政策运行的不同阶段来研究公共政策主体的构成    从公共政策运行阶段的角度可以将政策主体区分为政策规划、制定主体，政策实施、执行主体．政策评估主体。    对公共政策主体以政策运行阶段为标准研究其构成具有重要意义。首先．政策运行的各个阶段的任务和要求是不同的，从而对主体的政治、利益、技术要求也是不一样的。比如，在政策规划、制定阶段需要有更多的政府部门、政策党负责人参与，也要求政策分析和咨询部门发挥作用；在政策执行、实施阶段，需要有更多的管理人员、评估人员提供意见；在政策评估阶段上，需要有专业的评估机构与政策目标群体人员参加。

35    其次，在政策运行的不同阶段选择不同的主体人员，有利于对政策过程实施严格的控制与监督。政策运行的三个主要阶段上，政策主体的结构是有变化的，有时三者中有些主体是重叠的、有时则是不同的。在三个阶段上主体构成有一定的重合性，有利于三个阶段的衔接。比如，有一些人员既参加了政策的规划和制定，又参加了政策的实施与执行，这就有利于人们在执行政策时贯彻政策制定者的意图。在政策评估阶段有政策制定阶段和政策实施阶段的人员参加，对获得评估所必要的信息是有帮助的。    另一方面，政策运行的不同阶段主体不完全重合，加强政策的监督有好处。如果政策的制定者与政策的执行者完全重合，就不容易在政策执行阶段发现政策制定中存在的问题，从而不利于政策执行过程中的修正，在政策评估阶段，尤其要注意更多地吸收未参加政策制定和执行的人员进行评估，这有利于评估的公正性。2.公共政策主体的类型    在对公共政策主体进行分类时，通常可以分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法仅主体。   （1）国家公共法权主体    这类政策主体指的是居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。在西方三权分立的国家中，国家公共法权主体分立为三大系统：立法即各级议员系统，司法即大法官与各级法官系统，行政即总统及各级行政长官系统。但在西方也还有两类主体应当考虑为公共法权主体：——类是政党，一类是高级助理人员。前者在国家政治生活中具有利益整合的功能，因此是“准”公共法权主体；另一类，像助理、高级秘书等，虽然他们未得到法律的授权，但因他们的特殊地位、正式的官位与作用，也被归入附属性的公共法权主体行列。    在中国，立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位，因此，它是正式的国家公共法权主体。同样．一些立法、行政、司法机关，包括共产党机关中的高级助手与秘书，在实际政策过程中都被视为是正式的国家公共法权主体。上述这些主体部属于体制内的政策行为主体。    （2）社会政治法权主体    这类政策主体指的是经过法律认可和保护的．可参与公共政策的制定、执行、评估．但不拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。在政策过程中，这类主体的作用通常是巨大的，有时甚至处于主导地位，但由于他们不拥有合法的权力去作出带有强制性的政策决定，因此不能成为国家公共法权主体。这类政策主体往往通过合法的程序，获得社会法人资格，并由此得到法律的保护。    社会政治法权主体主要有三类，一类是在野党、参政党；一类是见诸于公众的利益集团；还有一类是作为个体的公民。在西方国家，常常实行两党制或多党制。在两党制国家，一个政党上台执政，另—个政党则为在野党。它的任务就是批评执政党的政策，并且执行自己的政策．以便在下一次选举中获胜掌权。在多党制国家中，有时可能是几个政党联合起来执政，其余的政党则成为在野党，它们也要在政策上与执政党作斗争。一般说，在西方，民主党、社会党、工党．其政策倾向是限制垄断资产阶级，而照顾社会中下层民众的利益；而共和党、自由党、保守党，通常主张政府放松控制，更多照顾大资产阶级利益。在社会主义国家，在实行多党合作制的地方．只存在执政党与参政党，它们是社会政治法权主体。    

36利益集团是重要的社会政治法权主体。利益集团都在不同程度上代表着一定社会群体或团体成员的利益。他们通过参与政策的运行，来表达他们所代表的群体的要求。在不同的政治系统中，利益集团的表现方式和发挥的功能是不一样的，比如在美国．利益集团通常是以“院外集团”、“压力集团”的而日出现的，在政府政策制定中，利用抗议、游说等合法的或非法的途径影响决策过程。    即使在西方也不是所有的利益集团都是为了追求自身的经济利益。在70年代末，美国曾出现过“公共利益集团”(Public interest group)，其目的不是仅仅为了追求该集团成员的个人利益，而是超出集团自身以外，维护公共利益。1970年，由前任健康教育暨福利部长约翰·加得纳(John·Gardner)领导成立了“共同目的社”(common cause)。到1974年这一公共利益集团的社员发展到32万人，到1978年，社员还有23万人：该集团的目标是促进诸如议会的信息制度，议会和行政部门的会议公开制度、听证制度，竞选中公费使用的制度．游说法令的制度等加以改革。为了实现公众参与政策过程的宗旨，这一集团在内部设立厂保护消费者、环境、健康、科学、法规改革、能源等15个亚团体。     在中国，传统的利益集团往住代表年轻人、妇女、工人、科学研究人员的利益，比如有“妇女联合会”、“青年团”、“工会”、“自然科学工作者协会”、“社会科学工作者联合会”，等等。它们是带有半官方性质的群众团体。    在民主化社会中，公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为丁直接表达自己的利益与要求c在西方国家中，公民参与政策过程的方式是多种多样的，主要包括示威、罢工、游行以及投票选举、全民公决等。在社会主义国家中，公民是国家的主人，国家宣布主权在民。公民参与政策过程的途径是多种多样的，经过有关部门批推的游行示威，有来信来访，有选举等。  （3）社会非法权主体    社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策的制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。一船认为，社会非法权主体主要包括两类：一类是处于幕后的、不见诸于公众的利益团体；另一类是大众传媒机构。    第一类社会非法权主体是常说的地下团体或黑社会组织。它们多半是以秘密的方式组织起来的，带有非正式性、不合法性的特征。社会非法权主体虽以追逐更多的经济利益为根本目的，但它们一般不在公开场合参加政策制定与实施，而是使出种种手段影响、收买和俘获制定和实施公共政策的官员，再借助于被俘获或被收买的政策官员来积聚巨额财富。这类社会非法权主体影响公共政策的行为大多具有间接性、隐蔽性的特点。    第二类社会非法权主体是大众传媒机构。在现代民主国家里，作为信息载体的大众媒介工具具有重要功能，以致于西方人常将新闻机构如报纸、广播、电视、网络合起来称为“第四种权力”。大众媒介机构对公共政策的影响作用不象隐蔽的利益集团那样是通过收买政策过程中的官员来实现的。而是借助于“舆论控制”与“舆论导向”，从而对政府决策形成制约来实现的。 二、公共政策的客体系统公共政策客体是相对于政策主体而言的b政策的主体与客体构成了政策过程中的一对矛盾。一方面，政策主体解决政策问题的目标和努力规定着政策客体的范围和性质，但是，另一方而，政策客体也不是消极被动的，它既有内在的结构和类型，也对政策主体起着限制和约束的作用。因此，必须以相互作用和系统的观点来研究政策客体。1.公共政策客体的类型    任何公共政策都是主体与客体的统一。公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。公共政策客体由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的某种与“应有”和“规范”

37不相一致的状态于系统，它是一个立体结构，包括了政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益三个层面的内容。公共政策客体的第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题：并不是所有的社会问题都是公共政策客体，只有那些列入政府议事日程、涉及到社会上相当多人的利益的社会问题才是公共政策客体。在制定与实施政策时，主体应对已决定制定与实施的政策的作用范围或领域中的现有状态与应有状态有真切的了解。应当依据社会指标体系，以量化的形式确定应有的状态，即政策实施后的理想目标状态；同时，还要对现有状态加以具体化，力求从量上把握社会公共政策问题。主体下一步要做的是将应有状态与现有状态加以对照，找出状态缺口，从而决定政策直接指向的对象。    公共政策客体的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，这种政策客体主要是处在社会不同层次、不同范围内的应受具体政策来规范、制约的社会成员与社会事件。人们一般将政策所要规范、制约的社会成员称为政策的标的群体或目标团体；将政策所要直接作用的社会事件或社会现象称为政策的标的物。由于不同层次的政策发生作用的范围不同，因而它所要影响、调节、控制的社会成员及其行为的范围，它所要作用的社会事件与现象的范围也不同。一个国家政府制定和推行的总政策和基本政策．其客体几乎是社会全体成员和所有社会事件与现象。某些政府部门或地方政府的政策法规的客体可能只是某一阶层、某一部门或某一区域的公众和在这些范围和层面上出现的事件和现象。    公共政策客体的第三个层面是公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。政策既要调整和规范的是人与人之间的利益关系。个人与群体由于在社会生产和生活中所处的地位不同、社会分工的不同，因而必定会产生出不同层次、不同性质的利益要求，这些不同的利益要求经过相互影响、交流、碰撞、摩擦．就会产生现实的利益矛盾，这种利益矛盾可能发生在个人与个人之间，也可能发生在个人与群体之间，还可能发生在这部分群体与那部分群体之间，甚至可能发生在政府与公众之间。    制定和实施公共政策的根本目的就是要对种种客观存在于公众中的利益矛盾加以协调和处理。这种协调就是要让在社会发展中作出最大贡献的成员与群体获得最大的利益；让在社会发展中作出平均贡献的成员与群体获得平均水平的利益；让在社会变革中，利益的成员与群体得到一定的利益补偿。2.公共政策客体的构成公共政策客体包括两个方面：物的方面与人的方面。制定与执行政策就是要改变政策客体系统的现有状态，或是将政策客体的现有状态向人们期望的符合社会发展目标的理想状态转变。政策客体系统的这一变化，从外因的角度看，是政策主体对政策客体作用的结果。如果从内因的角度来看，政策客体的变化，是政策主体的作用改变了政策客体系统内部物的方面和人的方面的关系的结果。因此，政策主体对政策客体作用的目的在于调整和解决政策客体内部人的方面和物的方面的关系。（1）公共政策客体：物的方面    公共政策客体的物的方面主要招政策客体系统中具有实体属性的因素o这种政策客体的物的方面可以依照政策客体系统的不同层面来考察。第一个层面是政策制定与实施所要改变的与期望状态不相符合的现实状态。在这一层面上，政策客体物的方面是指与这种状态有关的自然地理条件和生态环境条件，包括由社会提供的和个人、企业构建的保障社会生产、生活的各种设施，政府、法律等机构的物质附属设施，等等。    

38第二个层面是政策所要直接作用的政策标的物。这是范围要小得多的实体性因素。它主要是指与政策所要调节的、妨碍着特定公众群体的利益实现的某些物质条件。比如、与政策标的群体的生产、生活相关的交通、居住、供水、能源、教育、卫生、安全、环境等设施的数量、结构和分布状况。政府之所以要制定和实施某些公共政策．其目的就是要对这些直接影响特定公众群体的生产、生活的物质设施进行调整，以协调和平衡这部分公众的利益；    第三个层面是政策在制定和执行中所要运用的实体性因素：政府制定和执行任何一项公共政策都要付出必要的成本，它表现为政府提取和配置的物力和财力。这些也是公共政策运行中，政策主体需要加以控制和运用的物的方面。    （2）公共政策客体：人的方面    公共政策客体中人的方面的因素构成了政策的目标群体。它是公共政策直接作用与影响的公众群体的政策目标群体系统中既存在具有相同利益酌个人组合的统计群体．它不是一种实体性存在，只具有统计上的意义；也存在由于利益相同而产生出来的相互联系的临时性团体，这是一种实体性群体；另外还有组织严密的利益集团。在对公共政策的目标群体进行分析时，主要是考察这种群体的规模即人数在人口中的比例；群体本身的组织程度；群体结构的稳定程度；对实施中的政策的支持与满意程度。    政策目标群体中的统计群体凝聚力不强，处于分散状态；政策目标群体中的临时性团体虽有一定的组织性，但不稳定：只有政策目标群体中的利益集团组织性最高，对政策运行产生的制约能力也最强。    政策目标群体系统中的成员对政策的态度有两种情况。一种情况是目标群体中的成员倾向于接受政策．另一种情况是目标群体中的成员对政策不满，抵制政策。对于具体政策来说．政策目标群体系统中对政策满意、接受与不满意、不接受的比例是不同的，政策目标群体中的某些成员之所以选择接受政策，从政策的角度来说，是政策本身比较科学、合理、合法，从政策客体的角度来看，主要原因是：政治社会化的影响，政策宣传的影响．成本利益的衡量．对可能导致的惩罚的规避，顾全大局的考虑。    政策目标群体中部分成员之所以对政策不满意、不接受，从政策的角度来考察，可能是政策本身不科学、不合理、不合法；从政策客体的角度来衡量，主要原因有：部分政策目标群体成员对政策目标不了解，舆论、传媒对政策的目标作了不完整的报导甚至误导，政策目标的确与一部分公众的价值、利益相矛盾。    具体政策的政策目标群体系统中的成员，他们对政策的态度在政策运行的不同阶段可能是不一样的。有些公众在政策刚公布时．由于对政策目标不了解，或受到传媒的误导而对政策持反对态度，而当政策实施时，他们可能从政策执行中得到实际利益又转而支持政策。也会出现相反的情况，即一部分公众开始时对政策表示支持，而后来又对政策表示怀疑相反对。2．2 公共政策的决策体制一、公共政策的决策权力公共政策体制主要研究公共政策过程特别是决策过程中权力运行的规则与方式，在公共政策体制中，决策权力是最重要的因素，政策的决策规则和方式都是以决策权力为中心设置和使用的，决策权力通常可以理解为是在决策中将个人意志加于他人意志之上，对他人施加影响的能力，在公共政策组织中，决策权力的基础既来源于正式组织的职权因素，又来源于非正式组织的非职权因素，后者主要包括个人魅力，某种专长，某些资源等。政策决策权力与其他的公共权力一样，也有一定的结构与运行过程，政策决策权力系统包括权力主体，政策权力客体，决策权力运行过程等，决策权力主体可以是个人，也可以是机构；政策客体主要是具有利益的决策者；决策权力主体与客体的相互作用构成了决策权力的运行过程。

39在政策决策中，决策权力的竞争与使用主要是围绕着利益而展开的，政策权力主体可以通过说服、威胁、交换、命令等方式来使自己的权力最终作用于权力客体，从而维护自己或所代表的群体利益，在这一过程中，决策权力主体与客体的位置经常变换的，因此，说服者可以变成被说服者，威胁者可能会变成被说服者。政策决策中的权力并不是一个恒量，而是一个相对的量，在不同的场合，无论是由正式组织的职权因素产生的权力，还是由非正式组织的非职权因素产生的权力，都会发生变化，因此，有必要对权力本身进行调整，既充实基础，补充能量，在这一调整过程中，团体就具有极大的优势，依靠团体的支撑，决策权力的基础就扎实，能量就能不断地得到充实。二、公共政策决策体制的类型（配置）在政策权力运行中所形成的规则与方式构成了决策体制，虽则公共政策体制的形式复杂多样，但主要有两大类型。1.首长制和委员会制政策决策中的首长制是指在最高决策权归于一人的体制。政策决策的首长制有其优点，即权力集中，决策果断迅速。这种决策体制适合于解决那些不确定性大，时间较紧的政策问题，首长制也有明显的缺点，即最高决策人头脑清醒，并善于听取别人意意见时，决策往往既然准确又有时效性，但是，如果大权独揽，也会导致滥用权力，压制民主，导致决策失误。政策决策中的委员会制是指最高决策权有两个以上的委员会议执掌。这种决策体制的优点是能够多方讨论，集思广益，有利于利益平衡，保证决策民主化，科学化。其缺点是多人决策，意见难于统一，既加大决策成本，又可能错失良机。另外，委员会制决策责任模糊，当决策出现失误时，委员们则会相互推委，而当产生功效时，则会互相争功。2.集权制与分权制政策决策中的集权制是指决策中的最终决定权集中于上级机构的体制，这种政策体制的优点，在于上位机构能够从全局和整体的角度思考利益协调与平衡问题，有利于决策中统筹兼顾，但这种决策体制也有缺点，即下级只能按照上级指令行事，从而消极被动，上级的决策虽然带有全局性，但可能由于忽视某些基层的特殊性而易使政策的针对性和适用性降低，从而导致政策适应性差，执行困难等问题。历史上公共政策体制类型类型最高决策权归属最高决策者（集体/个人）主要存在时期地点主要决策方式原始民主制氏族等原始组织的全体成员全体会议（集体）原始社会/现代古原始部落/古埃及合议神权制神僧侣、宗教领袖（个人）古代/现代现代海湾伊斯兰国家独裁君权制神或专制君主宗教或君主（个人）古代/近现代中国封建社会，现代君主国家独裁议会制总统议会制名义上是人民，实际上是资产阶级议会（集体）总统（个人）近/现代美国等合议，三权分立制内阁议会制议会（集体）英国等委员会议会制议会（集体）瑞士等人民代表大会制人民全国人民代表大会现代中国合议，民主集中制法西斯制法西斯国家政党领袖，国家元首（个人）现代意大利德国独裁军人独裁制神或君主或人民，实是独裁者个人军队首领（集体或个人）自古及今

40各军人专制国家独裁决策中的分权制是指各级有决策权的机构在各自掌握的范围内分别进行决策的体制，优点是各个机构能从工作特点出发进行决策，一般信息比较准确，情况比较明了，政策能够做到因地制宜，但分权制也有不足，由于是各个机构分头决策会导致决策分散化，而且不同的机构会从各自的团体利益出发，导致决策中的利益冲突。3.历史上出现的公共政策体制类型以上我们介绍的两种分类比较抽象，不易对历史上出现的各种决策体制类型进行概括，因为在同一体制中，可能各种类型的特点都会存在，下面我们以历史上为线索，以最高决策权归属为依据，来划分决策体制类型。(见上表)三、现代公共政策决策方式公共政策所指向的是一系列的公共问题，这类问题涉及公共利益，无法仅靠市场中个别人的行为得以解决，因此，公共政策的形成过程就是一个“公共选择”的过程。   公共选择理论源于20世纪60年代末70年代初的美国，它假定 人是理性的自私者，他关心个别人得奖，并追求效用最大化，即使在涉及公共利益的问题上，他也会根据“经济人”的本性作出对政策方案的选择，决策方式是公共选择理论的一个重要研究方面，丹尼斯·缪勒指出，“公共选择的主题就是政治科学的主题，即国家理论，投票规则，投票者行为，党派政治学，官僚政治等等。”1.全体一致规则    所谓全体一致规则（unanimity rule），是指所有投票人都对某项公共选择的方案投赞成票，一致同意。    全体一致规则有以下特征：（1）决策人形式上都平等地区性享有决策权任何一个否决行动都对决策方案能否通过具有决策性的影响；（2）全体一致规则肯定导向“帕累托最优”，即有决策人都能用自己的投票行为而获益，或者可以说，决策人中至少没有人因此而利益受损。    全体一致规则尽管蕴含着导向“帕累托最优”的诱人之处，但这并不是应用最为广泛的方式，主要是因为在全体一致条件下，全体一致条件产生讨价还价难题，现实中人伞兵兴趣爱好，利益预期是多样的，人们为了达到一个大家都满意，互不损害对方利益的最优方案，不得不进行再三的讨价还价，一次性协商很难解决问题因而，人们最后为达到某一方面在时间、精力甚至金钱上的损失也许要运运超出他们从该方案中所取得的利益，由此导致了人们在决策中的“策略行为”。    我们假定，甲、乙两个人在全体一致条件下通过了A政策，各自等到的收益为M1、、M2，此时M1=M2>0，但是由于甲是一个现性的自利者，他可能为了使M1>、M2>0，从而否决政策A，（即甲与乙都无收益）来迫使乙让，并对政策 A 作出有利于甲的修改，反之，乙也可能为使M2>M1>0，作出同样的的举动，这样，双方将会把精力放在试探对方虚实上，不断进行讨价还价，最终的选择结果就取决于两人的讨价还价的能力的强弱。    当然，有人认为，全体一致规则人一个优点，就是可以避免“搭便车”现象，“搭便车”一般是指不承担公共活动成本，却 享受公共利益的行为，在全体一致 条件下，由于每位决策参与者都有清楚他人也平等享有对决策的否决权，任何“搭便车”行为都可能招致他人反对，而使公共政策方案告吹，因此，每人在为方案的讨价还价时都会顾及他人利益。    但是，上述分析显然排斥了这样一种可能性：即决策者可能根据自己对政策结果的预期“冒险”认定政策结果合于自己的要求，采用诸如“弃权”

41这样不明显的阻挠政策的行为，从而逃避应承担的公共活动的成本，而享有公共活动的收益。这种情况在多人决策中尤为常见，显然，这是一种“策略行为”，它表明全体一致规则并不能真实反映票人的意愿。2.过半数规则过半数规则（majority rule）是指对于一项公共选择方案，需要超出过二分之一的投票人赞成才能通过的规则。过半数规则是现代社会中应用最广泛的决策方式，既然全体一致规则因众人偏好的差异而难于普遍应用，那么只能退而求其次。采用多数制原则以最大限度地照顾公众的利益，多数票一般分为简单多数和过半数两种方式，简单多数指在多项方案中，哪一个方案获取的赞同票多，哪一项就通过，由于简单多数只能反映一小多数人的意愿，因此人们在实际中，逐渐选择反映“大多数”人意愿的过半数方式。过半数规则的例子在实际中举不胜举，在此不加赘述，与全体一致规则相比，过半数规则的特征是：（1）决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过；过半数规则在现实中应用广泛才是最恰当是51%，还是60%，70%，80%？人们根据不同实际需要，制定了多种规则，如出一辙2/3票制，3/5票制等等，标准的多样化也说明，过半数规则本身还存在一些缺陷，需在实践中加以修正。过半数规则中，单个选民的力量是相当微弱的，自己的意愿要想完全反映在政策方案中几乎是不可能的；同时，投票人在参加选择时要花费大量成本（时间、精力、金钱），因此，投票人在无成本可言的利益驱动下，有可能对表决权轻易放弃表决权，当这种倾向为多数 人所有时，压力集团（利益集团）便会应运而生，压力集团以较小代价（如花费一定的金钱）来“收买”这些可能弃权的选民，让他们按压力集团的意愿来投票，结果是政策取向更加偏离大众的利益。在对过多数规则研究的过程中，学者们发现了一个非常重要的现象，即采用过半数规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能通过，这种现象叫“循环”（cycling）。这是个非常值得我们留意的问题。3.循环现象在现代公共选择的文献中，“循环””是一个主要的研究焦点。现在我们假定，甲、乙、丙三人对A、B、C三个方案进行选择，三人对方案的偏好如下：甲：A>B>C       乙：B>C>A      丙：C>A>B（符合>表示偏好大于）按照过半数规则，三人中只要有两人以上选择某方案，该方案就能通过，如果我们确定的投票次序为A、B选择一个，再与C比较，最后再来确定谁通过，那么，就先比较A、B而言，偏好就简化为：甲：A>B         乙：B>A        丙：A >B如果肯定A选中，再将A、C 比较，此时偏好表示为：甲：A>C         乙：C>A        丙：C> A因而，最终结果是C被选中，如我们改变投票次序，先在A与C中再选，再与B进行比较，那么，结果肯定B被选中，如果先在B和C中选，再与A比较，那么，结果是A被选中。三种不同的选择次序导致 了三种不同的结果，集体对三个方案的偏好最后可表示为：      A>B>C>A这就是我们看到的“循环”，“循环”带来的选择结果不确定，成为潜在过半数规则的一种危险因素。“循环”能否消除？公共选择的又一重要发现是：当投票者的偏好为“单峰值偏好”时，“循环”就会消失，所谓的“单峰值偏好”，顾名思义就是只有一个山峰，如我们将前述的甲、乙、丙三人偏好用图形表示出来，就会发现甲、乙的偏好图形只有一个“峰顶”，是“单峰值偏好”

42，而丙是有两个“峰顶”，就成为““双峰值偏好”，如图1所示：偏好                       ·  ·  ·丙             ·  ·  ·丙 ·  ·  ·乙             ·  ·  ·乙 ·  ·  ·甲             ·  ·  ·甲 ·  ·  ·      方案     ·  ·  ·     方案 A   B   C               A   B   C图1                     图2         如果丙的偏好也变成“单峰值”，即C>B>A，那么，根据我们前述的推论逻辑，结果始终始终都是B，循环消失了，人们的研究进一步发现，在投票人偏好皆为“单峰值”的条件下，过半数规则会产生一个均衡的结果，像前面的例了结果始终是B，此时，均衡点区是中间投票者的峰值偏好，也就是说，在公共选择中，中间偏好是决定因素。我们可根据丙为单峰值偏好的条件对图2进行修正，会发现对甲、丙而言，B为次好的方案，对乙而言B是最好的方案，最终的结果是甲、乙、丙都选择B，乙就是起关键作用的“中间投票者”。如图2。4.过半数规则的变异形式过半数规则为应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们提出了一些过半数规则的变异形式。我们先来假定，需要从一组M个候选人名单中选出一个，（M>3），那么，较为简单的过半数规则及其变异的选择过程为：占半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人占多数规则：选出得到票数最多的第一位候选人孔多塞标准：选出在运用过半数规则的成对比选择中击败所有的候选人博尔达计数：按照投票者的偏好次序的排列来给M个提案中的每一个打分，分值从1到M，即被投票者列为第一位的提案打M分，……，最后一位打1分，把所有的投票者给每个提案的分数分别加起来，宣布得到分数最高的提案为获胜者。淘汰投票：要求各个投票者在M个候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被多投票者认为最差的候选人从名单中删除，再要求每个投票者标明在剩下的（M-1）个候选人名单中他为为最差的候选人从名单中删除，重复这个过程直到剩下一个候选人，这个候选人便是获胜者。赞成投票：在M人候选人组成的名单中，每个投票者对所有其他赞同的候选人投票，得票最多的候选人获胜。过半数规则的变异形式还有一些较为复杂的形式，我们在下面加以讨论。5.现代决策方式的改进在这里介绍公共选择学者们的建议，再探讨我国民主集中制这种决策方式的改进问题。（1）公共选择学者们论述投票方式的改进布坎南与另一位著名的公共选择理论家塔洛克在1962年合著的《一致的计算》中认为，在公共选择中，由于人的行为而使选择结果偏离了单个投票者的预期，而集体选择的内在强制性又迫使投票者接受这个结果，结果与预期的差就是这个投票者必须承担的外部成本，对单个投票人而言，如果他认为某项法案的最终得以通过 而去说服别人，直到所需的同意人数规模，那么他在其中所耗费的时间、精力、就构成了他的决策成本。因此，当人们选择投票的方式或规则时，他就会选择那种给自己带来外部成本与决策成本都最小的方式或规则，以实现自身收益的最大化。

43围绕个人效用最大化的这个问题，公共选择学者设计了多种决策方式，这些模式被人们认为它能准确显示投票者的偏好，有利于克服“策略行为”造成的外部成本与决策成本过高的问题。这里着重介绍需求显示法和投否决票。Ⅰ、需求显示过程其实质是通过个人征收某种税收的办法来促使个人真实显示他对公共物品的需求，从而确定给投票者带来好处最多的方案，这一方法从本世纪70年代中期起，引起了人们浓厚的兴趣。我们用一个例子来说明需求显示过程是如何进行的？假定现在有A、B、C三人要对两个方案P和S进行选择，首先，要求三位投票者将他们预期从偏好的方案中得到的好处用货币表示出来，假定A偏好P，并将从政策A中获得30美元的收益，C偏好P，可获得20美元的收益，B偏S并且S将获胜，将获得40美元的收益，见表：方案投票者PS税收A3020B400C2010总额504030列出收益表后，再将量化的收益相加，看哪一个方案代表的价值量最多，哪个方案就通过，P因为总价值量最多，而被选中。但是，我们这样做不能保证A、B、C以所公布的预期值是真实的，还须加以税收的约束。计算税收的方法是：先算出来只有其他人参与时各方案的价值总额，找出当选方案，然后再加进投票者自己表示的货币量，看集体选择结构是否因此而发生变化，如果不会，他不不用交税，如果会，他就交相当于没有他参与投票时另一个方案获胜的预期净收益的税额。Ⅱ、投否决票就是让所有投票者都提出自己认可的方案，然后汇总，再随机地这些方案排序，让所有投票者按全部方案中否决一个的方式进行，最后剩下的方案当选。投否决票方式特别针对全体一致的方式的某些缺点加以改进，由于参与者既有机会表达自己的偏好，又有权利否决自己不喜欢的方案，因此，参与者提出方案时需积极考虑到他人利益，以避免自己的（所偏好的）方案遭受被否决的命运。在这种方式下，投票人之间的“策略行为”相对会少得多，自己意愿表达更具真实。投否决票的方式实施起来会受到一定的限制，这就是投票者的意愿、旨趣的方向必须大体上一致，否则可能所有方案都遭否决。（2）作为一种决策方式的民主集中制的完善在我国，决策方式的改进应主要集中在对民主集中制的支持、发展、完善上，尽管民主集中制的决策原则或方式在我国公共决策中已经起到了重大作用，但是，随着社会主义经济的发展，我国公共决策对象发生了很大的变化，如政府决策范围缩小，公共决策的对象和各种利益更加错综复杂，因此，在社会主义市场经济条件下，必须进一步忏悔与完善民主集中制，可以采取如下的几种措施。首先，必须充分发扬社会主义民主；其次，借鉴现代决策科学的理论与方法，实现民主集中制及其运行的科学化、现代化；再次，加强法制建设，建立、健全执行民主集中制的决策体制及其原则的各项规章制度。全体一致规则尽管最易达到帕累托最优，但是投票人的“策略行为”会使决策成为“马拉松”

44，使决策成本增高，过半数规则尽可能地反映了多数人的利益，但是由于个人的作用在大众选择中几乎看不到，利益集团便会乘机左右投票结果。要想克服“循环”，首先需要政策分析人员分析个人偏好看单峰性或双峰性，中间投票人在投票中起决定作用也被用来解释为什么“老好人”常当选的问题，对现代决策方式的探索是公共选择，政策科学家们长期的话题，我们只介绍了需求显示过程，和投否决票二种方式，实际上还有许多学者提出许多新方式，如在投票中购买保险，加权投票制，（前欧共体九个成员时使用过，依规则，英、法、德、意各有9票，比利时、荷兰各四票，丹麦、爱尔兰各3票，卢森堡为1票，总票数为57票）民主集中制作为优于一般代议制的决策原则或方式，经实际证明是合乎我国国情的，在改革开放，建立社会主义市场经济体制的今天，应坚持与完善它。2．3 公共政策的咨询系统与信息系统在公共政策系统中，包括政策理论知识和政策运行的操作知识在内的知识存是非常重要的，其多少影响着一个社会共同体或一个国家的公共政策系统的运行质量和效能。在政策系统中，政策知识主要是借助于政策咨询系统和政策信息系统来存贮、传播和利用的，因此，有必要研究政策母系统中咨询子系统和信息子系统的构成和运行。一、公共政策咨询系统政策咨询是现代公共政策系统中具有重要作用的因素。它是政府等公共机构实行科学决策的重要手段。政策咨询是由一定的组织机构来完成的。社会中各种政策咨询机构、政府与这些机构间的关系以及具体的咨询活动构成了公共政策系统中政策咨询子系统。1.现代政策咨询机构的特点    在面临全球化冲击的现代社会中，政策问题不仅繁多，涉及的领域广阔，要确认和解决这些问题，需要大量的专业知识和专门技术。因此．仅仅凭政府的公职人员辈握的有限知识和技术，已经无法满足制定和实施各种繁杂政策的需要。有许多政府试图设立专门的政策研究机构来解决这方面的问题。但从实践来看，官办的政策研究机构也同样存在很大的局限性，它没有足够的正式编制和经费来支撑它网罗和聚集各种专业人才；而且，这类附属于政府的政策研究机构，在政策规划中，还会受政府决策意图的左右，从而无法作出客观、公正和科学的判断。 要解决政策制定和实施小专业知识和技术紧缺的困难，就需要政府或非政府的公共机构在政策制定和执行中大量依靠公共机构外的专业人才和他们的智慧。这种在公共机构决策中，提供种种急需的专门知识和技术，并对政策规划提供建议，对政策制定和执行产生影响的组织．就是公共政策咨询机构。在不同的国家，对这类机构的称呼是不一样的，有的国家称为“思想库”，有的国家称为“外脑”，有的国家称为“智囊团”。在西方，这类政策咨询机构较多，较为著名的有“罗马俱乐部”、“兰德公司”、“日本野村综合研究所”等。在现代社会中，政策咨询机构要发挥在政策制定和实施中的积极作用，必须具备下列特点：首先，咨询机构必须坚持独立自主地研究。公共政策咨询机构是通过政策研究、政策分析，为政府部门的决策提供科学、合理的政策建议来求得自身的生存和发展的。提供能为政府决策机构接受并被实践检验堤正确的政策建议是政策咨询机构的“产出”，这种“智力产品”质量的好坏直接影响到政策咨询机构的形象和生存、发展的前景。咨询机构要保证作出的政策建议具有害观性、合理性、有效性，就必须坚持独立性，独立于政府或利益集团之外，尽可能地不受政府部门或利益集团的影响，自主地进行政策研究、分析。西方一些政策咨询机构为了坚持政策研究和分析的“中立”

45性，避免当权者、委托者的各种压力，在接受经费资助和资金捐助等方面，或有意识地规定一定的限度，或坚持一定的条件。比如，美国的布鲁金斯研究所为了不受制于政府，规定接受政府经费的额度不得超过总收入的20％。有些政策咨询机构在接受财团、企业的捐赠时，都以委托研究的政策内容无社会异议为条件。在与政府部门合作时，国外一些咨询机构为确保研究的自主性，一般不接受现任政府官员参与政策分析。其次，咨询机构必须按企业化方式运行。政策咨询机构不是政府，不是具有权力的组织，它只是一种半官方的、民间的非盈利性的组织。机构的资金来源，除了政府部门的资助和企业集团的捐助外，主要是在接受政府部门和社会其它组织、机构的政策规划和分析委托时，收取合理的费用。为了保证咨询机构财政开支的合理和有效率地运行，相当多成功的政策咨询机构都采用了企业化的方式组建，并参照现代企业管理的方式进行管理。比如，著名的政策咨询机构罗马俱乐部，其首任主席匈牙利商意大利人奥利臭罗·佩西，原来就是一位工业家，是菲亚特和好利获得公司主管。他按公司方式组建和管理这一政策研究机构。罗马俱乐部设有一个执行委员会，由主席和秘书长管理秘书工作部门、日常事务部门、对外联络部门和财务部门、另外，执行委员会对各个课题组的研究和分析工作加以控制、管理。第三，咨询机构必须科学合理地配置人员。为了保证政策研究和分析的科学性、合理性，政策咨询机构必须做到成员专业素质精深，各类专业人才互补，形成知识和技术的规模优势。从一些著名的政策咨询机构的人才配置来看，大体上有这样几类成员：擅长行政管理的领导者，从事专门领域研究的专家，政策分析专家，独立进行信息处理、计算分析、模型构造的助理人员，文字秘书和图书管理人员，等等。政策咨询机构要保证其成员的专业化、高素质和整体优势，就必须采取特殊措施。一是选人要严格。比如，罗马俱乐部规定其人员保持在100名之内，新补充的成员都是由现任成员从世界各地学有专长、年富力强并已有成就的专家中严格选拔出来的，现任政府官员不得成为俱乐部成员。兰德公司研究人员的平均年龄只有35岁。二是考核要严格。比如，斯坦祖国际咨询研究所制定的考核评价系统，按功能分为专业成绩、提升、委托关系、计划领导、系统管理5个项目，每个项目又细分为6个等级。研究所以考核的成绩来决定研究人员的报酬、奖励以及是否继续聘用。 三是注重成员交流。比如，罗马俱乐部之所以考虑成员控制在100人以下，其中一个重要原因是为了保证其成员之间进行最低限度的交往，促进成员之间交换意见，以便能专业互补，形成合力。 2.有效发挥专家在政策咨询中的作用政策咨询要有多方面人员的共同合作。在一个运行良好的政策咨询机构中．既要有一流的行政主管，又要有擅长信息收集和分析的辅助人员，但是，其中最为重要的是学有专长，具有特殊知识和技术的专家。正确看待专家在政策咨询中的作用并把专家合理地组织起来，这是有效发挥政策咨询功能的关键。首先，只有形成不同领域、不同类型专家的合作，才可能产生出—流的政策建议。专家或学者是对他所从事的专业有长期不懈的探索，具有丰富的专业知识积累并在特定知识领域有特别见解的人。正因为如此，某一方面的专家只能精通某一方面的知识和理论。离开了他所从事的领域，他就不再是专家了。而具体的政策分析要处理的现实问题常常涉及到多个领域中的知识。以为只要是专家，就什么都横，让少数几个专家去处理绝大部分超出他所熟悉的领域的事情，必然闹出笑话。要真正发挥专家的知识专长，就必须针对具体的政策问题，找出相关的主要知识领域，然后组织这些领域中的专家相互合作．将多种知识融合起来，形成知识合力．才能有好的政策分析。

46其次，只有将知识与社会发展目标结合起来．才能发挥知识在政策过程中的效力。——段地讲，专家都对自己的专业有特殊的情感，都会形成特殊的知识思维定势，即专家都喜欢用他本专业的知识去认识、描述和理解社会政策问题。比如，—个对心理学有专门研究的学者．让他去分析社会问题，他首先想到的是人们的心理出了毛病。让—个经济学家去解释—个地区教育为什么落后，用什么办法去解决，他肯定会去寻找经济原因和经济方面的对策。要让各个方面的专家在政策咨询中恰当地处理自己熟悉的知识与解决社会公共政策问题的关系，关键在十调整专家的角色定位。不同专家在没有参与政策咨询研究之前，部在各自的理论研究或教学岗位上，其角色是一个教授，一个学术研究人员，但进入政策咨询系统以后，他就成为以“解决政策问题”为目标取向的政策分析人员了。只有把握好这种角色转换，将专家的知识存量与运用知识的能力集中到社会发展的目标上来，专家才能为政策咨询发挥效用。第三，只有发挥专家的优势，才能使政策咨询起到效果。一般地说，专家大部分时间都花费在课堂、研究室中，他们比较多地从事理论研究，有些自然科学家对社会现实不太了解，即使是从事社会科学研究的专家，他们对社会现实的了解也不是十分详细。因此，相当多的专家对理论问题比较在行，这是他们的优势；但对具体的实践操作却缺乏经验，这是他们的弱势。要让专家在政策咨询中发挥作用，就必须利用他们的优势．避开其劣势。让他们在全局、宏观方面，在原则和原理方面多提供意见，而不是要他们去过多设计操作步骤。不同类型的专家其学术研究和运用知识的优势与弱势也不相同。有些专家擅长于宏观理论，有些善于微观设计。比如研究宏观经济学的专家对国民经济平衡有自己的见解，但对于国有企业内部奖励制度的制定则提不出多少意见。而专门研究企业内部管理的专家在这方面很内行，但他不一定对整个国民经济周期发展有独到的想法。也有一些专家对定性分析很在行，面有的专家对构建模型很熟悉。因此，在政策咨询中，应当依据不同专家的特点，用其所长，充分发挥各自的优势。3.政府发展政策咨询的条件就公共政策目前运行的现实状况来看，多数公共机构尤其是政府部门对政策咨询工作重视不够。这主要是两方面的原因导致的。一方面的原因是现有的政策咨询机构的咨询能力还比较弱。社会上虽然有不少咨询组织，但开展公共政策咨询的比较少。即使有—些承接政府决策咨询业务的机构，也因为人员素质有限相对公共政策缺乏了解，政策建议的科学性、合理性不强而令政府部门失望。另一方面的原因是政府部门在决策实践中仍然带有计划经济模式时期决策行为的残余，习惯于拍脑袋，按主观意图办事；习惯于感觉经验，轻视甚至怀疑专家建议；习惯于快速独断，怕咨询多了会浪费时间。要重视专业知识相现代技术在政策过程中的作用，充分利用政策咨询机构这一“外脑”，就必须确立现代政策观念、提高政策管理能力、培育政策咨询机构。（1）树立现代政策观念在传统的、实行计划经济体制的社会中．公众的需求较为单一，政策问题较为简单。决策所需信息有限，决策的后果较为确定，政策贯彻大多借助于行政命令手段。在这种条件下，政府多数的政策都是依靠机构内部的行政人员和政策人员，借助于有限的专业知识和技术论证，并由党政领导拍板来制定和实施的。这种公共政策的实践也造成了传统的政策思维习惯。其特点为轻视法定程序，忽视公众的民主参与，忽略科学知识和技术手段的运用。

47现代社会是一个适应全球化浪潮，实行市场经济体制，推行民主、法治．尊重科学技术的社会。在这种公共政策环境超系统的作用下，一个社会共同体或一个国家的政府及其它公共机构．在制定和实施公共政策时．所面对的是公众的多元利益要求，所遇到的是层出不穷的、结构复杂的政策问题，所必须遵守的是严格的法定程序．要解决任何一个政策问题所需要的远远不是权力而是大量的专门知识和科技手段。现代政策制定和执行的特点是要面向法治，具有合法性；要而向专业知识，具有科学性；要面向公众，具有民主性。政府要能适应现代政策制定和执行的特点，就必须抛弃传统的、已经证明与现实不相符合的政策思维习惯，建立新的适应知识经济时代的政策观念。新的政策思维除了要求政府在政策过程中树立民主和法治观念外，还需要树立尊重科学、尊重知识、尊重技术的观念。这就要求政府充分发挥由行政管理专家、政策分析专家和其它领域的学者所组成的政策咨询机构的作用，依靠专业知识、系统思维和最新技术来制定和实施合理、有效的政策。（2）提高政策管理能力在传统的政策过程中，由于政策是由政府部门采用封闭式的方法制定和实施的，因此，政府对政策的管理所依靠的是行政权力，在宏观上依赖政府掌握的行政权．在微观上依靠具体管理者的行政职位。加上在传统的决策中，政府要处理的信息较少、需要比较的政策方案也少、政策执行中能调整的可能性也少，因此，对政策的管理比较粗糙、单一。在现代的公共政策过程中，行政权力的作用已经更多地被知识、技术权力所取代。而且，公众的广泛参与，通讯的发展、大众媒体的介入及网络使用的方便，使得政策过程中的信息量成十倍甚至成百倍地增长。加上政策咨询机构独立自主地研究，会提出不同的政策建议。这就大大改变了政策过程的状况，对传统的政策过程管理提出了挑战。要对更为复杂的政策过程作出积极回应，政府就应当摆正行政权力与知识权力的位置，处理好专家地位与行政职位的关系。要实行科学决策，就需要少用行政强制力，少强调行政职位，做到不唯上，不准权，承认政府在决策中必须更多地依赖“外脑”，充分利用知识．坚决服从真理、服从科学。政策咨询会给政府部门提供大量的信息和多种政策建议，这就使政府对政策过程的管理更为复杂。政府要驾御整个政策过程，就必须不断地增强自身的素质，提升对信息选择、判断的能力，增强在不利和紧急情况下的正确决断的能力。（3）培育政策咨询机构在现代公共政策过程中要充分发挥政策咨询机构的作用，政府除了要转变政策观念和提升自身对政策的管理能力外．还需要大力培育政策咨询机构。一是要鼓励发展多种类型的政策咨询组织。从机构与政府的关系来划分，可以形成两类政策咨询机构。一类是与政府之间没有任何资助关系的民间政策咨询组织；一类是接受部分政府资助的、但并不隶属于政府的“半官方”的政策咨询组织。这种半官方的政策咨询机构与政府内部设立的“政策研究机构”的区别在于，前者具有相对独立于政府之外的政策研究的自主性．它与政府的关系是政策分析的“委托与被委托”关系，而政府内设的政策研究组织是完全隶属于政府的，它与政府之间是领导与被领导关系。从机构的专门化程度来划分，也有两类政策咨询组织：一类是专门从事政策咨询的研究机构，它除了接受政府部门委托的政策分析与政策评估，进行专业的学术研究外，不兼营其它业务：另一类政策咨询组织，除了接受政府委托的政策分析和评估业务外，还进行别的方面的咨询业务，如企业投资市场开发等。从政策咨询机构的固定性来划分，也可以分为两大类：一类是较为固定的组织，人员编制是稳定的，分工也较为明确；另一类则是流动性较大的组织，以接受委托的业务来组织研究小组，人员大多是兼职的，来自大学、学术研究机构和实践部门，当委托的政策分析或评估项目完成后，研究小组则解散。 二是政府与政府咨询机构之间要建立严格的“委托者与被委托者”的信用关系。作为政府一方，除了日常的扶持外，在发生咨询业务时，应当通过契约形式，形成严格的“委托与被委托”

48关系，双方都应处在平等的地位上，履行各自的权利与义务。政府在咨询机构完成所委托的政策分析或评估后，应支付其合理的报酬。咨询机构也应当遵守职业道德．为政府做好政策分析和政策评估的保密工作。在具体的政策咨询过程中，政府在政策咨询机构接受自己的委托业务后，还应当为其政策调查、政策信息的搜集提供法定范围内所允许的各种便利，当咨询机构有必要与政府部门交往时，要主动支持。在政策咨询过程中．在不妨碍咨询机构客观、公正、自主地工作的情况下，政府也应当对咨询工作进行必要的督促、检查。政府要尊重政策咨询机构中专家、学者、政策分析人员的劳动，对于不同的政策建议要认真考虑。对于为社会带来巨大效益的好的政策建议要进行奖励。从而在全社会形成良好的政策文化，使更多的专家、学者热心于政策咨询井形成较强的政策责任心。当然，政府也要为政策咨询制定一些必要的行为规范，以保证政策咨询工作健康地开展。 二、公共政策信息系统信息是公共政策过程中不可缺少的资源。研究政策信息系统，就要了解政策信息源、政策信息的流通规则和政策信息系统的类型。1.政策信息源像所有信息一样政策信息以三种状态存在着：一种是接受状态，它以一种被人理解或被吸收的状态存在于人的大脑中，一种是记录状态，它以物化的状态存在于各类载体中；一种是传递状态，它以动态的方式存在于传播的网络中。政策信息不是静止的，它处在不停顿的运动之中。正是在动态过程中，政策信息的三种状态发生相互转化。在政策信息的三种状态中，记录状态是政策信息的主体状态或最重要的存在形式。政策信息的存在形式与转化运动过程表明它具有某些基本特性：它是在社会过程中产生、传递和使用的，它具有社会价值，从而具有社会性；它与自然信息不同，是借助于人的认识活动才产生的，并以一定的知识形式才能储备下来，从而具有知识性，它具有一定的时空结构、加工处理方式和吸收机理，从而具有逻辑性；它具有鲜明的时间效应，只有得到及时的传递和使用才具有价值，从而具有时效性；它能在极短的时间内流通至社会的各个角落，其流通量与流量速度要远远大于物质与能量的流通，从而具有流通性：它不象物质或能量，只要被某一社会成员所占有，其他人则不可能占有，相反它能同时被多个社会成员所占有、使用，从而具有共用性。 社会存在三种政策信息源形式：口头信息源、实物信息源与文献信息源。政策的口头信息源或交往信息源的基本形式有演讲交谈、会议讨论、口头广告、信息发布，等等。口头信息源形式在利用上具有下列优势：获取花费时间少，交流速度迅速、及时；具有高度的选择性与针对性，获取方便、对口；信息反馈及时、迅速、准确；能依据口头交流时的气氛、语气、手势、暗示加以领会和询问，易于信息的利用和评价。但是这种政策信息源形式也有其缺陷：难以进行有效的社会监督，不易检查其可靠性，不便进行加工积累，随着时间的推移会发生失真与失效。政策的实物信息源是固化在实物中的政策信息来源。实物信息源不包括自然物质信息源，它是经过人的加工、生产或创造的产品。实物信息源类型复杂多样，凡是人类加工的产品和人工所创造的物质部居于这类信息源。实物信息源中的信息具有内隐性，其内涵为加工工艺、化学成分、物质参数、设计指标、外观状态，人们只有通过分析研究，将实物中的有关信息内涵解析出来，才能加以利用。政策的实物信息源具有下列优势：借助实物，人们可以真实可靠地掌握其中包含的信息；实物中所内含的信息浓度大、内容多；实物可以仿制、改进、创新，其中的信息易于开发利用。但是这种政策信息源也有其缺陷：传递不够方便、快捷，不易于保管、贮存。

49政策的文献信息源是以文献作为载体形式的信息源。凡是以文字、图形、符号或其它技术手段记录着人类的话动信息和知识信息的都是文献信息源。如果按来源划分，政策的文献信息源又可区分为出版物信息源与非出版物信息源。非出版物政策文献信息源形式行书信、笔记、手稿、草图或其它记录物。出版物政策文献信息的形式有图书、报刊、单件文本、具有特殊功能的印刷出版物、缩微出版物、电子出版物、数据库系统等。政策的文献信息源具有以下优势：便于在空间与时间上进行传播；所载信息牢靠、稳固、明确；能进行多方面加工、利用；对人类活动能加以确认与规范，但是这种政策信息源也有其缺陷：不太易于保存，传递与交流不够生动、灵活。政策信息源是从人类活动中产生出来的。能够产生政策信息的人类活动主要集中在以下一些方面：社会政治、外交、军事活动，能形成有关社会政治制度、政治结构、政治团体、政治行为、政治文化、法律法规、外交、军事、国防、安全、战争等方面的信息源；社会经济活动，能产生市场、产业、金融、贸易、价格、技术、供求关系、消费结构、税收、财政等方面的信息源；社会科学研究活动，能产生科研体制、科学人才结构、科学成果、科技贮备、技术发明、技术交易、技术推广、专利等方面的信息源；社会文化、教育、医疗活动，能形成教育结构、教育体制、教育水平、知识结构、学科发展、文化传统、文化变革、文化市场、文化产品、新闻、出版、艺术、体育、娱乐、健康、医疗、保健等方面的信息源：社会生活活动，能形成人们的衣、食、住、行、婚姻、生育、人口规模、人口结构、人口质量、民族、社会犯罪、信仰、宗教等方面的信息源、从政策信息的文献来源来说，大体分布在个人，科研、设计部门．大学，公司企业，其它职业机构，学术组织，政府部门和各类社会组织，出版社，文献信息部门。根据有关部门抽样调查的数据，再加上结构估算，信息专家们大体义对文献信息源的分布有了量的了解。2.政策信息流通政策信息流通有其基本模式。信息专家香农提出了一个基本模式即香家模式。政策信息的社会流通方式大体可分成三类：人际传播和交流，组织传播和交流，大众传播和交流。人际政策信息传播和交流是社会中个人与个人之间的信息交流。这种信息的流通方式具有下列特点：信息传播和流通的范围较小，通常只在个人之间、家庭成员之间、朋友之间、同事之间、同行之间进行信息交流；信息反馈比较及时，信息传播出去以后，受者可以在较短时间内作出反应，有时双方互为信息的接受者与改营者；能直接促进入际关系的发展，信息传播的过程同时就是人际沟通的过程。在人际政策信息传播和交流中可以形成很长的政策信息通道。设传播通道中有n个人，则有：    A1一A2一A3一A4一A5，………AN在传播通道中存在若干传播单元，如AlA2，A2A3，A3A4等等。在每一个传播单元中,人们总是凭自己的理解传递政策信息，这就会导致政策失真。如果信息传播通道很长，其最后的失真程度就会很高。要降低政策信息在人际传播与交流中的失真度，就必须加速反馈，减少传播单元数，对传播质量进行控制，实行多通道多元网络传递。组织政策信息传播与交流是组织内各成员之间、组织与组织之间、不同组织成员之间的政策信息传播与交流。组织政策信息传播与交流有其特点：信息只征组织内或组织之间传递；信息传递的过程是组织内或组织间的沟通过程；信息传递具有直接反馈的途径；信息传播的针对性较强。就组织政策信息的反馈与流通方向而言，组织政策信息传播的通道主要有三种：一种是自上而下的传播。这是组织领导向其成败、组织中上级向下级的信息传递。采用的形式是文件、会议、命令、指示等。这种传播方式信息量较小、信息精确度低、动态信息少。一种是自下而上的传播，这是组织成员向其领导、组织中下级向上级的信息传递，采用的形式有要求、批评、建议等。这种传播方式信息分散、多样，动态信息多：一种是横向传播，这是组织之间的同一层次的信息传递。这种传播方式具有互动性、与纵向传播交互进行等特点、大众政策信息传播与交流是通过专门社会机构复制大量政策信息，并按一定目标传递给大众，从而达到众多社会成员共享政策信息目的的过程。大众政策信息传播的过程通常可以借助于韦特利—麦克林模型来说明。当政策信息传播者从信息源收到政策信息后，便按一定的目标对其进行复制或加工，准备发出的信息经“把关者”的筛选．当确定可以发出后，便通过传播媒介直接传递给公众。其中，公众接受信息后，又会经反馈过程传递给传播者的大众政策信息传播具有重要的社会功能；沟通社会政策联系，引导社会政策舆论，促进政策宣传和有效实施。

50从大众政策信息传播的方向来说，由于反馈作用使信息传播形成一个回路，从而出现两种方式：一种是沿着自上而下和自下而上的方向形成的纵向回路。位于回路上端的是少数发信者，处于下端的是多数受信者，处于中间的则是各级组织管理者。另一种是组织成员之间、组织成员与领导之间、社会成员之间的各种各样的联系，既有直接的沟通，也有借助于书信、因特网等中介的间接沟通。每一种这样的联系与沟通都形成一种回路，这是横向回路。政策信息流有着自身的运动规律。主要有信息增长规律、信息价值衰减规律。这些规律只能从分析社会调节控制机理中来寻找。政策信息从信息源向社会传播就形成政策信息流。政策信息流受社会结构的控制，其流通的规律受社会机制的制约。政策信息在社会系统中的流通是一个被控制调节的过程。设R作为控制器，其功能是由社会内部机制所决定的。系统信息输入经调节控制后，其输出信息Y反过来成为只的输入，R将Y变成它的反馈输入△X：△X=RYAX迭加到S的输入X上，这时S的输入为X+△X。由于R的控制作用，系统S的输出为：Y=S(X+△X)于是，Y=S(X十RY)  Y=SX/（1-SR）政策信息增长规律所揭示的是政策信息总量与时间的关系。随着时间的推移，社会的政策信息总量会增长。这种信息总量的增长是由信息内部作用因素S和社会控制因素R共同来决定的。政策信息的增长是一个动态的、不稳定的、发散性的过程。其中SR＞1是增长的基本条件。SR＜1时有两种情形：一是R与S反号，为负反馈调节控制，导致政策信息量的下降；二是R值太小，使得SR＜1。可见，要使政策信息总量增长，则要求R足够大。政策信息总体价值衰减规律所揭示的是政策信息价值总量与时间的关系。它表明政策信息在利用和传递过程中存在逐步“老化”的现象。政策信息价值的衰减是信息传递与利用的必然结果。政策信息经过社会利用，共价值部分或全部转变成各种社会效益。人们对政策信息利用得愈充分，其总体价值衰减得就愈快。从某种意义上来说，政策信息老化得越快．说明社会的知识结构变化很快，社会发达程度高。通过政策信息衰减速度的计算，可以衡量社会发展状况及信息开发利用水平。    3.政策信息系统政策信息系统是随着电子信息技术、通讯和数据处理技术的发展而发展的。先后经过了信息检索系统(IRS)、决策支持系统(DSS)和群体决策支持系统(GDSS)等阶段。政策信息检索系统是以计算机为基础的政策信息的存贮与检索系统。这一系统从50年代中期开始研制，先后经过了脱机成批检索时期(1954年至1964年)、联机检索时期(1965年至1972年)、联机检索普及时期(1973年至今)等三个阶段的发展，基本上趋于完善。在电子计算机进入大规模集成电路和超大规模集成电路、微型计算机作为智能终端已经普及的时代，伴随软盘技术、数据库技术及现代通信技术的发展，公用数据传输网络被用来为IRS服务。每个大型信息单位的计算机成为信息网络上的节点，每个节点又连接许多终端，甚至连接“二级网络中心”。各个节点之问又通过电信线路互相连接，从而形成纵横交错、处处连通的信息检索网络。90年代IRS系统又有了新的发展。这一系统将逐步与通讯卫星相连接，加上采用电缆电视(〔CATV〕技术和多媒体技术，人类的全部知识几乎都可以通过IRS来获取、从而形成全球信息检索网络。这为公共政策的运行提供了信息支撑，IRS可以在政策分析、政策决策和政策评估环节上发挥迅速、快捷的数据检索、事实枪索和文献检索的功能。

51决策支持系统(Decision Support Systems，简称DSS)是80年代研究和开发出来的政策信息系统。DSS的技术主要包括三个方面：信息处理技术、运筹技术和认知心理实现技术信息处理包括事务处理、数据库管理、图形显示、询问以及通讯功能的实现。运筹技术包括静态分析功能、解决问题的启发功能、复杂系统的优化仿真等。认知心理的实现技术主要是依据对个体的观察，采集数据并判断决策行为。决策支持系统由交互语言处理系统、问题求解系统和知识系统三部分组成。交互语言系统利用用户输入方式和DSS输出方式，为决策者提供直接检索和运算处理手段：其中人工智能的应用主要是对自然语言的识别．对知识规划进行描述反对各种处理结果进行解释。报表和图形支持工具的运用，则能形象地显示决策结果。问题求解系统是DSS求解具体决策问题的核心部分，是交互语言处理系统与知识系统的中间接口。当求解问题要求描述时，通过知识库和数据库系统搜集有关该问题的信息和知识，并据此对问题加以定义。再通过模型库系统集成构造模型，通过方法库系统识别具体方法并进行求解分析和评价。最后通过交互语言处理系统将结果输出给决策者。知识系统是DSS处理问题的后援资源库。由DSS数据库系统、知识库系统、模型库系统和方法库系统组成。在运行中采用与数据库管理相似的技术对各库进行管理操作。知识系统主要是用来对各种非结构化问题进行定义、识别、存贮和解释。群体决策支持系统(GDSS)是DSS系统的—个分支。是80年代中期开始研制至90年代日趋成熟的政策信息系统。GDSS的设汁目标是用来支持一起工作的决策群体，其主要职能是辅助决策群体完成通讯、规划、方案生成、系统分析等任务，以加快群体决策过程并改善其决策质量。 GDSS具有专门的软件工具，主要包括：电子问题生成器，电子头脑风暴工具，观点组织器，问题工具．投票并设置权重的工具，群体字典等。GDSS具有四种基本类型：决策室、局部决策网络、议会式会议、远程会议。决策室类型是GDSS最基本的形式。在这一决策环境中，决策者同处一室，每人有一台计算机或终端，可各自利用DSS系统进行决策，然后GDSS组织、协调各个决策者的意见。会议室中的大型公共屏幕，显示相关的公共数据和各个决策者的分析过程、结论和评论，供大家讨论。局部决策网络主要用于对决策群体在空间与时间上分离，即“异步会议”决策环境的支持。其实现方式有下面几种：一是利用计算机局部网络连接决策者各自的计算机或终端，以实现对不同决策成员在组织中不同场所的决策支持；二是计算机网络沟通组织内部和外部的联系．以实现对决策成员不在组织内部时的决策支持；三是连接不同的决策室，以支持更广泛的群体决策合作。议会式会议是GDSS用来支持大量决策成员在同一会场出席的会议。在这一决策环境厂，每一与会成员部可以独立发表白己的见解，大会主席与技术人员有权通过公共显示设备传递信息。成员问的交流要受到一定的限制。远程会议类型是在决策成员很多，面且决策群体比较分散的情况下所使用的GDSS类型，有时又称这种类型为“计算机媒体会议”(Computer—Medialed Conference)。在这种决策环境中起作用的是GDSS中广域计算机网络及其支持软件，一般也需要技术支持或协调人来负责控制和组织会议的具体进程。2．4 公共政策类型

52在现代社会，公共政策作为政府对团体和个人行动的有效干预手段，存在于社会生活的各个领域，其数量繁多、形式多样，有时令人难以辨别。公共政策的分类并无定式，根据不同的标准，可以作不同的分类。如根据措施规定的详细程度，公共政策可分为计划性政策与纲领性政策，前者明确规定了具体的行动方向和步骤，后者只是规定了总的方向和目标；根据涉及的不同领域，公共政策可分为国防政策、外交政策、经济政策、人口政策、教育政策等。一、一般分类方法1.元政策（metapolicy）无论是个人的沉思还是群体内的沟通，任何一种严肃的人类活动都会引起“元活动”，不仅政治活动如此，像赌博、狩猎和修建房屋这类活动也概莫能外。从某种意义上讲，“元活动”总要反馈到原始活动自身，所谓“元活动”是关于活动的活动，所谓“元政策”是关于政策的政策。元政策主要是指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法，涉及的内容包括：哪些团体和个人，按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政策等。元政策的功能主要表现在：有助于政策制定系统的改进和完善，有助于提高公共政策的决策质量。2.总政策 总政策在政策体系中处于统帅地位的，对一个国家革命和建设事业的全局产生决定性的政策，总政策有各种称呼，有时被称为“总路线”，有时称为“基本路线或”或“根本路线”。由于总政策是一种或长或短时间在全局上起作用的政策。因此，也常被人们称为“战略政策”。一个国家的总政策是执政党和中央政府在一定阶段上所要努力实现的社会、政治、经济、文化发展的战略任务和根本目标。如在50年代初的“过渡时期的总路线”，1958年“社会主义建设总路线”；“文化大革命”期间的“以阶级斗争为纲”的总政策；1978年十一届三中全会制定的“社会主义初级阶段的基本路线”等。从我国的实际情况看，总政策对一个国家的社会生活、历史发展的影响是巨大的，总政策的正确与否，直接关系到一个国家的成败，兴衰。我国“文化大革命”中推行的总政策，导致了十年浩劫，社会的政治、经济、文化被严重破坏，国民经济到了崩溃的边缘。70年代末80年代初，我们党结束和终止了这条被历史证明是错误的总政策，并制定与实施了新的正确的总政策，中国进入了改革开放的新时代，在这条路线的指引下，中国近20年来取得举世瞩目的成就。总政策是具有指导性与原则性的政策，它是一定时期人们的行动准则和落脚点，是制定其他政策的依据，由于总政策居于政策体系的最上层，贯穿于特定的历史时期的始终，因而有较强的总括性与稳定性。总政策的合法形式有以下几种：一是宪法；二是执政党的党纲；三是执政党领袖、国家元首、政府首脑的正式报告；四是执政党、政府的正式文件。3.基本政策基本政策是相对于具体政策的主导性政策，它确定具体政策所应采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则。任何一个国家或一个政治系统都会有若干基本政策或国策作为其根本的行动准则，它们常常明确地写在国家的根本大法——宪法里，如果在宪法中没有详细地阐述，那么也可以在国家所信奉的重要思想家的著作中和政府对国家宪法的解释里发现梗概。此外，还可以从执政党的党纲里，政治首脑的指示中，政府所参与的国际条约里，一些具体的法律法规和政策条文中发现和确定一个国家的基本政策。基本政策可以分为两大类：一是制度性政策，它通常对社会生活各个领域的关系、结构、运行程序加以规定，稳定性较强；另一类是方针性政策，它通常是对社会生活各个领域中基本矛盾和问题加以协调，带有变动性的特征。一项特定的政策往往既包括制定的因素，也包括方针的因素。基本政策具有如下特征：    第一，层次性。一般来讲，制定和发布基本政策的国家机关规格和级别很高，通常是由国家最高权威机构或其授权机关制定和发布的。    第二，广泛性。从范围上讲，基本政策要么覆盖全国，要么覆盖整个领域，其影响面是非常大的。

53    第三，稳定性。从时间上看，基本政策具有稳定性和持续性特征，除非发生重大的政治变动，如政府更迭、权力转移、社会动乱、意识形态改变等，基本政策在相当长的一段时期内一般不会发生实质性变化。    第四，权威性。基本政策是具体政策的制定依据，具体政策必须符合基本政策的要求，不能与之发生冲突。从这一点来看，基本政策具有很强的权威性。4.具体政策具体政策是一个比较宽泛的概念，可以从不同的角度加以理解。广义的具体政策是指除基本政策以外的所有公共政策，包括实质性政策、战略与策略、规则与程序等；狭义的具体政策则单指实质性政策，它主要涉及政府的财政预算和发展计划，以及政府各个部门(如经济、社会、外交等)的相关政策。具体政策不能背离基本政策，必须与其保持方向上的一致。具体政策最典型的特征是变动性，相对基本政策而言，它所持续的时间通常要短得多。政府可根据实际情况的变化，随时改变具体政策。例如，“实行计划生育，控制人口增长”是我国的基本政策，在这一方针的指导下，20世纪70年代执行了“只生一个好，允许生两个”的具体政策。进入80年代后，随着人口形势的进一步严峻，则制定了“只许生一个，严禁超计划生育”的具体政策。二、其他分类方法1.单目标政策与多目标政策根据政策目标的多寡，政策可以分为单目标政策与多目标政策。单目标政策是就解决单一问题所制定的比较简单的、目标单一的政策；多目标政策是就解决多项问题所制定的比较复杂的、目标多元的政策。一般而言，涉及重大问题的政策都是牵涉因素较多、内容结构复杂、目标较为分散、求解过程艰难的多目标政策。2.程序性政策与非程序性政策根据政策问题的重复程度不同，政策可以分为程序性政策和非程序性政策。前者亦称例行政策、常规政策、定型化政策或重复性政策，用以解决那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题，按程序他的步骤和常规性的方法加以处理。后者与前者相对，它通常要处理的是那些仍然发生的、无先例可循的、非常规性的问题，无现成规范和指导性原则可以遵循c在这种情况下，决策者难以照章行事，需要有创造性思维。3.激进型政策与保守型政策根据后来政策与先前政策的一致性程度，政策可以分为激进型政策与保守型政策。激进型政策是对先前的政策目标和手段有突破性改变的政策，它要求决策者敢于创新、勇于进取。保守型政策是对先前政策或维护保持或进行微调的政策。有时，无为才能无不为，保守型政策并非消极的代名词。4.初始政策与反馈政策根据政策活动的阶段性特征，政策可以分为韧始政策和反馈政策。这是以同一项政策的创始或调整为标准所作的类型划分。初始政策就是最初制定的政策，反馈政策就是在其基础上进行调整和修正后的政策。5.实质性政策与象征性政策

54人们么现实生活中不难发现，政府所制定和颁布的政策有一些并不具有实质性功能。它们的存在只具有符号作用，表现出象征性特征。这例不是政府说了不做或不能去做，而是根本就不想具体去做，政策制定者没有为这类政策的执行提供必要的资源及其相关的条件。象征性政策不同于实质性政策，其目标不在于产生明显的物质性效果，而在于影响社会公众的思想意识或价值观念。    此外，根据政策影响的时间长短，政策可以分为长期政策、中期政策和短期政策。根据政策制定主体在管理系统中所处的层级不同，政策可以分为中央政策、地方政策和基层政策。根据政治活动的不同方式，政策可以分为权力型政策、妥协型政策与博奕型政策(或竞争型政策)。三、国外学者提出的政策分类方法1.安德森美国学者詹姆斯·E·安德森在《公共决策》一书中指出：传统的一般性分类方法把政策划分为实质性的(如劳工、福利、人权和外交权)、制度性的(如立法、司法和行政政策)、时间性的(如新政时期、第二次界大战后、19世纪后期等)。但由于它没有抓住政策的基本特征，所以难以适于概括的目的。这里将提出几种更为有用的分类方法：(1)实质性政策与程序性政策，(2)分配性政策与调节性政策、自我调节性政策与再分配性政策；(3)物质性政策与符号性政策；(4)个人利益性政策与集体利益性政策(5)自由的政策与保守的政策。2. 弗罗霍克美国学者弗雷德·弗罗霍克在《公共政策》一书中从政治概念的分析入手公共政策的类别进行了总结和概括，他指出：近来引起学者们关注的公共政策类型划分可以从我们对政治生活的理解中产生。例如，可以把公共政策划分为下三种类型。(1)规章型。公共政策的一种比较明确的形式就是规章。其中教具代表性的式无疑是刑法。这些立法从整体上讲，属于各州的立法权限，通常是为了对社L的人际互动关系做出规定。而联邦一级规章型政策的出台则主要是通过一些江的立法机构的活动。例如，食品和药品管理委员会、联邦交通委员会、国内商业委员全等，这些机构主要负责贸易、税率、安全、交通，以及不计其数的一般性商贸活动和其他不胜枚举的社会生活领域。我们也有关于民权的联邦立法，它以民法和刑法作依托。    (2)分配型。分配型政策就是把物品和服务提供给社会人口中特定的群体。社会福利和公共卫生领域是应用分配型政策最显著的领域。几乎所有提供社会福利的项目都是分配性的。公费医疗制度和医疗补助制度、食品代用券项目、对多子女家庭的援助项目、退伍军人管理项目以及其他一些有关项目，都是为了给那些符合标准的人提供一定数量的现金和其他类型的支付手段(如服务、设施、食品代用券等)。分配型政策比较间接的形式是“社会安全保障”政策，例如社会安全项目，这类政策在资金分配上主要考虑符不符合标准的问题，不太关注需不需要的问题。    (3)再分配型。再分配型政策的目的主要是为了对一种或多种社会和经济报酬的原有格局进行重新安排。累进税政策通常被视为再分配型政策的典型范例，因为政府技比例从富人手中收取比穷人更多的钱。生产性安排的基本变动或综合服务方面的一些变化，如工业中的政府拨款和社会化的医药政策，也是对财富进行了重新的安排，所以同样属于再分配型政策。比如，社会福利项目不断加大的成本必然会影响到一些财富分配的基本结构。与大多数欧洲国家相比，美国社会中开分配型项目还不是很多和很好。因为这类政策会直接关系到富人(和有权人)的利益损失，所以实行起来非常困难，也容易引起争议。    以上是公共政策的三种类型，我们还可以加上第四种和第五种。    

55(4)资本型。商业部门和政府(地方政府和州政府)也能够从联邦政府那里得到分配性财物。这种分配如果不是在实践上那么至少在理论上也能够增加社会机构的生产能力。虽然资本化政策通常包括在简单的分配政策里面，但资本化政策不同于福利项目中基本的消费性政策。联邦政府对经济部门的财政补贴是很大的，且在不断增长。它们包括：其一，给农民(例如甜菜和甘蔗种植主)支付现金来发展农业生产；其二，通过税收补贴，如石油补贴，来鼓励一些特定行业开采和生产石油；其三，信用补贴，如对市政府(如纽约市)的低息贷款，给社会工作项目提供无偿资金和进行贷款担保(例如对洛克希德飞机制造公司的贷款担保)o私人同样能够得到这种补贴的实惠，例如大学生就是受益者，他们可以享受低息且可改变期限的政府贷款。    分配型政策是公共政策的一个重要组成部分，其中一些为消费者提供物品和服务，比如一些为穷苦人和老年人提供服务的政策：另一些则主要是为了实现效益最大化或完成生产目标，如对某些工业进行的财政补贴。由此，我们可以从分配型政策中分离出另一种形式——资本型政策。这种类型的政策主要是用来描述分配的第二种形式。既然存在这种附加类型的资本型政策，那么就有必要提到另一种混合型的政策，即中央政府把资金拨给市政府和州政府，市政府和州政府再通过一定的分配计划依次把这些钱下拨，用于消费项目或资本项目。由于用于政府补贴的资金数量在不断增长，所以在美国要划分私人和公共部门之间的界限是很难的事情(如果不是不可能的话)。    (5)伦理型。公共政策也对一些道德问题确立了正确的行为规范。t973年美国最高法院通过了一项提案．规定在怀孕的前三个月堕胎是合法的。然而，最高法院在堕胎问题上并没有真正解决道德上存在的争议：尽管堕胎行为得到了法律的认可，但许多人仍坚持认为这种行为从道德上说是错误的。但根据法院决定所颁布的公共政策明确规定了在社会生活的这一领域人们该怎么做或不该怎么做，这无疑涉及了社会的道德观念领域。最高法院的决定给一个道德问题建立了一个法律许可的惯例。有关堕胎问题的政策，其目的是规范人们的社会行为。因此．这种政策的显著特点是它与道德问题紧密相连。一些政府颁布的法令明显带有伦理方面的特征，比如美国参议院在1977年通过的道德法规。尽管这些法规在形式上是规章型的，但与其他法律和商业领域里的规章型政策有着很大的不同，因为它涉及了道德问题。3.其他除了以上这五种形式，我们还可以按照一定的逻辑关系对公共政策进行描述，如下列两种政策的划分形式。    规定型政策。一些政策详细规定了所要执行的一系列活动。1955年美国政府颁布的《中小学教育法》规定了对学校和学生的资助类型。这就是规定型政策的一个例子。    目标型政策。另一些政策确立了通过多种行动方式所要实现的目标。当美国国会1964年通过《经济机会法》时，它号召穷人要尽可能最大限度地参与该项目的管理。至于怎样实现这些目标通常并不是非常明确的，在方式方法上可能(也确实)会有很大的不同。这就是目标型政策的一个例子。    另外，还有一种在实体型政策和程序型政策之间进行划分的方法。规定型和目标型政策部属于实体型政策，它们确立了所要完成的任务和所要实现的目标。但有时一项政策只是规定了一套程序，而且特别强调由谁去执行这种行动。例如，“税收分享”的政策就把许多城市政策的执行从联邦政府手中转移到州一级和地方一级政府。1972年实施的《地方财政援助法》则规定每年要有50多亿美元的联邦基金被用来分配给各州和社区。至于州和地方政府应该用这些资金去做什么则只是作了大体上的限定。程序型政策的一个重要特征表现在“执行者”的变化上，是联邦政府还是州和地方政府。    严格区分实体型政策和程序型政策几乎是不可能的，政治家所偏爱的一种方法是把政策标准移交给某一代理机构，由它来设计执行的步骤，以确保取得某一实体性结果。例如，约翰逊总统就是通过新设的经济机会局来实施他的“反贫困计划”，而不是通过原有的负责住房建设、经济规划、社会福利和城市发展的那些政府部门，他的目的是更好地控制政策过程并取得预期的政策效果。国会议员也经常把一些议案移交给某个委员会处理，目的是看到这些议案彻底从实体上消失。程序的成功操纵能够充分体现一个政治家驾驭实体的能力。

56讨论与思考1A、本讲目的、要求本讲为讨论课，主要讨论的问题是关于公共政策的概念，要求学生掌握公共政策涵义与特征，明确公共政策的不同概念界定的着重点及其缺陷；在理解这一点的基础上，要求学生思考公共政策形成与发展的原因，公共政策的研究系统。B、重点、难点1．公共政策的涵义与特征2．公共政策研究系统C、讨论思路1．公共政策的涵义与特征2．公共政策的研究系统D、思考题：1．公共政策的实质2．不同学者对公共政策思考的立足点3．如何处理公共政策的西化与本土化的关系E、本讲2学时第3章 公共政策分析的研究路径（6）公共政策分析的多学科性和跨学科性的特征，决定了公共政策分析的开放性和多元性。因此，在公共政策分析过程中，来自社会科学、行为科学、自然科学以及人文科学等学科领域的专家，由于他们各自知识背景的不同，所选择的公共政策分析的研究路径也不同观点。在本章中，我们有选择性地介绍几种有代表性的公共政策分析的研究路径。3.1 面向大政方针的宏观政策分析 面向大政方针的宏观政策分析是由叶海卡·德罗尔（Yehezkel Dror）提出。德罗尔本人认为，面向大政方针的政策分析有别于一般政策分析，它弥补了一般政策分析在微观抉择问题上十分奏效而在碰到许多关键性问题时却捉襟见肘的不足，因此是政策分析领域的一次质的飞跃。一、什么是面向大政方针的宏观政策分析德罗尔不仅是一位政策科学工作者的建构者，也是一位参与政策制定的身体力行者，他长期担任多个国家的政策顾问。在把政策科学的知识应用到具体的政策制定的实践中，德罗尔发现了这样的两个问题。一是一般政策分析在微观问题上的有效和在宏观问题上无效的矛盾。基于多年接触政策关键性决策的经验，德罗尔认为，现有的一般政策分析在解决微观问题上十分奏效，而一旦碰到许多关键性决策时却大相径庭，特别是在涉及对那些意义明了但有众多定量参数的问题进行决策时，一般政策分析尤其显得束手无策。问题的症结在于现有的一般政策分析方法几乎难以把握任何明显的政策标准，对重要的不确定因素无能为力。二是一般政策分析的一般知识与职业政策分析家“行动中的见解”

57之间存在的差距矛盾。在应付复杂的关键性的决策时，现有的一般政策分析的一般知识显得不足，而杰出的职业政策分析家中“行动中的见解”远远胜过书本里所讲的方法，关能够而且确实已经为解决高难度的政策问题作出重大贡献。为此，为了弥补政策分析书本知识和实践经验之间的鸿沟，有必要鼓励成功的政策分析实践者从事理论写作，要求专科学院拥有具备高层次政策分析经验的教职人员，并把在高水准的政策分析机构和政策研究与发展组织（智囊团）的实习作为专业教程的重要组成部分。同时，德罗尔在对24个政府首脑机构的比较中，始终未发现一个机构明确运用了政策分析的方法或起用了受过政策分析培训的人员。这除了权力本身存在着固有的有碍于政策分析运用的因素外，德罗尔认为政策分析在高层领导人那里遭到冷落的一个主要原因（往往也的确如此）是，政策分析在技术水平方面的不足使其在处理领导人所面临的关键性问题上无能为力。因此德罗尔主张有必要在政策分析领导进行一场革新。为此，他提出发展能够面向高层大政方针的宏观政策分析。为使这项提议具有可操作性，德罗尔在框架、方法以及导向的层次上阐述了宏观政策分析的二十二条原则。二、怎样进行面向大政方针的宏观政策分析德罗尔认为，在进行面向大政方针的宏观政策分析时，应坚持以下二十二条原则。虽然这些原则主要着眼于政府的最高层次，但德罗尔强调，经过适当调整，它们也适应于其他决策层与组织。1.以判断和行动的哲学为基础而不是以科学哲学为基础德罗尔认为，从根本上说政策分析是一项“实践”的而不是“科学”的工作。科学的宗旨在于追求真理，而政策分析旨在一定的时间约束内解决问题。虽然在改善决策意义上政策分析与真理问题相关，但政策分析应属于判断哲学和行动哲学的领域，甚至在某种意义上属于思维哲学。因此把政策分析建立在科学哲学以及与之相伴实证主义方法的基础上是不正确的。当然政策分析应尽可能录求科学的标准、利用科学的方法，但这并意味着政策分析应死抱“硬”方法论和实证主义方法不放。宏观政策分析应遵循大致的正确总比精确的错误要强的原则，在处理隐晦朦胧的最高层次的关键性问题时，有必要更多地领带玄妙的了解技巧和其他“软”方法，其目的是对重大决策方案作出倾向性选择，而不是对次要决策进行优化选择。为此，宏观政策分析常以启示性原则，定性的条文以及推理的准则等形式出现，使用的建模方法更多的是一种比喻而不是具体的计算。不过，宏观政策分析的这些特性也给政策分析带来问题，比如过多的主观性以及缺乏质量控制措施而造成的危险等。担如果要在这些问题与面对关键性决策无所作为之间做一选择的话，德罗尔仍主张从恰当的行动和判断的哲学角度出发推行宏观政策分析。2.以超理性为依据德罗尔认为,一般政策分析存在着想当然地认为实际行动者具有理性的倾向,而事实上,即使是狭义的政策分析也不能否认“非理性”是行动者特征之一这一事实。传统的理性观念,忽视了非理性的合理部分,忽视了非理性对行动者的作用。许多政策分析之所以假设行动者具有理性,是因为现有的政策分析模式同这种假设颇为契合。但这是一种简单化的处理方式,难以涵盖各种形式的非理性甚至反理性的事实。为此,宏观政策分析必须用更加复杂也更胜一筹的超理性作为根据。3.以宏观政策为焦点德罗尔认为,目前大多数政策制定都是从特定和局部的微观决策向综合而不甚明确的总体宏观政策发展,多是有关目标和期望的空乏宣言而并无多大行动意义。与此不同的是，宏观政策分析的焦点是总体的政府指令、宏观政策、战略性大政方针、政策范式等。这些合起来为微观决策提供了具体背景，但同时又在一定程度上受制于更大的背景环境，并经过某种变形后通过该环境表现出来。无论是欠发达国家的总体发展战略还是高度发达国家的工业发展战略都反映出对宏观政策分析的需求，但这种需求往往被日常的具体决策和临时的权宜之计所淡化。

584.对政策模式的考虑德罗尔认为，各种形式的客观条件和逆境要求有多种政策制定方式和风格与之相适应，政策分析家必须在政策模式的选择上下更大的功夫，因为：(1)政策模式的选择在政策分析中备受忽视；(2)许多政策分析家往往盲目地把美国采用的政策模式照搬到其他国家，却未能意识到当地的现实要求绝然不同的另一种模式；(3)选择或继承一个包容错误的政策模式会使所有隐含地以之 为基础的政策分析前功尽弃；(4)由于客观条件的迅速嬗变，有必要对许多过 去被认为是“显然正确”而接受或制度化了的政策模式，包括许多政策分析本身，加以重新考虑和修改；(5) 如果正确使用现有的方法就有可能会在该领域取得更加出色的成就。5.从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及“宏观事业”的成败这一高度来思考问题德罗尔认为，宏观政策分析应从最广泛的角度思考国家与政权的兴衰、革命运动的远期影响、发展计划的成败以及类似宏观事业的命运。这既显示出宏观政策分析的远大抱负，但也反映了宏观政策分析的高深难度，因为我们对决定一个国家命运的各种变量尚知之不多。尽管有关这一主题的文献很多，但相关知识却大多不过是经不起推敲的猜测和假想，有时甚至是臆造的产物。 况且，就目前情况而言，即使是主要变量也尚未知晓，而且它们变动不居又在一定程度上具有历史独特性，在本质上是不可知的。但如果不面对决定宏观事业命运的突出存在问题并由表及里地探求其兴衰原因，那么就不能希冀宏观政策分析会对其关注对象产生效力。6.未来因素的设计德罗尔认为，为了帮助政策制定摆脱当前压力和迫在眉睫的逆境，为了提供远期和动态的方向指南以便进行宏观政策分析，设计远期的未来因素，即设想长远的、全面的各种可能未来状态乃至未来的“实际远景”设想都是不可缺少的工作。逆时间的“脚本”描述，即从未来推及现在，是宏观政策分析中的根本方法之一，它应该同惯常使用的从现在推及未来的思维方式互为补充并保持平衡。这里的问题在于，哪种可能的未来状态能够在一定时限内，如十年到三十年，达到关键性的决策标准。7.历史中思考德罗尔认为，宏观政策分析面临的一个根本问题是：决策通常是在人的生命期限内或者更为短暂的“政治生命期限”内作出的，但却旨在影响一个社会时期，此外还不得不兼顾长远效果和循环作用。在历史中思考的意思就是从长远的角度考虑问题，并且注意到该时间过程所具有的不确定性和各种变迁。这包含着一个元历史学假设，即未来在很大程度上并不由过去所决定，政策制定享有较大的自由度，并能对现实世界的演化起积极作用，乃至具有从根本上决定未来状态的潜在能力。因此，人们越来越倾向于认为未来并不受制于过去，因而也不具有必然性。8.对形势进行广泛的、远期的和动态的估测，尤其注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变

59德罗尔认为，宏观政策分析有赖于对形势进行更加准确的估测。这主要包括：能涵盖主要政策领域的全国性估测：为公正把握社会预期而进行的远期估测，集中注意趋势转化不确定性和盛衰突变的动态预测。尤其是在衰落曲线、转瞬即逝的机会和突发事件方面值得特别加以研究。衰落曲线能为宏观政策分析提供意味深长的启示，如是否有必要进行大规模的创新性干预，是否需要采取突破性战略而不是渐进政策。对形势估测的大幅改善有助于宏观政策分析，这势必涉及对情况的冷静诊断和情报工作。只有在情报和估测方面取得重大进步，才能消除宏观政策分析输入材料的可疑性。宏观政策分析水平的提高是同形势估测的改进相辅相成的。估测作为宏观政策分析必不可少的组成部分具有关键作用。9.以协调的观点为指导，集中注意关键性抉择德罗尔认为，每个国家都或多或少地面临着数量有限、可能对未来产生深远影响的关键性决策，甚至是牵涉社穰命运的“历史的十字路口”。一般的政策分析关注于紧迫的当前事务而无视其重大与否， 这被称为“战术上的战略失误”。与此相反，宏观政策分析着力于鉴别关键性决策，并尽可能配置充足的资源以便改进政策。因此决策日程安排、决策优先顺序和政策分析资源配置组成了宏观政策分析的一个重要内容。当某一重大的国家事务处于衰落曲线时，必然会产生一些进行关键性抉择的机会，甚至包括可以利用危机事态激发公众情绪。在这种形势下，宏观政策分析关注的中心是寻求各种备选方案，若有可能， 选择突破性的方案。这里关键性抉择的机遇是在有限的时间内，包括危机期间，突然出现在决策者面前。宏观政策分析必须竭力捕捉住关键性决策的机会，并促成和利用这种机会。但是， 不同国家在关键性抉择的数量和重 要程度上千差万别，这种差别影响到宏观政策分析的重要地位。一般而言，一个国家越是面临众多的关键性抉择，则宏观政策分析越是重要，但是，现实情况却是最需要宏观政策分析的国家恰恰比其他国家更缺乏宏观政策分析。另外，对关键性抉择的研究必须有协调一致的观点与之配合，即把单个抉择放到国家整体中加以考虑，注意维持各项互不关联的具体抉择之间的平衡。10.避免不利结局，争取良好绩效德罗尔认为，宏观政策分析应沿着两条部分分离而又部分相互融合交织的路线进行，降低最坏和不良情况出现的概率，同时增大期望效果出现的可能性。全面把握这一原则非常重要。首先，意识到坏的情形出现的可能并就如 何加以避免达成一致意见，比实现好的情形相对容易一些。其次，从人类决策的历史看， 避开一些危害甚大的选择会极大地有助于重大进步的取得。要想降低恶性突发事件出现的概率，我们就得认识到它们降临的可能性，并予以具体明确的至少是概述性的说明。另外，我们必须认识到把不利的突发事件纳入考虑范围在心理和政治上的代价，以便看清挡在宏观政策分析前面的绊脚石，并启发我们通过缩小这种代价使宏观政策分析具有更好的可行性。因此，对令人不快情况的研究必须限制在政府决策中枢系统的封闭小圈子内，并严加控制研究结果的公开。11.清除弊病德罗尔认为，在政策分析中，往往搀杂着一些如“有动机的非理性”所显示的病理因子，比如：强烈的感情、希望和期待，潜伏着危害性的占支配地位的意识形态，充斥着讹误的推理等。宏观政策分析一般采取强化自我意识、最大努力的自我救助、多重文化基础、明晰的反向思维、多种语言、吸收决策学家和研究心智与判断的哲学家进人政策分析小组等手段，抵御和控制这些政策分析中常见的弊病。不过，虽然从理论上讲，宏观政策分析应该是“冷静”的，与政治“炽热”的本质恰好相反，但是感情因素也并非总是宏观政策分析的冤家对头，确切地说，感情因素是一个重要的但容易出现问题的合作因素。宏观政策分析依靠意志的行动来克服哈姆雷特忧郁症的事实以及各种热情对创造的激发就说明了这一点。由此观之，对“冷静的”宏观政策分析与各种感情过程相互作用的精细理解是进行宏观政策分析并清除弊病的基本要求。另外，德罗尔主张，宏观政策分析必须加倍留心决策弊端及其根源，通过参与来抵制这种普遍存在的决策通病，并不总是基于各种希望达到或接近的理性目标概念来提高政策质量。同时，德罗尔强调，在宏观政策分析中有必要对妥协问题进行检 讨。虽然恰当地使用妥协在政治上具有重要性，能建立并维持联合共识，但妥协也时常被滥用来作为代替艰苦探索的捷径，并使政治变得更加投人所好。因此，妥协可能集各种方案的弊端于一身，宏观政策分析必须慎重对待妥协问题。

6012.在与动态环境交互作用的意义上进行分析德罗尔认为，宏观政策分析应从主体与反应灵敏的环境之间动态的交互作用这一角度来思考问题。这同那种低估环境和对象系统反作用的倾向形成鲜明对比。当处于竞争性的、可能是敌对的或者是侵犯性的环境时，应当分析各种策略的恰当配合，这包括预先调适、事后调适、主动改造环境以及同环境保持相对独立性等。当环境具有合作性或相对缓和性时，也要对一系列交互作用的关系链进行分析。与此相关的往往还有竞争性这一概念，即寻找合作 性与对抗性的各种形式组合以获得优势。13.深层复杂性的处理德罗尔认为，虽然一般政策分析都主张借助各种系统方法来处理复杂性，但这种复杂性往往只涉及表层的复杂性，很少有人注意到问题的深层复杂性。 德罗尔承认，单是深层复杂性这一术语就足以引起意义混淆不清，而且对深层不确定性概念的整体把握以及在客观分析中寻求处理这种不确定性的总体原则都有待将来进一步的努力。按照德罗尔的观点，面对深层复杂性就意味着要处理矛盾，宏观政策分析必须承认并处理各种矛盾。为此，有必要接受并采纳反直觉方法，必须意识到“常识”对所处理的非一般性问题毫无帮助，因而在较高层次的政策分析中不应使用“奥克姆剃刀”之类常识性的、简单化的谚语。处理深层复杂性的一个重要策略是，在宏观政策分析中，运用多重思维模式、多种语言和基础知识，而不是肤浅地带有一点所谓的“交叉学科性质”。德罗尔指出，只有通过复杂多样性的手段才能有效地把握住深层复杂性，宏观政策分析必须依靠各种手段方法的适当组合，在一个统一的连贯的主导思想下开展具体工作。14.政策赌博德罗尔认为，由于社会发展过程和物质运动过程都包含着大量的不确定性，决策行为在本质上带有赌博的色彩。这种政策赌博观将动态的现实看作是处在或然性、不确定性和纷乱庞杂的各种因素之间的夹缝中，它反映了宏观政策分析的本质特征。宏观政策分析强调，未来是由某些动态的并且在很大程度上是不可知的甚至目前也无从知晓的需求、机会和选择等混合因素决定的。当一个国家面临关键性决策时，它除了进行“与历史的赌博”之外几乎别无选择。宏观政策分析主要针对抉择问题，它同需要和机会等因素打交道，其方式包括多种政策赌博。但是，政策赌博的重要特性不仅在现有的政策分析中受到忽视，并且被诸多政策制定活动的陈规陋习所歪曲和误用。最糟糕的是，即使在较有水平的政策分析文章中或是较高层次的专业实践中，人们也常常“艺术地”凭借主观虚妄的概率来减小不确定性。因此，为使宏观政策分析能更加有效地应对现实的不确定性，重大革新势在必行。这包括：建立新的有关不确定性的基础理论和启发性的思维提示，必须扩充有关或然性的术语以便描绘各种类型的不确定性、意外趋势、不可知量以及尚未确定的因素。必须研究经过扩充的概念体系的内部相互关系，有必要对不确定性的符号表达加以清理，以减少对模糊词汇的依赖，并尽可能地避免一意多词在心理上造成的矛盾印象。此外，政策赌博的逻辑必须予以澄清，应把主观愿望同或然性价值区分开来，并在综合运用不同预测方法和手段的基础上整理出旨在缩小不确定性的提示性档案。同时，宏观政策分析还有必要重新探讨政策分析的大部分乃至全部推理和直觉判断方式,以便充分吸取把未来看作是处于需求、机会和选择夹缝中的观点。德罗尔特别强调，他所提出的其他宏观政策分析原则大多依赖于政策赌博的观点,政策赌博也许是最大胆和最重要的一个原则。15.价值分析和目标探索

61德罗尔认为，将价值分析和目标探索纳入宏观政策分析的范围，可以进一步说明宏观政策分析形式的多样性和性质的多维性及其独特的基本哲学观。政治学往往偏好模棱两可或深藏不露的价值观，以便减缓冲突，建立和维持联盟，而宏观政策分析则通过价值分析明确价值观点，从而构建从一般价值观到具体决策标准的价值分类体系。宏观政策分析，除了对公开的价值观进行批判性的评审，以判断其性质是真实的价值观还是沦为教条的仅是针对目的的工具性手段，还利用总体价值观和目标序列作参照系来评估政策方案，核查价值与目标是否相符，并能更好地对备选方案作灵敏度测试以确定价值倾向，最终界定关键性价值判断。另外，德罗尔指出,宏观政策分析必须考虑目标与资金的关系，并注意在使用稀缺资源时设立分配优先顺序的必要性。因此，宏观政策分析必须同成本估价和预算相联系，以制定新的具有远期影响的预算计划为己任。 PPBS(Planning-Programming-Budgeting System)、零基预算 (zero-based budgeting) 以及类似方案的失败反映出该问题的难度。然而，不把宏观政策分析同资源分配联系在一起，就会大大缩小宏观政策分析影响实际决策的可能性。16.了解新情况，修改旧决定德罗尔认为，宏观政策分析所具有的政策赌博性，决定了政策分析家了解情况的过程必须基于环境监测和环境反馈上。而且，政策分析家还必须将这一仔细设计的了解情况过程纳入政策备选方案之中，并与政策分析本身融为一个连续的过程，，从而纳入到宏观政策分析的范围内。惟有这样，宏观政策分析方可改善其组织的应变能力，健全其危机控制体系。另一方面，德罗尔倾向于把宏观分析看作是一个认识不断得到修正的过程，而不是基于逻辑的呆板机械的分析过程，突破传统是其题中应有之义。17.创新和创造性德罗尔认为，一般的政策分析强调对现有的备选方案的优选，而宏观政策分析更加注重创新。特别是当由于主观愿望的升级或客观形式的变化，或者是这二者的共同作用使现有的方案不令人满意时，宏观政策分析主张用全新的眼光来评价现有的政策方案而不是在原来的思路上进行优化。此外，在政策范式和政策公理方面同样需要有所创新。为此，宏观政策分析一定得拥有独特的组织和智囊团，同时鼓励多元性。18.政治上的周密性与相对独立性德罗尔认为，宏观政策分析与政治的关系是一个棘手的问题，无论是在道德上或从个人和专业角度看都是这样。他强调，在宏观政策分析中，应做到四点：(1) 应当把政治现实视为一种约束，但又不能过于狭隘和刻板；(2)宏观政策分析必须了解政策分析的政治，包括政治推理的需要和方式与宏观政策分析基本世界观之间的矛盾；(3) 要避免使政策分析沦为有关如何获取权力、建立权力和维持权力的政治建议；(4)宏观政策分析必须在保证政治上的周密性的同时保持自身同政治的相对独立性，但这并不意味着与政治相互隔绝。19.与危机决策的相关性德罗尔认为，宏观政策分析与危机决策相关。危机决策对未来具有决定性的影响力，它既可能提供了仅有的可以打破僵局取得宝贵绩效的机会窗口，也可能提供了包藏着极度可怕后果的“潘多拉”之盒。由于危机决策具有关键性的特点，宏观政策分析必须竭尽全力对其发挥影响以求对现实产生预期的作用。过去的文献都忽略了政策分析对危机决策的有益贡献。宏观政策分析避免了把控制危机决策的概念简单化地看作是恢复原先状态，认识到危机决策是一种重要的关键性决策模式，应当予以分析和利用以便在宏观政策分析的协助下为提高政策质量服务。这意味着不仅要在宏观政策分析的视野里包括进危机系统的改进和吸收职业分析人员参与危机决策机构，也不仅是要求调整宏观政策分析原则以适应时间极度受限的危机决策模式，而是全面深人地思考那些可以充当危机决策的基础、依据、背景以及评价框架的主要政策变化原理、方向和思想。

6220.同政策探索的广泛社会过程保持富有成效的联系德罗尔认为，宏观政策分析应同政策探索的广泛社会、知识、文化和政治过程保持富有成效的联系。与这一原则有关的问题包括，具有社会独立性的知识分子在促进宏观政策分析上所发挥的复杂功能， 宏观政策分析专家既作为专业人员又作为机关人员同时还是知识界的一部分因而具有分裂人格等。特别是，一些重要的宏观政策分析原则都依赖于广泛的社会过程，在该过程中，自由社会和民主体制享有无可比拟的优势。急功冒进的方案、脱离实际的假设、阐释性的探索、价值发明、社会批评以及其他思维产物等都应作为宏观政策分析的重要输入材料。宏观政策分析绝不对这些内容抱排斥的态度，而是力求从中发现真知灼见、有价值的观点和方法，并纠正其中包含的偏见，同时保持和其他广泛探索过程各自的独立性。21.有关元政策的制定德罗尔认为，元政策指有关政策制定的策略，包括政策制定的结构、过程、人员和方针原则等。宏观政策分析在制定元政策时面临着两难困境：一方面，由于利用各种方法手段提高政策质量的过程有赖于恰当的组织结构、人员和文化，因而若想在政策领域突破陈规就必须具备带有独立性的智囊机构，它们同政治保持距离，同时又享有把政策分析渗入到实际政策制定的机会；另一方面，在组织的策划者、决策过程的组织者、宏观政策分析人员以及其他职能者之间必须有所分工。要克服这种两难局面，需要一些职能重叠、小组合作和任务分工。为此，所有宏观政策分析专业人员都必须具备有关组织设计和部分决策程序管理的主要知识，同时后一领域的所有专业人员也必须具备扎实的宏观政策分析知识。此外，还应当把具有不同专门知识的专业人员组成项目小组或研究班子来处理重要的元政策制定项目。22.注重沟通德罗尔认为，有针对性的沟通是宏观政策分析的一条重要原则，其目的不是诉诸兴趣和感情来兜售研究成果，而是给决策者提供机会，让他们能通过透 彻理解高质量的政策分析及其含义而从中受益。因此，政策分析家首先要使研究成果接近主要决策人以及那些为其出谋划策并能左右其思维的人；其次不得不把复杂的研究成果转化成容易被忙碌而又缺乏政策分析专业知识的决策者所理解的形式，但同时还不能过于简单化。要做到第一点，需要有恰当的组织结构，它能使优秀的人才流向接近权力走廊的“孤岛”，而又不参与到政治班子中去。要做到第二点，主要困难是如何使复杂的分析适合现有信息处理能力并且以符合高层决策者口昧的形式呈现出来，不仅要表达出分析的要旨所在，而且还要便于政策制定的排误程序以及从整体上促进政策推理水平的提高。为此， 我们必须运用新颖的分析表达方式，充分利用现代知识和有助于表达的技术手段，使用多种图表来辅助认识、理解和获得洞见。三、如何评价面向大政方针的宏观政策分析面向大政方针的宏观政策分析的提出，切中了一般政策分析在微观问题上有效而在宏观问题上无效的弊端，体现了政策分析端正社会发展方向的使命，反映了政策分析面向行动的特征，其实质是一国的战略分析。毋庸置疑，基于战略分析的战略选择正确与否决定一个国家的兴衰存亡。但战略选择是一个政策赌博过程，既需要知识和智慧，也需要深刻的洞察力，不容犹豫的果断甚至稍纵即逝的灵感。因此，正如德罗尔自己所说：“尽管我的‘最小合理性’的观点似乎不够大胆，但我所提出的宏观政策分析，不论从知识角度还是从实践的角度，难度都是颇大的。” 德罗尔承认，一项符合要求的宏观政策分析是整个相互作用的网络系统的综合产品，我们并不能要求某一个组成部分去达到所有的规定质量和实施所有的规则，宏观政策分析水平取决于分析对象的重要程度及难度。但是，德罗尔仍旧坚持，在政策分析的基础上努力发展宏观政策分析， 无论是从知识性和专业挑战性的角度看，还是从迫近的需求以及可行性角度看， 

63都是必要的同时也是可能的。其实，面向大政方针的政策分析带有“开药方”的性质，更多地具有启示意义，需要在实践中丰富发展。在这一点上，德罗尔也认为，宏观政策分析的进步提高是一个程度问题，他所提出的宏观政策分析原则远远没有穷尽宏观政策分析这一主题，还需要加以评估、修正、筛选和补充。3．2 政治学意义上的公共政策分析公共政策分析是权力与知识的结合，从政治学的角度研究公共政策分析是公共政策分析一个传统的研究路径，在这里我们主要介绍托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)的观点。 ①一、什么是政治学意义上的公共政策分析戴伊认为，公共政策并不是政治学的一个新辟领域，因为早期的政治哲学著作已显示出对公共政策及其成因和社会影响等问题的关注，但是政治学过去更多关注的是对政府组织和结构、与公共政策制定相联系的政治行为和程序的研究，从未真正重视对公共政策本身的研究。比如“传统”政治学，它主要围绕政府组织结构和哲学意义上的政府公平进行研究，所涉及的研究领域包括：宪法体制、政府实体、政府间的关系，以及立法、行政、司法等机构的组织和运行，着力描述的是公共政策从中产生的组织体制，而关键性的政府组织体制与公共政策之间的相关性却被忽视了。又 比如现代“行为”政治学，它主要研究与政府相关的程序与行为，所涉及的研究领域包括：个体与群体行为的社会与心理基础，投票和其他政治行为的决定因素，利益集团和政党的功能，对发生在立法、行政、司法等部门中的各种程序和行为进行描述，尽管描述了决定公共政策的具体程序，但并没有直接涉及各种程序和行为与公共政策内容之间的关联性。现在，许多政治学家则把他们的注意力都放到公共政策上，对政府行为原 因和结果进行描述和解释，研究的领域包括：描述公共政策的具体内容；分析社会、经济与政治因素对公共政策内容的影响；探寻各种政府组织体制和政治 程序对公共政策所产生的影响以及评价公共政策对社会所产生的预期和不可 预期的结果。在戴伊看来，公共政策就是政府选择做或不去做的任何事情。政治学家为什么应该注重公共政策的研究？首先是基于纯科学的原因。理解公共政策决策的原因和后果可以提高我们的社会知识水平。如果公共政策可以被看作是一个关联变量，那么社会经济变量与政治系统特性的相互作用会产生什么样的公共政策内容？其次是基于专业的原因。即理解公共政策的原因和后果能使我们运用社会科学知识解决实际问题。实践知识是诊治社会问题的一个先决条件。假如一定的目标已经设计好，那么紧接着的便是什么样的公共政策将能最好地实现这些目标。公共政策研究能够产生有关实施公共政策目标的以“如果……那么……”的陈述形式表达出来的专业性意见。最后是基于政治的目的。即保证国家采取正确的公共政策以完成正确的目标。政治科学不应该在巨大的社会和政治危机面前表现出沉默或无能为力，政治学家负有推进各种具体公共政策的道德义务。那种排他式的只注意于组织、程序或行为的研究，往往被认为是干瘪的和非道德的，政治学应该把注意力放到当代社会所面临的真正重要的公共政策问题上。公共政策研究不仅仅是为了科学和专业的目的，而且也应该去激发政治讨论、提高整个社会的政治意识水平以及改善公共政策的质量。二、如何进行政治学意义上的公共政策分析

64图：公共政策系统关于这个问题，我们首先从抽象的角度予以描述，然后给出一个例子。 1.抽象描述我们可以参照上图：其中社会经济条件包括：财富；城市化；经济系统；教育水平；社会分层；种族构成；宗教组成。政治系统包括：宪法；官僚组织；政党系统；权力结构；参与模式；利益集团繁育；精英特点。公共政策包括：民权政策；教育政策；福利政策；健康政策；外交和国际政策；税收和开支。第一，我们可以描述公共政策一一我们能得知政府在福利、国防、教育、民权、健康、能源、税收等方面正在做 ( 或不做 ) 什么。有关一个国家公共政策的基础知识应该是每个人知识构成中必不可少的部分。第二，我们可以探寻公共政策的原因或决定因素。某个具体公共政策为什么应该是这样而不是那样？政府就某个公共政策问题为什么要采取这种做法而不采取别的做法？我们可以探寻政治组织、程序和行为对公共政策所产生的影响。第三，我们可以探寻公共政策的结果或影响。我们可以认为：公共政策分析是有关社会经济条件、政治系统特征和公共政策内容之间的联系或相关性的一系列问题。比如——线条A：环境因素和条件对政治和政府的组织、程序和行为有什么影响？ 线条B：政治和政府的组织、程序和行为对公共政策有什么影响？线条C：环境因素和条件对公共政策有什么影响？线条D：公共政策对环境因素和条件的反馈影响是什么？线条E：政治和政府的组织、程序和行为对环境因素和条件的反馈影响是什么？线条F：公共政策对政治和政府的组织、程序和行为的反馈影响是什么？2．一个例子：美国的校车制度政治学意义上的公共政策分析强调政治因素对公共政策分析的制约作用。它认为，在公共政策的制定和执行过程中，政治因素起着决定性作用，而公共政策分析的作用处于次要位置。因此，对公共政策分析结论的考虑必须服从政治上的考虑。我们以“科尔曼报告”和美国的“校车制度”来说明这一点。1966年，美国社会学家詹姆斯·S.科尔曼通过对60万名儿童、6 万名教师、4 千所学校的调查，出版了《教育机会均等》 一书，后来被称为“科尔曼报告”。科尔曼报告推翻了关于教育政策对学生的学习和成就产生影响的传统观 念。在科尔曼以前，人们普遍认为，影响教育质量和教育机会的因素主要是班 级人数、平均用于每个学生的教育投资、图书馆和实验设备、教师工资等。但是，系统分析表明，上述种种因素对学生的学习或成绩并没有重大的影响。研究还发现，学生的学习并不受诸如考勤制、按智力水平分组、辅导、教学方案或其他标准教学环节的影响。最后，科尔曼研究显示，与家庭和学生群体结构的影响相比，教学环节并不是影响学生成就的一个很重要的因素，影响学生学习的真正因素包括：(1) 学生家庭背景；(2) 同班同学的家庭背景。家庭背景影响儿童的语言能力和对教育的态度，因此，学生家庭背景和同班同学的家庭背景这两个因素才是最紧密和学生成就相联系的。托马斯·F.佩蒂格鲁和其他一些学者重新分析了“科尔曼报告”

65中的数据。他们发现：具有相似家庭背景的黑人学生，因就读于以黑人学生为主的学校与就读于以白人学生为主的学校的不同，前者的成就水平和志向都要低些；另一方面，在黑人学生不到一半的班级中的白人学生，其成就水平并不低于全部为白人学生的学校中的白人学生；最后，在黑人学校里所实行的一些旨在提高学生成就水平的特别教学方案也无持久的效果。虽然“科尔曼报告”并未作任何政策推荐，但它的政策涵义是很清楚的。 由于经费、教学设备及其他补救方案对学生的学习不会产生重大的影响，而同班同学的社会、家庭、经济背景对学生的学习却产生着重大的影响，人们自然会考虑到把低层的黑人学生送到中层的白人学校去学习将是改善贫穷儿童受教育机会的一条有效途径。另外，由于研究发现中层白人学生成就水平并未受到班上黑人学生的影响(在黑人学生不构成多数的条件下)，人们很容易推论出：安排贫困街区的黑人孩子就读于白人学校也不会对白人学生的学习产生不利影响。美国民权委员会利用“科尔曼报告”来支持具政策主张实行“校车制度”，即用校车把非本区的学生接来就读，以调整学生中的种族比例，从而建立种族比例平衡的学校，以取代过去的街区学校，结束公共学校中的种族不平等现象。此后，美国许多城市普遍实行“校车制度”。在有的城市，例如波士顿，甚 至通过立法来强行实行这种制度。结果怎样呢？1972 年，哈佛大学社会学家戴维·阿尔穆对有关这种影响的现有材料所做的精心评论震动了整个学术界。他的结论是，即使经过三四年的混合教育，那些被送到白人学校的黑人孩子相对于白人学生来说成就表现并未得到改善。阿穆尔的这个结论表明“校车制度”并不能成功地帮助黑人学生，同时提醒人们注意到这样一个现实问题：把黑人学生置于一个成就水平如此悬殊的环境中，会不会对他们产生心理上的损害？1975年，科尔曼重返政坛，发表了一个新的报告《学校中取消种族隔离的趋势》 ，它被称为“第二个科尔曼报告”。这个报告与他早先关于“校车制度”能保证教育机会均等的观念有所抵触。在考察了22个大城市、46个中等城市取消种族隔离制的变化情况以后，科尔曼发现，随着学校种族隔离的取消，出现白人学生减少的现象，这被称为“白人逃避”。进一步的研究表明，当安排来的黑人孩子不到班级学生总数的30%时，白人学生每年减少为2.3%，当超过30%时，这个比例便陡增到6.8%。科尔曼认为，这些城市中白人学生外逃的长远影响将会抵消政府就取消公立学校种族隔离所做的努力，并会导致更多的种族隔离现象。他在该报告中说：“政府政策中有无数事例可以证明：政策与政策反应之间相互作用的结果正好与政策制定者的愿望相反。”通过以上研究，戴伊得出结论：“政策分析有时是意料之外地，甚至令人尴尬地发现：公共政策不总是像希望的那样发生作用。” ②这是因为：第一，政府政策无论是利还是弊，人们总是容易夸大这种利弊的重要性；第二，当未能就问题到底是什么达成一致意见时，政策分析是提供不出问题的“解决方案” 的；第三，政策分析涉及的是一些具有强烈主观色彩的论题，它必须依赖对政策分析所做的解释。诚然，不同的政治利益集团对政策研究的结果会有不同的理解，或接受，或反对，或利用其为自己的目的服务。但所有这些政治因素构成了对政策分析的制约，使其难以发挥预期的作用这一点却是相同的。政治因素对政策分析的这种决定性制约，更加说明政策本质上是一种政治行为。三、如何评价政治学意义上的公共政策分析公共政策分析是权力与知识的结合，政治学意义上的公共政策分析突出了政治因素在公共政策分析中的作用，论述的重点是公共政策制定过程，把公共政策看作是政治系统与社会的互动过程。正像托马斯·戴伊所说的，政治学意义上的公共政策分析更主要的是解释而非“开药方”，强调对公共政策原因和后果进行严密的深入研究，力图建立并检验有关公共政策原因和后果的一般性命题， 并积累有关该命题的可靠性研究成果。但是，由于社会问题如此复杂，公共政策分析家并不能准确预测未来公共政策的社会效果，因此，政策分析不等同于政策倡导。不过，他们至少可以对现行的和以往的公共政策的社会效果进行分析，并把他们的研究成果提供给决策者们参考。3．3 经济学意义上的公共政策分析

66经济政策是现代公共政策类型中的重要一支，如何发挥政府和市场这两种资源配置方式的作用促成了经济学意义上的公共政策分析的产生。一、什么是政治经济学意义上的公共政策分析 现代经济是混合经济，无论是在发达工业化国家，还是在转轨国家或者第三世界国家，既有发生在私人厂商之间的经济活动，又有政府直接从事的经济活动，而且政府还借助法规，有意或无意地改变着私营部门活动的行为方式和 内容。经济学意义上的公共政策分析，主要从政府与市场之间的关系来探讨公共政策，它的理论基础是市场失败理论和政府失败理论，把公共政策的制定看作是在不完善的市场和不完善的政府之间的选择。在这里，我们主要介绍戴维·L. 威默 (David L. Weimer) 和艾丹·R.威宁 (Aidm R.Vining)观点。 二、如何进行经济学意义上的公共政策分析威默和威宁认为，政策的逻辑起点是市场失败，但市场失败不是政策干预的充分条件，因为政府也存在失败。因此，经济学意义上的公共政策分析，首先分析是否存在市场失败，然后分析是否存在政府失败，最后在比较市场失败和政府失败的基础上进行矫正市场失败和政府失败的政策选择。1.市场失败现代经济学认为，在完全竞争市场的假设下，由于存在大量的追求利润最大化的厂商和追求效用最大化的消费者，他们自我利益驱动的行为可以导致生产和消费的“帕累托效率”，这就是所谓的“看不见的手”。但是，完全竞争市场的假设只是一种理想，现实中的市场机制存在市场失败。传统的市场失败表现在以下四个方面：(1) 公共物品。公共物品具有两个特征：消费行为的非对抗性和消费者之间的非排他性。也就是说，公共物品可由很多人同时消费，并且每个人的消费都不可能对其他人的消费质量产生影响。比如，国防就是一个典型的公共物品的例子。国防所带来的防卫利益是可共享的，对于每个人来说，他享用的国防保护不会因其他人也受到国防保护而有所减损；同时，国防保护也是无法排他的，他不可能把其他人排除在国防保护之外。正是由于公共物品的消费行为的非对抗性和消费者之间的非排他性，在对公共物品的需求上，消费者很难真实表达其效用水平。因此，如果消费者需要为公共物品消费支付一定的费用，他们往往低估自身的需要；如果消费是免费的，消费者又会夸大其对公共物品的需要。总之，每个人都抱着希望别人付费而自己享用公共物品的“搭便 车”心理，这种心理很容易扭曲市场价格，导致公共物品供给不足。(2) 外部性。外部性也称外部经济效果或“外溢效应”，它是指人们的经济行为所带来的一部分利益不能归自己享受，或者一部分成本不必自行负担。外部性所产生的经济效果可能是正的，也可能是负的。比如，在自家门前种植花草使街区环境得以美化就是一种正的外部性，也称外部效益；而化工厂排放污水造成环境污染则是一种负的外部性，或称外部成本。正是由于外部性的存在，才使产生外部性的行为者所享受的私人收益(或所支付的私人成本)与社会效益 (或社会成本)之间存在着一定的差异。因此，当私人效益小于社会效益，行为者不能得到全部效益，他就会减少产出；当私人成本小于社会成本，而行为者又不必承担全部成本，他就会提高产出。这样，市场机制就不能有效发挥作用，从而使社会福利受到损害。(3) 

67自然垄断。自然垄断是指某一产业因为生产的固定成本高于可变成本，产量越高平均成本越低，由此造成市场进入障碍而形成的一种垄断状态。自然垄断具有两个基本特征：平均成本下降和市场需求弹性较小。如果一个产业同时具备了这样两个特征，那么该产业由单一厂商来进行生产就更能发挥低成本的优势。比如，自来水公司就是一个典型的自然垄断产业。它主要的生产成本是固定成本，包括埋设的管线以及水厂的净水设施等，而管理费用等可变成本占总成本的比重相对较小。因此，用户越多，每家每户分摊的固定成本就越少，厂家的平均成本也越低。在这种情况下，垄断是戚本最低的市场形态，也是市场竞争的必然结果。但是，一旦竞争受到限制，自然垄断就会导致供给不足和X-无效率。 (4) 信息不对称。与信息有关的市场失败主要有两种类型：其一，信息本身具有共享性，是一种公共物品，无论是排他使用还是非排他使用，都会产生相应的市场失败问题；其二，就是我们这里着重要说的信息分布的不对称。在市场交易的过程中，买卖双方所掌握的产品信息量常常存在一定的差距。比如，生产者也许会隐瞒产品的缺陷或者夸大产品的效用，这样，消费者获得的信息不全或不实，从而对产品质量估计过低或过高，最终产生过多消费或消费不足等市场失败问题。除了上述传统市场失败以外，现实中的市场机制还存在其他一些缺陷，比 如寡头垄断、个人偏好的不稳定、市场不确定、跨时期资源配置失衡、调节成本等。的手” 这些缺陷阻碍了市场这只“看不见达到帕累托效率，从而为政府运用公共政策干预市场行为、改善市场效率提供了可能性和合理性。另外，市场只考虑效率，而公共政策除了要考虑效率之外，还要考虑机会和结果的平等。2.政府失败关于政府失败，威默和威宁区分出直接民主制内在的问题、代议制内在的问题、官僚制内在的问题和分权制内在的问题。在这里，我们主要介绍在这几类问题当中存在的几种富有代表性的政府失败。(1) 选举悖论。选举是把个人偏好转化为社会选择的有力工具，但是它在公平性和稳定性方面存在一定的问题，这就是通常所说的“选举悖论”。假设在一次公民投票中有三种备选政策方案A、B、C，经过争论，选民的意见可以划分为三种：甲类选民占选民总数的10%，其政策偏好是A﹥B >C，乙类选民和丙类选民各占选民总数的45%，其政策偏好分别为B>C>A和C >A>B。投票的具体程序是：选民先对A、B、C中的任意两个方案加以选择，然后就第一轮的获胜方案与剩下的第三种方案进行投票。根据不同的投票顺序可以划分三种不同的政策议程。三种政策议程得到的是三种不同的结果。即便是数量相对较少的甲类选民，也能够通过第三种政策议程使自己偏好的政策方案获胜。由于任何公平的投票制度都会出现循环投票，那么控制政策议程的人就有机会操纵社会选择。因此，认为选举能够体现大多数人意志的想法往往是不切实际的。 (2) 寻租活动。在建立了现代民主政体的大多数国家里，立法、行政和司法部门一般都是由选民直接或间接选出的代表组成的。虽然这些代表是在政府决策中传达公众心声的“公仆”，但是公众却很难对他们进行有效的监督。相比之下，那些密切关注政府决策的“利益集团”比选民更能对政府官员的行为产生影响。寻租活动即是为获取经济效益而游说政府实施干预的行为。典型的寻租是利用政府干预限制市场竞争以攫取垄断利润，例如发放许可证、收取进口关税等。寻租活动一方面浪费了社会资源，损害了经济效率；另一方面则造成了行业垄断，限制了社会技术创新的能力，延缓了经济的增长速度。(3) 代理损失。政府干预市场的做法之一是成立若干机构和组织来提供公共物品并管理市场。这些政府机构和组织能在多大程度上提高社会的整体福利，取决于工作人员的勤奋程度和被激励的水平。但由于信息的不完全，导致监督不力，从而诱发工作人员的机会主义行为，造成社会整体福利的损失。这种由于监督不力而造成的损失称为“代理损失”。政府部门的“代理损失”

68主要表现在三个方面：其一，缺乏可信赖的测量手段来确定公共物品的边际社会收益，因此也就元法确定政府部门的合理规模；其二，有限竞争导致政府部门工作效率低下；其三，以职务常任为特征的公务员制度阻碍了政府部门的人员流动，造成部门僵化。(4) 财政上的外部性。现代国家大多采纳了一种高度分权的政府体制，中央政府在控制最高管理权限的同时也为地方政府保留了一部分自主决策权。这种分权制度使地方政府有可能自主决定为本地区提供哪些公共物品，而那些对本地区公共物品质量不满意的人可以通过改变居住地来满足自己的需要。对于迁入地的居民来说，如果移民上缴的税收高于当地平均水平而对公共物品的需求又低于当地平均水平，那么他们就能享受到财政上的外部效应，反之则需要付出财政上的外部成本。为了吸引前者而抵制后者，地方政府会制定政策为前者提供优惠而为后者设置障碍，其结果又导致了地区之间的财政外部性一一落后地区低收入家庭的比例呈上升趋势。这对于贫困地区和贫困人口来说都是不公平的。3.矫正市场失败与政府失败 市场失败和政府失败为研究者研究公共政策提供了概念框架。政府用以解决政策问题的各种行为称为一般政策。一般而言，政策问题很少有十全十美的解决方案，政策分析的责任就是找出什么样的政策更有利于改善社会状况。（1）一般政策第一，自由市场政策。市场机制在有效配置社会资源方面的作用是不可替代的，因此，在不存在市场失败或者存在市场失败但市场失败能够被消除的情 况下，建立或重建市场就是解决公共政策问题的最佳途径。自由市场政策包括放开市场、推动市场和模拟市场三种方式。放开市场政策可以采取取消管制、合法化和私有化等措施，但前提是不存在市场失败；推动市场政策适用于存在公共物品和外部成本等情形，其手段包括建立产权、类似排污权交易的配额交易等；模拟市场政策的主要方式是拍卖，它可以矫正自然垄断、公共物品等方面的市场失败。第二，剌激市场政策。剌激市场政策是政府为了引导市场行为而采取的一 种直接干预手段。它发挥作用的主要方式是改变产品的相对价格，即通过征税提高成本或者通过补贴降低成本，以此引发价格的变动，调整市场供给和需求。其中，税收和补贴的对象可以是生产者也可以是消费者，例如，对生产者征收产品税或对其发放财政补贴，对消费者征收商品税或对其发放实物补贴等。剌激市场政策可以起到内化市场外部性、增加公共物品供给等作用。第三， 市场管制政策。政府对市场实行管制的目的是强制人们采取特定的 市场行为。市场管制政策既包括具有普遍约束作用的法律，如合同法、劳动法、商业法、反不正当法等，也包括对具体市场行为加以规范的规章制度，如在产品价格、数量、质量方面的限制以及对注册、证明、许可的控制等。市场管制有助于消除市场中的垄断、外部成本、信息不对称、不合法偏好等现象，改善社会分配状况。市场管制政策包括价格管制政策、质量管制政策、直接和间接信息发布政策。第四，非市场化政策。非市场化政策是指政府运用非市场化机制直接提供 社会产品。其前提条件是存在市场失败，而且如果采用市场化政策会滋生机会主义并导致代理损失，也就是说在缺少严密监督和控制的情况下，很难保证私人生产者的效率和可信度。非市场化政策包括直接政府供给和间接政府供给两种类型。直接政府供给是由政府机构直接从事生产和分配，例如由政府部门提供土地管理、科学研究、技术支持、文化教育、司法帮助等。间接政府供给有三种方式：其一在水、电、气等垄断行业建立独立的政府公司，它们的日常运行不受政府部门的行政干预，根据运行成本收取最低费用；其二是政府同私人公司签订生产合同，由私人公司提供公路交通等产品和服务；其三是政府资助非营利组织的活动。

69第五，社会保障政策。政府干预市场的又一项职能是为人们提供抵御突发 事件的缓冲器，其主要载体是政府的社会保障政策，即保险和救济政策。保险政策有强制保险和保险补助两种类型。强制保险是政府运用其强制力迫使人们普遍参与保险，保险补助是政府为受益人提供补助保险费。救济政策有储备、过渡性补助和现金资助等形式。储备是储存资源或产品以调节市场供给和平抑物价，过渡性救助是当政府的干预计划对一部分政策对象产生损害时所给予的补偿，现金补助是对特定的政策对象例如儿童、妇女、残疾人等进行资助。（2）公共政策干预的逻辑 公共政策的目标就是为了解决公共政策问题，实现社会效率或其他社会目标。公共政策干预的逻辑如下图所示：表：公共政策问题与一般政策自由市场政策剌激市场政策市场管制政策非市场化政策社会保障|政策|市场失败公共物品第2选择第2选择第2选择第1选择外部性第2选择第1选择第1选择第2选择自然垄断第2选择第2选择第1选择第1选择信息不对称第1选择第2选择第2选择政府失败选举悖论第1选择寻租活动第1选择第2选择代理损失第1选择第2选择第2选择第2选择财政外部性第2选择第1选择第2选择按照这种公共政策干预的逻辑，针对具体的市场失败和政府失败，我们可以对上述一般政策的适用性进行排序。表公共政策问题与一般问题就总结了政策问题与一般政策的对应关系。但是，需要指出的是，这种关系是规范性的而不是实证性的，第一选择和第二选择只是反映了理论上公共政策选择的顺序，究竟是否采用还取决于政治、经济、社会、文化等多方面的因素，而且任何一种公共政策都不是万能的，常常需要出台配套的措施以便更好地适应相关目标和具体问题的要求。                   

70三、如何评价政治经济学意义上的公共政策分析 政治经济学意义上的公共政策分析，实质上是现代经济学方法在公共政策分析上的成功应用，它以经济学的逻辑重新诠释了公共政策分析的程序和政策方案选择的标准。它着重研究市场和政府这两种重要的资源配置机制，强调市场失败是公共政策干预的逻辑起点，但并不是公共政策干预的充分条件，因为公共政策干预带来的政府失败可能远远超过市场失败，因此必须比较市场失败的成本和公共政策干预带来的成本的大小。然而，公共政策首先是政治行为，经济人假设，方法论的个人主义，市场效率等经济学观点并不完全适用于公共政策分析，特别是作为政治经济学意义上的公共政策分析的基础工具的成本——效益分析，面临如何界定各种具体公共政策成本和效益并对它们进行量化比较的困难。我们认为，经济学意义上的公共政策分析在经济政策制定中应该具有重大对策意义。第4章 公共政策分析的基础（8）从理论上说，一个完整的政策分析过程包括六个步骤：第一，通过对外问题情境的分析，界定政策问题；第二，在明晰政策问题的基础上，确立政策目标；第三，根据政策目标，搜寻备选方案，并对其进行设计和筛选；第四，对各备选方案的前景和后果进行预测；第五，根据预测结果，评估各备选方案的优劣并做出抉择；第六，对政策实施后所产生的效果进行评估。政策分析是一个运用各种科学方法和技术去分析问题情境，解决政策问题的过程。因此，政策分析方法的适用与否对能否有效解决政策问题举足轻重，方法论及分析技术的研究有助于科学决策的推行，避免重大失误。一般而言，政策分析的基本任务及程序是：（1）帮助决策者确定政策目标；（2）找出达成目标的各种可能的办法；（3）分析每个备选方案的各种可能结果；（4）依一定的标准排列各种备选方案的顺序。这些基本任务决定了政策分析中的各种因素及分析过程。根据奎德等人的论述，可以将政策分析的基本因素概括为如下七个方面：问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性。1．问题问题(issues or problems)是一般一般科学发现的逻辑起点，同样也是政策分析的逻辑起点。政策分析中的问题指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。政策分析所要处理的问题是公共问题，而非私人问题。关于什么是私人问题和公共问题，这是难以明确区分的。问题界定构成了政策分析的一个极为重要的组成部分，好的开端等于成功的一半，即成功地界定问题等于完成了分析任务的一半。2．目标

71目标(goals or objects)或目的是决策者凭借决策等手段气概取得或达成的东西。分析者遇到的一个困难是弄清楚决策者真正要达成的目标。因为这些目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方式所陈述或隐含，以至于相当模糊。如果决策者还没有一定目标的话，那么分析者就应该认真地分析研究，并在目标应该是什么的问题上与决策者或当事人达成一致。3．备选方案备选方案(alternatives)是决策者用来达到目标的选择或手段。在不同的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。备选方案之间不必是明显地相互排斥（相互取代）或相同的。备选方案不仅应该包括那些决策者一开始就知道的选择，而且包括那些后来才被发现的选择。4．效果指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着会产业一系列的结果，我们称这些结果是与备选方案相联系的效果显著(impacts)。有些效果是对实现目标的积极贡献，即利益；另一些效果则是与备选方案相联系的消极的结果，即成本。与备选方案相联系还有另一种效果，即经济学所讲的外部效应 (externalities)。5．标准标准(criteris)又称决策标准或决策规则，根据这些标准，我们可以“衡量各种备选方案达成目标的程度”。一般的决策标准有效能、效率、适当性、公平性、回应性和合适性等。在资源有限的条件下，政策分析常常采用成本——收益分析或成本——效能分析，以这两种的结果作为方案比较选择的标准。针对单一的政策目标，可资运用的标准常常不止一个。6．模式模式(models)不是别的，不过是一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像，它可以用来研究一项行为的结果，而不必采取实际的行动。模式有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像而已。模式不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析过程。7．政治可行性政治可行性(political feasibility)是指在解决问题的限度内。限度指环境的因素，即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。有学者将政治可行性分为三个方面：政治资源限制——包括政治把持度、政治和行政技术；分配限制——政治是整个社会对价值所做的权威性分配，分配的差距有一定的限度；制度的限制——政策分析不能为所欲为，必须在一定的制度限制之内进行。4．1 公共政策分析原理一、公共政策分析的实质    关于政策分析的定义，不同的学者的理解是不一样的：1.爱德华S奎德关于政策分析的界定：（兰德公司数字部主任）政策分析是一种分析形态，其功用在于产生和提出信息，用来改良决策者进行判断的基础。2.查尔斯沃尔夫对政策分析的定义：（陈庆云）政策分析是运用科学理论方法，去解决政策的选择和实施问题的过程，这些政策涉及到国内、国际及国家安全等方面的事务。3.米切尔·J·怀特政策分析的目的不是产生一锤定音的政策建议，而是帮助人们对现实可能性和期望之间有逐渐一致的认识，产生一种新型的社会相互关系，与社会心理模式，这种模式使人们对政府的某项职能有了新的共同认识，其结果是使政治集团之间的活动或行为更趋一致，冲突逐步减少。

724.T·R·派伊：政策分析者所希望发展的理论，决不仅仅是适用于对某一项或个案的解释，而是要适用于对不同的时间、不同空间的政策进行解释。从以上几例可以看出，沃尔夫与派伊比较倾向于从理论的角度界定政策分析，谯认为政策分析的目的是要发展出一套对所有的政策都适用的理论，奎德和怀特则更多 的是从技术的角度看待政策分析，认为政策分析 的目的是为了对具体的政策制定和实施提出合理的的解释，看重政策分析中的理论因素的学者往往对政策分析做较为宽泛的解释，政策分析不仅仅是对政策制定的分析，而且也包括对政策执行和政策评估的分析，重视政策分析技术因素的学者，常对政策分析做较为狭窄的理解，他们只将政策分析限定在对具体政策制定的研究上。政策分析是依据一定的政策理论、知识、运用各种分析方法和技术，帮助决策者制定和优化具体政策的过程，政策分析必须以一定的政策理论和知识为基础，这里讲的政策理论包括两个层次，一是有关政策的本质、结构、类型、功能、过程等方面的理论；二是用于政策分析的认识理论，因果理论；系统理论；包括必要常识与专业知识，有拳自然科学知识与社会科学知识以及各种经验知识。政策分析是运用一定的技术和方法和思维与实验过程，政策分析强调分析人员必须熟练地掌握某些分析方法和技术，并借助于模型来对正在制定中的政策或已经制定出来的政策加以思考与再思考，多数政策分析是通过个体与集体的思维来进行的，但有时为了对政策方案进行必要的检验和优化，还必须进行局部的实验。二、公共政策的分析的意义政策分析的功能和意义主要集中在两个方面，首先，政策分析可以减少政策失误，在实际上的政策制定和实施中，出现的政策失误有三种情况，一是由于决策所需要的完整信息包括资料、证据无法获得，与政策相关的问题的事件、想象、过程的内部矛盾还没有充分暴露，政策环境中存在的不确定因素过多而导致政策失误；二是决策中所需信息较为齐全，但由于决策的方法不对，程序有错，思维有误而造成的政策失误；三是政策方案选择正确，但由于实施时，计划不妥，资源缺乏而造成的政策失误；第一种失误难以避免，第二种政策失误则可以尽量避免的，要减少后两种政策失误，除了提高决策者的素质和严格决策程序外，最重要的就是要加强政策分析的环节，通过政策分析将决策中存在的问题加以消除，确保制定的政策是优化的，现时，政策分析还可以对政策的实施中计划和资源配置提出正确的建议，从而减少执行的失误。其次，政策分析可以提高决策的效率，公共机构的决策不仅存在失误的问题，还存在低效的问题，公共机构出现决策低效主要有三方面的原因导致的，一是政策制定主体系统中不同的决策者之间利益和矛盾较大，意见分歧过多；二是某些政策公共机构决策方法落后，决策技术陈旧，决策不仅费时，还浪费人力、物力，造成决策低效，又不熟悉政策制定的方法、技术、程序、靠这种人员制定政策，必然是低效的，要解决政策制定的低效问题，当然可以从多个方面着手，加强政策分析肯定是其中较为重要的途径，利用专门的政策分析人员加入决策过程，可以提供必要的知识，可以使用最好、最新的决策技术和方法，可以避免利益集团之间，政府部门之间的矛盾，提供较为客观、公正的政策建议，从而不仅使决策节省时间、节约经费，而且能抓往机遇，确保高效。当然，政策分析不是万能的，它不能取代政策制定和执行，也不能解决一切问题，政策分析只有在下列方面对决策进行帮助：▲政策目标的确定（超越利益团体）▲政策方案的评估（超越决策主体的专业知识的局限）▲政策执行计划的制定（政策分析弥补政策制定与执行的缝隙）▲政策资源的分配（政策分析人员可以依据一定规则编制政策执行的总成本）▲政策战略的选择（借助分析者智慧，吸取他们的合理的建议）

73政策战略是指在一定时期，一定社会发展阶段上，政府对政策制定和实施的根本方向的考虑，它有时也体现为一个时期、一个阶段的基本路线、政策战略的设计与规定往往是执政党最高领导集体与一个国家的中央政府的高级决策层次完成的，但是，在进行战略选择时，高层决策者会借助于政策分析者的智慧，吸取政策分析人员提出的合理建议。三、政策分析与知识公共政策分析需要多方面的知识的支撑，其中包括常识和专业知识，自然科学知识和社会科学知识。1.专业知识与相关常识公共政策要解决的是与人们的日常生活密切相关的公共社会问题，因此，进行政策时，分析人员必须掌握一定的与政策问题相关的社会常识，常识是人们在社会生活中必须知道的，经过人类世世代代实践证明的，保证人们正常生活所必须的知识，如果制定的政策违反了人们的常识，必须是实践不了的，若要将这种政策强制执行，则会造成失败。但是，有时因为某种错误思想的影响，或者某种权威的不正常使用，制定出来的政策居然就是违反常识的，这种例子在中国社会主义的经济、政治、文化生活并不少见，政策分析人员要能对这类政策进行判断，就需要相关的常识。但是，政策分析人员必须具备 的专门知识主要包括三在类：一为是关于公共政策的性质、结构、功能、环境以及运行过程的知识；一类是关于政策方案进行分析的方法与技术的知识；还有一类关于政策制定、执行、评估构建各类模型的知识，对于一个政策的决策者，执行者、评估者来说，不可能要求他们对上述知识都有掌握，但是对于一个合格的政策分析人员来说，他须系统地掌握 并熟练地运用上述全部的专业知识。2.相关知识3.自然科学知识和社会科学知识在政策分析中，无论是相关常识与专业知识，还是自然科学知识，和社会科学知识都包含着经验的万分与规范的万分，。四、公共政策分析与理论在公共政策分析中，政策分析人员必须有坚实的理论基础，有不少人把政策分析看成是技术和方法，而轻视政策分析中的理论训练和运用，这不仅对具体政策的分析有害，而且会影响整个政策分析的发展，理论是运用范畴间的联系，若干范畴组成的群体来反映客观世界及其运动，变化规律的体系理论对于人们获取和处理知识具有重要作用，理论可以帮助人们获取、处理和应用知识，比如，理论可以编码的形式帮助人们记忆、理论可以启发人们去思维、理论可以提供运动的指南，理论可以把知识结构化，理论可以通过变换产生新的概念，等等。▲以编码的形式，帮助我们记忆，存贮和检索已经认识了的事物（如图书馆、信息处理系统等）▲提供行动的指南和应用技术（如农学、飞行理论）▲为制定目标，确定优化顺序，可行性研究以及进行实验性研究提供第一手衫知识（如经营理论、城市规划理论）▲使知识结构化，以便深入地挖掘其潜力（如财力、投资理论、三角学）▲通过变换范围、内容或形式而产生新的概念新的理解和新的分类（如一般系统论或政策科学）▲为试验调查提供建议、模拟、指导或设计调研方案，提供启发性的知识（如系统分析理论，相对论）▲促使我们更加清楚地了解所追求的价值标准和目标是什么，以及我们已经具备了哪些知识（如社会理论、政治理论、美学理论）▲能够由于辨别能力的增强而启迪我们的智慧，从而使我们能够知道什么样的价值观念的集合对末来最为理想，什么样的理论和目标值得我们投入知识、时间、和有关的资源，什么样的目标模式是对抗性的可具有破坏性的；以及我们应该增加哪一方面的知识。（价值论、人的动机及其改善的理论，控制使用知识的理论等）

74政策分析中通常使用理论有三类：认识理论、因果理论和系统理论认识理论主要解决人类认识的的来源，认识的结构、认识的影响因素，认识的形式，认识的检验标准等问题。科学的认识理论强调实践既是认识的来源，又是认识的目的和检验标准，强调认识是一个辩证的发展过程，强调世界的可知性和认识的无限性，在政策分析中认识理论可以帮助人们正确地理解政策问题与社会客观状况的关系，正确认识政策模型与政策实践的关系进入政策议程的政策问题既有客观性一方，也具有主观性的一面，政策效果预测是以过去的经验和人类总结出来的逻辑关系为依据的理论推论，它的正确性最终要由政策实施出来的结果来检验，正确和政策模型之所以能帮助人们去指导政策行动，在于模型与实践之间有某种对应性，但模型不等于实践，模型也有一定的局限性。因果理论是以过客观世界中存在的因果关系的理论概括和逻辑总结，因果关系是世界是最常见的关系，它反映出两个或两个以上的事物、现象、过程在一定条件下的相互联系和相互作用，因果关系的特点是因果伴生性，或者是前因后果，或者因果同时，因果关系有多种表现：如一因一果，一因多果，一果一因，一果多因，同因同果，同因异果，异因异果等等。因果关系理论对政策分析具有重要作用，它可以帮助人们认识政策目标与政策效率之间的联系，因果关系还可以帮助人们了解在政策过程中人们的主观能动性的发挥，特别是对政策运行环境和过程的干预对政策实施会产生的影响。系统理论是与信息、控制联系在一起的关于事物发展中要素和整体关系的宏观理论，系统理论主要研究系统与环境的相互作用，系统内部的要素间的互动，母系统与子系统之间的关联，信息在系统中输入、存贮、加工、输出与反馈，系统运行与组织，技术因素的关系，系统运行的控制机制等等。运用系统理论进行政策分析，可以帮助人们从整体的、信息的、控制的角度来研究政策运行过程；政策分析人员可以将政策的制定、执行和评估看作是一个完整的系统，各个环节是相互制约的，相互作用的。将每一个政策环节自觉地摆到政策系统中来考察，看清它与其他环节、要素的关系，借助于系统理论，政策分析人员可以充分考虑信息在政策运行中的作用，通过对信息的加工一运用来优化政策，系统理论还可以帮助政策分析人员研究出种种方法和措施，加强对政策运行过程的控制。4．2 公共政策分析的模式 一、麦考尔——韦伯的内容过程分析模式    这两位学者认为，公共政策分析应集中在对其内容与过程的分析上，使用的方法有规范性分析，描述性分析两种。在内容分析与过程分析中两者交叉使用，将内容分析、过程分析与规范分析、规范分析结合起来，就产生四种分析模型：公共政策内容的规范性分析，公共政策内容的描述性分析；公共政策过程的规范性分析；公共政策过程的描述性分析。   公共政策内容的规范性分析主要是对“政策将要影响的特定目标或目标的集合，期望的特定物件过程，选择的特定行动路线，提出说明的意图的特定陈述，以及采取的特定的行动。”等方面的所作的分析。公共政策内容的规范分析主要涉及到公共政策的本质，这类分析包括两个方面：一是使用批判的方式分析一个特定的公共政策，其目的或是对、现行的政策提出改进意见，或是建议制定不同的新政策，从而使政策制定者确立较高的政策价值目标；二是末来分析，也包括两个方面，一是对当前政策的末来结果进行分析，二是探讨各种适合于末来社会发展变化的政策。

75公共政策内容的描述性是将政策内容中的一个或多个属性作为与政策过程相关的解释变量，研究他们对整个政策内容的影响，这些政策内容属性主要有政策领域、制度价值、政府层次、支持程度、公众实际满足程度与象征性满足程度，等等。公共政策过程的规范性分析主要是对政策运行的程序性加以分析，这类分析或者是对现行的政策程序提出的改进意见，或者重新设计出一套新的程序，在进行这种分析时，构建程序模型是主要的分析手段。公共政策过程的描述性分析主要是对政策周期中的一个或几个阶段进行研究，政策周期包括政策表述、政策决策、政策实施、政策效果评价、政策反馈等环节和阶段研究者也不是对所有的环节都感举兴趣，其中研究重点是分析政策问题的性质，政策的范围，后者研究的重点是对政策的效果、效能及成本效益进行分析。二、沃尔夫的系统分析模式沃尔夫在《市场或政府》一书中提出了与麦考尔、韦伯不同的政策分析模式，他主张政策的分析除了应重视对政策制定的分析外，还应加强对政策执行的分析，沃尔夫首先对在美国60年代流行的政策分析的步骤进行了说明，主要有以下几个环节：1.对传统分析模式的批判▲仔细收集和分析政策所研究的领域中的各种有关数据资料，特别是定量化的资料，与此同时，还要研究与某项政策制定、实施有关的政策机构的内在关系，这虽然是“软件”，但其重要不亚于定量的数据。▲建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系，能否成功地建立模型，主要依赖于：在对数据和相关领域把握的基础上产生出来的特有的“直觉”，以及对公共政策的敏锐感觉。▲提出多种可供选择的方案模型，并对照现实政策目标所要达到结果进行比较，在遵守约定的条件的前提下，或是满足目标要求而费用最小，或是在规定的费用下，目标最大化。以对一般的政策分析步骤进行描述后，沃尔夫指出这种通行的标准程序存在一个较大的缺陷，就是忽略了政府执行政策过程中各种不可预见的以及可预见的错误的详细说明，政策专家总以为，在运用模型对成本与效益进行分析以后，在执行过程中。它们就不会发生根本性的错误，事实上在实施时，这方面有时会发生根本性的变化，这种变化的原因在他看来是为弥补市场缺陷所进行的公共政策活动即“非市场”的行为，由于自身存在的缺陷而无法取得它所要追求的目的。2.描述性的分析正是从可预见的非市场的不足中或缺陷中，可以进行政策执行的分析，对政策执行的分析可以分类为两大类：描述性的分析与规范性的分析，对政策执行的描述性分析主要有以下五个方面：▲如果政策A或B或C被采纳了，那么将会指派哪些政府部门或机构去分头负责实施？他们各自的具体的职责又是什么？▲如果这些被指派的机构已经存在，而不需要建立新的机构，那么推动他们工作的内在动力和个人目标是什么？这些机构的行为如何得到控制？实际的产出怎样度量？成绩与绩效怎样评估？当执行人员增加或减少了成本利用或阻碍了新技术，在限制政府人员进入时增加了新信息流通或堵塞了信息流通渠道时，他们会等到什么？如果他们的政策需要产生新的执行机构，那么能否预见其内在性即内部的低效与不公正，以及他怎样和以何方式控制？▲由于供选择的政策会产生哪些外部不经济即造成机构外部的不经济与损失，在哪些时间区段上产生，以及产生的可能性有多大？▲根据对有关机构的追踪记录，根据可供选择政策可能存在的不协调性和不实际的项目目标，能否计算出由于划分了机构的责任而将出现成本的上升，以及随时间变化而可能出现成本上升的趋势。▲

76政策执行不仅是成本，收入的分配，而且还是权力的分配，因此，必须考虑每一项政策的预期运行方式，允许有多少个分离的权力，以及这些权力是面对什么对象的？这种权力的分配既可以是公共领域对私人领域的分配，也可以是公共领域中个别成员的分配。对执行的规范性分析有三大目的：一是了解执行政策的难易程度，从原来设想的“研究有多么好”变为“干了以后会发生什么”，由此来对特定政策 的执行结果进行估计，这是将执行问题纳入评估程序之前，对模型所作的成本与效益分析的一种后续调整。二是实际的市场不足同执行非市场修正即政府干预时节潜在的不足进行比较，这种比较有点类似于人们在作计划，进行项目规划和财政预算的讨论所涉及的“零基础预算”，对于具有很少或根本没有公共干预（一个“零预算”）的某一特定市场输出的不足，可能要比非市场即政府作出的纠正所造成的不足要好。三是通过计算某一类特定的问题，在市场缺陷与非市场缺陷之间进行和种系统的比较，以及在各种可供选择的政策所产生的种种潜在的非市场缺陷之中进行比较，这种比较优势有助于人们发现创造新的政策或改善现在政策的办法，即两种逆向调节，一是以非市场手段作为一种逆向调节，以减少市场缺陷，二是以市场缺陷的反逆向调节来减少非市场缺陷。3.规范分析规范创造性分析也有五个方面：▲是否有相对简单和容易的管理方法，能够在市场运行中有效地减少公认的市场缺陷，从而提供一个可以接受的解决办法？▲能否创造一些这样的政策，当市场缺陷过大，如公共物品和私人都有很大的外部性即将不利的方面转移给社会，如造成环境污染时，而需要非市场干预时，能够试着保留某些市场方式中的有价值的特色，如让几个学生形成竟争，明确和公开某些操作标准，对某些公共服务进行收费等。另外，能否设计一种机制，使某些公共服务民营化？如利用公共基金担保来“购买”教育，在废物处理和邮政服务方面实行对私人企业的公开招标。▲能否设计一种改善市场产出的度量方法，从而使得那些由于缺少合适的度量而产生的非市场缺陷得以减少，能否使得检验具有连贯性？即对通常反映机构内部性的中间产出的检验结合起来？▲能否对提供个人或机构行为动力的内在性（标准、目标）加以修正，使其更加接近最终的所要得到的产出。▲能否在新的政策和项目中建立一个改善了的信息，反馈和评估系统，以减少由于“当事人”出面组织和广告宣传的介入而引起的风险。三、邓恩的信息转换分析模式1.问题与方法邓恩认为，公共政策分析主要是解决事实、价值、规范三大问题，与此相适应，也有三种分析方法：经验方法、评价方法、规范方法。经验方法：所提供的信息是描述性的，其作用主要是描述具体的公共政策的因果关系，指出某些事物是不存在的，比如，卫生、教育、公路建设等方面的公共费用实际是多少，如何分配，分配的结果是什么？评价方法：所提供信息是评价性的，主要决定具体政策的价值，即是否值得做，比如，由实物分房改为货币分房，对改善公众的住房是有利，还是不利规范方法：所提供的信息是指导性的，主要对解决公共社会问题提出行动的指导，即告诉人们应该做什么，比如用什么措施来解决下岗工人再就业问题。2.公共政策分析的内容邓恩提出，公共政策分析应当包括下列内容：

77▲问题建构分析，明确政策问题是什么，如何解决，政策不可能一开始就非常明确，只有经过不断分析、定义以后，才能逐渐清晰起来，这是政策分析五个方面中处于中心的方面，它会对其余四个方面的分析产生影响。▲对已有的与将要制定的政策具有一定相关性的政策进行分析，了解这些已有的政策制定的原因，制定的过程、实施的预测▲对解决问题所提货的相关政策可能产生的结果进行预测▲对已有的相关政策与即将产生的政策价值进行评价▲提供即将付诸实施的政策可能产生哪些信息3.政策分析中的信息与分析形式邓恩特别强调公共政策分析信息的作用，他认为，在政策分析中应当注意以下的信息：一是与政策问题相关的信息，主要是要弄清要解决的问题是什么，与问题相联系的原因与条件是什么，这类信息在政策分析中占有重要地位；二是与政策末来相关的信息，由于末来的事实与过去的事实为可能相同，价值也会随时间推翻而变化，因此，关于末来的信息需要通过预测进行创造性的直觉判断三是政策实施相关的信息，它与政策的预先假定和评价标准有关，四是与政策结果相关的信息，主要提供政策实施前设想的结果与政策实施后实际产生的结果比较的信息五是与政策体系相关的信息，主要是关于政策的制定者、参与 者、政策环境这些基本要素的信息邓恩不仅强调信息的作用，还特别强调政策信息随分析程序的变化而变化而处于动态的转换过程之中，因此，政策分析必须充分考虑信息的相互转化关系，由此产出三种政策分析形式一是预测分析，它主要涉足的是政策行为启动和实施之间信息的产生与转变过程，预测分析主要在选择解决政策问题的方案时使用二上回溯分析，它主要涉及政策实施后的信息的获取也转换过程，通常存在三种不同目的分析，一是以学科研究为目的分析，其兴趣在于建立和检验与普通科学理论相关的变量，从而对实际运用关系不大；二是解决问题为目的的分析，其兴趣主要在于描述政策实施中因果关系的资料，离实际运用也有一定的距离；二是以实用为目的的分析，其实用性最强，但是，只有将三者结合起来，才能全面、有效。三是集成分析。这是一种全方位的分析形式，它首先要求将前面提及的预测分析和回溯分析结合起来，克服两者的不足，预测分析一般缺乏足够信息，可信度也不高，但对政策运行控制有指导作用，回溯分析只是事实的被动分析，对执行过程中的控制起的作用不大，但它所提供的信息是真实的，可信的，因此，需要将两种分析结合起来，其次，集成分析不还要求政策分析人员不断地获取政策执行中的新信息，并及时加以转换，这实际上要求政策分析人员一直对政策运行加以跟踪，将分析变成一个反复更新的、持续不断的过程。4．3公共政策分析的过程一、公共政策分析的要素公共政策分析的内容很多，其中较为重要的有以下一些要素：1.政策目标：可以是某种利益，也可以是某种状态

78政策目标对于政策制定具有关键意义，选择了正确目标，接下来制定预案，分析成本和利益，确立行动计划才有价值，但是政策目标又是复杂的，有单一政策目标，也有多元冲突目标，；有长远目标，也有短期目标；有可以定量化的目标，也有无法定量化的政策目标；对于决策者来说，政策目标不易确定，其原因是：政策目标含混，决策者不清楚目标究竟是什么；政策目标隐含，决策者故意掩盖自己的意图；政策目标冲突，各种利益群体和政府部门都想借助政策实现自己的利益，因此，政策目标分析是政策分析的主要内容。2.备选方案备选方案是供决策者选择的方案，也称预案，可以是具体政策，也可以 是策略或备荒选的行动计划。构思多方案——确立规则——剔除预案——进行论证，最后确立准备实施的预案3.政策功效政策分析需要对备选方案末来实施的结果与取得这一成果可能消耗的资源进行比较，由此预测政策功效方法有二：政策收益与政策成本比较另一类方式是将政策成果与预计资源消耗相除，得出的商是政策预期效率政策功效除了经济效率，经济效果外，还有非经济结果，将经济的结果与非经济的结果即社会的效应综合起来，则会得到政策的预期功效。4.政策标准政策标准是一种规则或尺度，其用处是依据它将几个备选方案按一定的次序排列起来，以便对排列在前列的备选方案优先使用，政策标准不仅对备选方案的选择直接影响，也会对政策实施后的评估产生作用，政策标准取决于决策者的价值观念，政策分析员不能代替决策者选择政策标准，他的任务是依据决策者对主观价值的优先选择确立的决策者适当的政策标准，再根据政策标准排列和比较备选方案。5.政策模型政策分析的核心是要找出或构建出一种能够预测已经选定的行动方案的贯彻，实施程序，如果已将政策行动方案选定，政策分析人员的任务就必须构建一个程式，即一个模型，通过它，人们可以从中知道政策执行要经过哪些环节，会产生什么效果，将在何种程度一实现政策目标，政策模型的构建，既要有专门的技能，还要有创造性的思维。二、公共政策分析的过程1．阐释目标政策分析的目标不是由政策分析人员假定的，而是由决策者认定的，政策分析的任务是：首先，对产生政策目标的政策问题进行分析；其次，对围绕目标出现的争论点加以分析；第三，对认定的目标进行说明，第四，对已经认定的政策目标中包含的各种因素和关系进行假定和分析，由于有关政策的目标的信息是不断增加的，因此，对目标的分析工作必须多次进行。2．寻找方案

79寻找政策的备选方案，是进行比较的前提，寻找备选方案的工作包括三个方面：首先，分析决策者提出的政策备选方案，一般需要反复多次；其次，对已经列出的备选方案按照规范进行整理；第三，在此基础上，政策分析员根据已定的政策目标，搜寻、设计出其他所有能够想到的备选方案，力争设计出来的方案必须具有穷尽性，新的备选方案与原有的备选方案间有排斥性。在这一分析的基础上，政策分析人员必须做好三方面的工作：一是广泛地占有信息，要下大力气发掘、收集、鉴别、筛选、加工信息；二是广泛地借用外脑，依据 政策内容广泛地请教有关学科的专家，获取关于政策问题，政策环境的感性知识，避免设计的备选方案与实际脱节。3．预测效果在对有限的政策备选方案深入研究的基础上，政策人析人员的必须依据一个备选方案的内容与性质，对其末来的结果进行预测，预测工作可以按下列步骤进行：首先，寻找和规定使具体政策方案能够付诸实施和操作的具体要求；其次，预测备选方案执行中会再现 的情况及各种情况出现的概率，第三，研究各个备选方案在贯彻中，为应付不利情况所能采取的干预手段，以及这些干预措施的积极与消极影响；第四，基于上述分析，从中导出政策行动方案的可能结果。4．构造模型构造政策模型与预测政策结果是密切相关的，构造模型的目的是为了对政策备选方案实施结果作出更精确或更为直观的观测，只有在政策预测的指导下，都有可能构建出合适的政策模型，构建出来的政策模型，形式可以是多样的，最简单的是一些图示说明，和表格，稍微复杂与精细一点的是数学模型，如代数议程、微分方程以及计算机程序，。构建政策模型不仅仅是一种技能，它一个系统性有思维过程，也是一个创造性的设计过程，构建政策模型必须遵循一定的原则：首先，必须明确不是为了建模型而建模型，构建模型必须服从于指导政策备选方案实施的根本目的，因此，构建模型时应当与政策执行者加强沟通，对话与协商；其次，构建模型须尽可能地简单明了，模型不宜过分复杂，也不能过于精细，建模型要考虑省时、省工、省钱；第三，政策实施是一个系统工程，不可能对任何一个环节和步骤都建模型，建模型工作应集中在政策贯彻最需要的部分或环节上。5．评估方案评估政策备选方案的目的是为了让决策者最终选定行动方案，完成政策制定 工作，评估备选方案的基础是确定政策标准，它可以是一个，也可以是几个，评估方案的前提是对各个政策备选方案的预测和比较，政策分析人员依据政策标准和先前的预测结果，将所有的备选方案按照一定的方法和从最优到次优，再较差，最差的顺序排列起来。如果是经济理性或以效率为标准，备选方案的排列有两种方法，一种方法是固定效果或效率，按政策成本逆增的顺序来排列，另一种方法是固定成本，按效率逆减来排列。如果以社会公正为标准，备选方案的排列=也有两种：一种是固定公众满意率或对弱势群体的保护程度，按成本递增的顺序来排列方案，另一种则固定成本，以公众满意率递减的顺序来排列方案。政策分析的这五个环节或阶段并不是分割的，而是相互联系的，在实际分析中，各个环节事实上常常是交叉、渗透、重复、循环的，爱德华奎德以下图表表示政策分析的重复过程。

80政策分析的重复过程4．4公共政策分析人员政策分析人员或分析家这一称号是20世纪60年代后期由德罗尔创造出来的，1967年他在《公共行政评论》杂志发表一篇《政策分析家：一个政府部门中新的职业性角色》，政策分析家在“政策分析”这一术语9年以后才出现，“政策分析”是林德布罗姆1958年发表在《美国经济学家评论》中一篇文章《政策分析》中首次提出。一、政策分析人员的职业要求德罗尔提出政策分析家必须具备六个方面的素质要求：政治头脑、总体观念、致力于创新、具有洞察力、应当着眼于末来、思维应当富有弹性二、政策分析人员的类型虽然德罗尔举出了政策分析人员必须具备的种种素质，就现代政策分析来说，这些素质远远不够，但是，不管政策分析人员必须具备多少具体素质，所有素质不外乎两类：分析能力方面的素质；政治能力方面的素质。对于一个合格的政策分析人员，应当是分析能力与政治能力兼备，但是实际上生活中，人们中素质和能力总是有所侧重的，由此产生不同的政策分析人员，由此产生不同的类型的政策分析人员，将政治能力分成高、低两类，将分析能力分成两类，两者结合，形成三类政策分析人员：技术型、行政型和职业型政策分析人员。1．行政型政策分析 人员这一类型的政策分析人员长期在行政部门工作，既具备较强的文字能力，又具有特殊的语言表达能力，他们从事政策分析的动力相当大的成分是试图借助于这一工作来表现自己的政治与行政才能，从而取得职位上进步和升迁的机会，行政型的政策分析人员具有一定的分析能力，，但是他们更多是具有处理政治和行政事务的能力，在个人能力结构伯优化上，他们更多是考虑从前辈那里吸取有用的政治和行政的经验。行政型的政策分析人员在进行政策分析时，总是将政治可行性置于首位，而在处理政策与政治、行政的关系时，他们特别注重的是他与领导的关系，他们善于将政策与政治、行政的关系置换为政策与领导的关系，遇到有不同意见时，他们会坚定地站在领导一边，从维护上级领导出发来选择或设计政策方案。

81行政型政策分析人员在工作中不过分讲究技术和方法，他们比较喜欢在分析人员之间，在决策者之间做协调工作与沟通工作，在分析与协调之间的比例上，他们倾向于综合、协调、不倾向于创新，有时，他们也强调分析，但强调的目的只是政策的短期效果。2．技术型政策分析人员这一类型的政策分析人员具有学术研究的气质和习惯，他们之所以有很大兴趣从事政策分析，其主要动力是起从中获得进行公共政策学术研究的机会，因为政策分析工作可以提供人们观察政策过程，特别是了解决策情况的条件，技术型的政策分析人员关心的是政策分析中技术和方法发挥作用的程度，以及如何创造出新的技术和方法来优化政策制定系统。技术型政策分析人员过分相信技术和方法的功效，他们一般有较强的分析能力，但他们缺乏政治与行政的主动性，技术型政策分析人员不一定缺少政治与行政能力，只是他们认为政策分析是中立的、技术的，政治与行政问题应当交给高层政治与行政机构去考虑，政策分析人员则应当从理性方面为上层机构提供更多的政策建议。技术型的政策分析人员在对具体政策作分析时，往往省事重细节，讲究专业知识，喜欢建构各种政策模型，他们认为模型不能解决一切问题，也能解决大部分问题，因此，他们十分重视信息的收集，加工，不断地修改模型，技术型政策分析常常是着眼于政策的末来和长远影响。3．职业型政策分析人员职业型政策分析兼有行政型和技术型政策分析人员的特点，他们更多地将政府作为是进行社会公共服务的大企业，从事政策分析的动力既来源于他们对政策分析职业的爱好，也来源于一种公共精神，即摆脱私利行为为社会进步，为公众利益服务的精神，职业型的政策分析人员既有行政的经验，也具有3学术研究的才能，他们试图将两者在工作中结合起来。职业型政策分析人员关心政治形势的变化，也关心行政体制的变革，他们分析政策时，不回避政治、行政因素，只是他们不会将政治、行政因素与某些政治领导人的好恶等同起来，不会将政治、行政因素庸俗化，他们重视政策分析中技术和方法的作用，但也不会将技术、方法绝对化，职业型的政策分析人员所关心的是如何将政治因素与技术因素合理地统一起来，。职业型政策分析人员重视政策制定中的人际关系，主张必要的政策辩论，在论辩中达到沟通与协调，他们同样重视专业的作用，尽量地向自然科学家和社会科学家咨询，请教，另外，他们很重视政策制定中的民主，广泛听取公众的意见，职业型的政策分析人在分析过程中努力将政策的短期成效与长远效应结合起来。，型态区分标准技术型行政型职业型中心动机争取以政策为取向的研究机会促成自我擢升与个人影响的机会追求达到政策偏好的机会成功标准满足自我满足自己的最亲密的对象接受能够执行的政策以利收益人影响时间的长短长期的效果短期的效果长短期的平衡观对政策分析的态度客观的与非政治的寓分析于目的中反分析，分析为个人影响力的手段政治的与分析的，分析为政策影响力的手段主要技巧讲究细节与知识讲究沟通与协调的技巧讲究知识，沟通与协调的特征三、政策分析人员的素质▲选择标准的知识，懂得选择次要的标准对所面对的系统作出评价▲选择分析工具的知识，知道选择与创造定性与定量分析工具▲明确分析工作边界的知识，知道如何科学分析工作的约束条件▲使用直觉思维的知识，关于掌握有关所需要分析的系统隐含的知识▲理论联系实际的知识，关于理解理论与实际的区别与统一▲政治政治知识，了解政策分析与政治过程的关系

82▲更新分析工具的知识，关善于不断地检验和改进对宏观与微观社会进行政策分析的工具▲目标与结果关系的知识，善于运用一种或多种途径取得特定结果▲价值知识，善于了解自己的价值观和社会主流价值观上述的种种知识要求只有理想型的政策分析人员才有可能完全具备，具体的政策分析人员只可能具备其中某些主要的知识，并且掌握这些知识的程度也是高低不一的，因而，具体的政策分析人员实际的政策分析工作就会受到制约。阻碍政策分析人员的约束条件讨论与思考2A、本讲目的、要求本讲为讨论课，主要讨论的问题是关于公共政策的过程，要求学生掌握公共政策一般过程，即从公共政策问题、公共政策制定、公共政策执行、公共政策监控到公共政策终止这样一个过程。B、重点、难点1．公共政策问题2．公共政策制定3．公共政策执行C、讨论思路

831．公共政策问题2．公共政策制定3．公共政策执行D、思考题：1．中国公共政策制定的类型2．公共政策与公共政策实施 E、本讲2学时第5章  公共政策问题教案A、本讲目的和要求本讲重点阐述公共政策问题，要求学生掌握公共政策问题的性质、公共政策问题的类型、公共政策问题的认定、公共政策问题的论证及公共政策议程的建立。B、重点、难点B1、重点1．什么是公共政策问题2．公共政策问题特征3．公共政策问题的结构要素4．公共政策问题的结构类型5．公共政策认定的内容6．公共政策问题的调查方法7．公共政策问题的认定方法8．公共政策问题议程的类型9．公共政策议程时机的认定10．公共政策议程的主体B2、难点1．如何认定公共政策问题2．公共政策议程时机的认定3．中国公共政策议程的主体4．大众传媒在公共政策问题中作用C、讲课思路第六章  公共政策问题第一节  公共政策问题的性质一、公共政策问题的性质

84二、公共政策问题的链条1．从问题到社会问题2．从社会问题到公共社会问题3．从公共社会问题到公共政策问题二、公众政策问题的特征1．公共政策问题的关联性2．政策问题的人为性3．公共政策问题的主观性4．公共政策问题的动态性第二节   公共政策问题的类型一、公共政策问题的、结构要素1．决策者的数量（D）2．备选方案的数量（P）3．后果的风险性4．或然率的可计算性（C）5．对政策目标的共识性（V）二、公共政策问题的结构类型1．结构优良的政策问题的结构模型2．结构适当的公共政策问题3．结构不良的公共政策问题第三节   公共政策问题的认定一、公共政策问题的特征二、公共政策问题的认定的内容1．政策问题的领域2．政策问题的范围5．政策问题的解决方式第四节   公共政策问题的论证一、公共政策问题的论证方法1．公共政策问题的直接调查2．政策问题的间接调查二、公共政策问题的论证步骤1．小论证2．功能论证3．二级论证4．一级论证三、公共政策问题的分析方法1．类别分析2．层次分析3．类比分析4．假设分析第五节   公共政策议程的建立一、公共政策议程的类型1．两种政策议程的类型2．公众议程或系统议程

853．政府议程或正式议程二、建立公共政策议程的时机1．大众传媒对政策问题的强烈反应2．政策问题已经在相当范围内成为共识3．受政策问题影响的利益群体产生诉求4．政治精英和专家学者产生预测性发动三、创立公共政策的议程的主体1．政治动员型主体2．外在压力型主体3．内在推动型主体四、创立公共政策议程的策略1．政府有限介入型2．政府主动介入型D、思考题：1．什么是公共政策问题2．公共政策问题特征3．公共政策问题的结构要素4．公共政策问题的结构类型5．公共政策认定的内容6．公共政策问题的调查方法7．公共政策问题的认定方法8．公共政策问题议程的类型9．公共政策议程时机的认定10．公共政策议程的主体11．大众传媒在公共政策问题中作用E、本讲6学时第5章   公共政策问题（6）5.1公共政策问题概述一、公共政策问题1.性质美国学者安德森认为，公共政策问题与社会环境，一些人的需求、需求补偿、开展活动有关。公共政策总是表现为某种社会的环境对一部分人构成影响，他们的需求得不到满足，展开活动，要求进行必要的补偿。 美国学者邓恩指出，公共政策问题与公共行动需求、机会有关，公共政策问题表现为通过公共行动去追求某些需求的机会。 台湾学者林水波认为，公共政策问题是社会上大多数人觉察到的，与他们的价值目标相冲突的，从而利益被剥夺的，必须向权威当局提出的，当局认为在其权限范围内可以采取行动来解决的社会问题。大陆学者张金马则认为公共政策问题与个体集团、政府部门、政府行动、政府议程有关，公共政策问题乃是通过个人与团体提出的，属于政府某些部门范围之内的，能列入政府议程的，必须采取行动的社会问题。

86从上述不同的界定可以看出，公共政策问题具有特殊的规定：首先，是客观存在的社会问题；其次，是这些问题已经被社会上多数人觉察、认同感受出来了；第三，是这些问题显然与既定的价值、规范、利益发生冲突；第四，是这些问题已经由社会中的团体与个人表达出来了；最后，这些问题属于政府管辖的范围并且能够列入政府的政策议程。2.公共政策问题的链条公共政策问题在现实中的社会生活中是客观存在的，相对于一定范围、一定空间、一定层面上的社会公众来说是为理想的、不规范的，不能令人满意的某种社会状态，虽然这种社会生活的现实状态是客观存在的，但是，它要能成为公共政策分析人员，公共政策制定与执行人员处理的对象，还必须经过一个认识上的逻辑发展的过程，这一过程大致包括以下三个阶段。（1）从问题到社会问题问题是客观存在的不足与主观认定的需求两者的统一，客观存在的不足是指行为和价值的实际系统状态与价值和规范的应有系统状态之间发生的差距，或者是现有的状态与期望的状态之间产生的偏差，光有客观存在的偏差是不行的，偏差要成为问题还需要有公众对问题的主观认定，即产生解决问题的诉求。问题可以是个人问题，可以是私人问题，也可以是社会问题，个人问题与私人问题只涉及一个人或几个人，主要应有由个人来自行解决，超出了个人、私人的范围，个人、私人无力来解决的问题就成了社会问题。（2）从社会问题到公共社会问题当社会问题只影响到与其有直接关联的群体时，这类社会问题的涉及面还比较小的，当某些社会问题的影响已不再局限在某个区域或社会生活的某些领域，对人们利益的影响已不再是某个 群体或某个层次的社会成员时，社会问题就转化为公共社会问题了。其标志是出现了公意性的诉求，从社会的特殊问题转化为社会的公共问题有两种标准：一是原来的社会问题还处在孕育阶段，矛盾还没有充分展现出来，一旦问题充分展开，就容易被人们深究从而产生政策诉求；二是一些社会问题一开始就很严重，但在初期可能仅仅局限在一定的区域或个别区域，当问题扩散、蔓延后，就会转化为社会公共问题。（3）从公共社会问题到公共政策问题并不是所有的公共社会问题都能成为政策问题的，因为任何一个社会的公共管理机构所拥有的解决社会公共问题的资源、手段、和能力是有限的，因此，任何一个社会的公共管理机构在一定的社会发展阶段和时期只能将一部分社会公共问题确定为政策问题，一般地说，当公共权力主体意识到社会公共问题已经妨碍整体社会发展，充分了解公众的公意性并认同这种公众的政策诉求时，公共问题成为公共政策问题。3.公众政策问题的特征（1）公共政策问题的关联性公共政策问题通常还是孤立的，政策问题之间、政策问题与政策环境、政策资源之间都存在相互依存性，一个具体的政策问题总是同其他的政策问题联系在一起，一个问题的解决要充分考虑其他问题的牵制，政策问题都是从一定的政策环境中产生出来的，既定的政策环境既是政策问题存在的原因，又是政策问题获得解决的确良条件，政策问题与解决问题的资源有着直接的关联，政府是在一定的资源条件下确定所要解决政策问题的数量和性质的，而且具体政策问题的解决也有赖于足够的政策投入。（2）政策问题的人为性

87公共政策问题是社会问题的一部分，它必然带有一切社会问题的共同特征，即人为性，政策问题的人为性主要表现在：一是政策问题往往与人们在社会生活中违背客观规律有关，如环境污染问题、人口过度增长问题，等等。都是人类没有按照规律处理好与自然界的关系，没有遵循人口发展的规律所导致的；二是政策问题总是与人们的利益相关的，是利益驱使一部分公众提出政策诉求。（3）公共政策问题的主观性发现和确定公共政策 问题的过程是人们对社会发展中的非正常现象的认识过程，政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识与选择有关，有些政策问题已经存在，但是由于种种原因，未能被制定政策的机构与人员所认识，即公众的政策诉求未能引起重视，有时有些社会公共问题可能在同一时间和空间被某些政策制定者确定为政策问题，但却有可能被某些政策制定者确定为政策 问题，此外，在对外政策问题认识的正确程度上取决于政策规划者和制定者的认识能力与价值取向。（4）公共政策问题的动态性公共政策既与社会发展有关，又与人的认识能力有关，这就决定了政策问题具有流动的特性。一方面，政策环境与政策条件在变化，从而使政策问题无论是在决策者数量，解决问题的备选方案，还是在政策的风险程度上都会发生改变，另一方面，人们对政策问题的认识也会变化，比如，开始时公众可能对具体的政策问题是认识不统一，经过政策宣传后，就可能使公众对政策问题产生共识。二、公共政策问题的类型1.公共政策问题的、结构要素（1）决策者的数量（D）不同的政策在规划、制定时，其决策者的数量是不同的，有些政策只有一个或少数几个最终决策者；有些政策由于涉及的领域是多方面的，并且关系到多个利益集团的利益2分配，最终的决策者就可能比较多。（2）备选方案的数量（P）政策问题的复杂程度决定着解决问题的方案的性质与数量，在一定的资源和时间条件下，有些政策问题解决的途径基本上是确定的，因此，可供选择的方案可能只有少数几个；但对于某些复杂的政策问题，由于其本身包含较多的因素，从而解决问题的方案也较多。（3）后果的风险性对于不同的政策问题来说，制定和实施方案的最终风险程度是不一样的，有些政策涉及的范围比较小，解决问题时投入的成本也不会高，这类问题就没有多大的风险性，而有些政策问题，事关公众的生命、财产安全的，或涉及面较广、影响较大，一旦决策差错，会造成巨大损失，这类问题就包含较大的风险。（4）或然率的可计算性（C）政策制定中最大的困难是对各种方案可能的后果预测，有些政策 问题包含的因素较少，并且各种因素及其变化基本是上确定的，因此，其或然率或不确定性是能够计算和预料的；但多数决策遇到的政策问题，不仅包括的因素多，而且不确定性大，对选择的方案，可能会产生的结果无法准确地预测。（5）对政策目标的共识性（V）政策问题决定着政策目标，不同的政策目标会对公众的利益产生不同的影响，如果政策目标比较单一，可选择的余地小，则政策制定者、执行者及目标团体对目标容易产生共识；但是，政策目标如果造成公共利益的较大分化，或者目标过于繁杂，、模糊，人们对目标的认识就会产生分歧，使共识性降低。依据上述分析，可以将政策问题的结构性质看成是关于五个要素的函数：S=f（D，R， P，C，V）

882.公共政策问题的结构类型（1）结构优良的政策问题的结构模型这类政策问题的特点是只有一个或几个政策的决策者，数量很少的备选方案，政策制定者具有共同的价值取向，估计政策实施中也不会存在多大的风险，对政策执行的结果可以进行事先的预测与测量。（2）结构适当的公共政策问题这类政策问题的特点是政策的制定者也只有一个或少数几个人，政策备选方案也很有限，政策决策者也具有共同的价值取向，但政策后果带有不确定性，政策实施的结果也难以精确计算。（3）结构不良的公共政策问题这类政策问题的特点是涉及的决策者较多，提出的政策备选方案也较多，政策决策者之间存在价值取向上的冲突，政策结果难以计量，不确定性大。要素问题结构结构优良结构适度结构不良决策者一个或多个一个或少数结构不良方案数有限有限无限共识性共识共识冲突风险性确定或风险不确定不确定或然率可计算不可计算不可计算三、公共政策问题的认定1.公共政策问题的特征一般认为，社会的某种寻常现象或状态具有了下列的特征，就构成了政府需要关注的政策问题：▲已经是一种客观存在的情况、条件、事实▲已经发展到一定的广度和严重程度▲已为较多公众所觉察和认知▲已经出现了利益、价值和规范方面的冲突▲公众中产生出来的受到剥夺感与不满足感已经强烈到非采取行动为可的地步▲某些社会团体已经产生一连串的活动▲政府已经感觉到有必要采取行动2.公共政策问题的认定的内容公共政策问题的认定的主要任务或内容是要了解政策问题的领域、范围、解决方式：（1）政策问题的领域不同的领域者有不同的公共政策体系，也有不同的解决政策问题的条件，资源和手段。因此，在确定政策问题时，必须首先确定其所属领域，弄清政策问题的性质界限；这样才有助于保持各个领域中政策的连续性、公共政策的领域和性质界限一般划分为若干类别，如政治问题、经济问题、科技问题、教育问题、人口问题、环境问题、军事、外交问题，等等。由于社会生活是有机联系在一起的，各个领域也是相互渗透、交融的，因此，有时一个政策问题的性质可能是交叉重叠的。（2）政策问题的范围

89政策问题不但在性质界限上是属于不同领域的，在空间界限上也是分属于不同区域、层次、部门的，对于一个国家来说，存在地区之间的差异；对于同一个地区来说，存在不同部门的差异；对于同一个部门来说，存在不同层次的差别，因此，必须强调政策问题在不同地区、部门、层次上的变通性，特殊性。有时，在某个地区被确定为是政策问题的客观状况和事件，可能到了另一个地区则不是政策问题；在一个部门成为政策问题的状况，在另一个部门可能还没有上升为政策问题；在下一个层次上某种状态已经是非解决不可的政策问题，而到了上一个层次，可能就不再是政策问题了。（3）政策问题的解决方式不同政策问题应当运用不同功能的政策去解决，按政策功能来划分，可以把公共政策区分为指导性政策、分配性与再分配性政策、限制性政策等。与此相适应，政策问题也可以分为指导性政策问题、分配性与再分配性政策问题、限制性政策问题。一般地说，指导性政策问题是对国家的整体发展产生影响的问题，分配性和再分配性政策问题则是涉及各个行业、产业、部门、企事业单位以及社会成员之间有关资源调整、转移和利益分配的问题；限制性政策问题则是涉及对某一行业、产业、部门、企事业单位以及部分社会成员间资源、利益、行为进行控制的问题。有些政策问题可能既是分配与再分配性问题，又是限制性政策问题。5．2公共政策问题的论证一、公共政策问题的调查方法公共政策问题的确认必须建立在认真负责、调查研究的基本上，公共政策问题的调研主要有两种方法：1．公共政策问题的直接调查政策问题的直接调研的是政策分析人员与公众直接接触，面对面进行调查，其优点在于：▲不存在问卷回收的困难▲意见反馈迅速，访问者可以当场知道被访问者的意见▲调研灵活深入，访问者可以依据实际情况改变话题，可以对问题深入调查▲信息真实可靠、亲耳听、亲眼看、资料真切政策问题直接调查可细分为两种方式：一是单个或多个成员的访谈访问，可选择典型公众，在一个时间谈一组话题，也可以不同时间谈一个话题，单个成员的面谈访问也可以借助电话、电子信箱来进行，多个成员的面谈即公众代表座谈，这种访谈要选择有代表性的公众参加，事先要有座谈提纲，访问者要善于引导，必要时要现场录像机录音，以便事后反复研究。政策问题直接调查的另一种方式是民意测验，又称为部问卷法。这是一种书面形式的谈话，政策调查人员先将调查内容编制成统一的问卷表格，以抽象的方法，向公众发放，公众依据个人判断加以回答，民意测验的一般程序：设计方案、抽象、编写问卷、发放问卷、对回收的问卷进行整理、统计、分析、综合等。2．政策问题的间接调查政策问题的间接调查是指通过中介进行的调查，这种方法又称为案头资料分析或文献研究，政策分析人员主要是对能够找寻到往年的统计资料、档案资料、样本资料以及日常收集、储存的资料进行分析，从中获取政策问题的信息。二、公共政策问题的论证步骤

90政策问题的论证通常分为一级论证、二级论证、功能论证和小论证。1．小论证政策问题的小论证是政策问题论证的最低层次，它是将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证，政策问题小论证往往是由政策分析人员划分为专门小组来进行的，各个项目论证一般是独立进行的，这样才有利于把每个项目做细做好，项目论证是分散的，必须通过功能论证将其综合起来。2．功能论证政策问题的功能论证通常是由负责政策制定的具体组织来进行的，其任务是将构成政策问题的主要要素的单独分析有机综合起来，从而确定政策问题的结构类型，即是结构优良的问题，还是结构适中的问题，或者是结构不良的问题，同时，功能论证还需要对政策问题所分属的领域、范围、层次和作用方式类别加以分析，以便为政策的论证提供前提条件。3．二级论证政策问题的二级论证是由政府的决策机构作出的论证，政府是对社会提供公共服务的主要机构，政府对社会进行公共管理的主要手段就是选准政策问题，实施科学、合理的政策来解决这些问题。但是，政府从社会中提取的政策资源的能力是有限的，它在一定的时间内只能利用有限的资源实施有限的政策，政府对政策问题的论证主要集中讨论政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等问题。4．一级论证政策问题的一级论证是最高级的论证，实际上是政策问题是否进行政策的最终决定，政策可能同时将几个政策问题提交最高决策机构来选择，看究竟是什么政策问题能够进行议程，政策问题的分级论证，其次序并不是刻板的，既可以按上面所说的从低级到高级论证，也可以反过来，从最高级论证开始，逐步细化；也可以从其中某个层次开始向上、向下论证扩展，而且，不同层次的论证可以要反复多次。三、公共政策问题的分析方法1．类别分析政策问题的类别分析是指对问题情境加以界定和区分，政策问题是通过情境表现出来的，所谓的政策问题情境是某些可观察的符号系统表现的体现政策问题的客观状态与事实，不同的政策问题总是对应着不同的问题情境，因此，要弄清政策问题，首先就必须对政策问题情境加以识别。这种识别只能借助于经验，当出现问题情境时，政策分析人员就利用个人的或集体的经验对问题情境进行分类处理。政策问题的类别分析分为逻辑划分与逻辑归类两个过程，在逻辑划分过程，政策分析人员将政策问题情境解剖为许多更小的类别，在逻辑归类过程，政策分析人员则将表现不同的政策问题的情境部分归并为在的类别，问题情境的逻辑划分与逻辑归类是相反的思维过程，其目的是为了政策问题与问题情境大体上的对应关系，以便从问题情境入手识别政策问题。在对问题进行情境进行分类分析时，必须遵循一定的原则：实质相关原则，类别的划分应当与政策问题情境的事实、状态相一致类目穷尽原则，所列出的问题情境类别必须能涵盖所有的问题情境类目排斥原则，所列出的每一个问情境类目必须是独立的，与其他类目是互相排斥的单一分类原则，在同一时间和空间中，对问题情境的分类只能使用同一种分类标准

912．层次分析政策问题的层次分析为了确认导致政策问题的原因，任何政策问题都是由一系列客观的原因造成的，只有认清了引发政策问题的原因，才能更好发认识政策问题，导致政策问题的原因主要有三类：可能的原因，合理的原因，可行的原因。政策问题的可能的原因是指所有可能促使政策问题情境产生的事件、行动或因素，政策问题的合理的原因是指以科学研究与直接经验为基础所确认的导致政策问题的原因。政策问题的可行的原因是指能够用政策影响或用政策来解释的产生政策问题的原因。政策问题的层次分析一般不同于团体性的政策分析，而主要用于个人的政策分析。这种分析的合理程度与准确性主要取决于分析者个人的知识、经验、生活背景、意识形态、价值取向。3．类比分析政策问题的类比分析主要是为了寻找某个具体的政策问题与其他的政策问题的相似性，在对政策问题的分析中，人们可以借助于相似性来对政策问题的性质加以认定，如果某一政策问题与另一个已确认的旧的政策问题是相似的，政策分析人员就可以从对旧的政策问题的把握中依据相似性来对新的政策问题的实质加以确认。一般地说，通过对政策问题的评估，政策分析人员积累了大量有关旧的政策 问题的类别、性质、成因方面的知识，当出现新的政策问题时，政策分析人员就可以将新的政策问题与旧的政策问题进行比较，寻找出具有相似性的旧政策问题，并依据对旧的政策问题的确认来推导出新的政策问题的类别、性质、成因。政策分析人员经常使用下列四类相似性比较：▲人的类比。政策分析人员不是把自己作为政策问题之外的人，而是将自己想象为是与所在所要分析的政策问题有关的政策 关系人，将自己置身于需要分析的政策情境之中，从决策者、利益集团的角度去思考政策问题，从而达到对政策问题的全面而实际的了解，这种类比对于分析那些蕴含利益矛盾冲突的政策问题尤为重要。▲直接类比。政策分析人员直接把两个或两个以上的政策问题摆到一起进行比较，特别是将新的政策问题与已经解决了的政策问题放在一起对照，从对立中尽量找到它们的相似性，从而弄清所的政策问题人性质。   ▲模式类比。政策分析人员利用一些符号，数字、概念构成某种框架与模式，再利用这些框架与模式来对政策问题加以比较，从模式和框架中的符号、概念间的关联来发现政策问题与现实社会生活的关系，或者是运用符号系统来从形式上再现政策问题的内部结构与过程。▲幻想类比。在现实生活中，有许多政策问题是十分复杂的，主要是影响的因素太多，形式不是单一的而复合的，问题的情境充满不确定性，无法实施控制，在这种情况下，政策分析人员开动脑筋，自由地想象政策问题与某些确切的事件具有相似性，并推论出政策问题的性质、类别、和成因。4．假设分析假设分析是对结构不良 的政策问题确认和处理的一种手段，这种分析首先围绕着政策问题提出两组相互冲突的立论，然后进行创造性的综合，假设分析是政策问题分析中综合性最强的方法，它除了前面所阐述的分析方法外，还具有假设辩证的功能，这种功能建立在“冲突”、“假设”、“假设挑战”等辩证过程的基础上。假设分析可以由个别专家来做，了也可以由专家组成的集体来完成，假设分析做到好不好，主要看是否为问题提出了多种具有冲突性的假设，这些假设是否受到挑战，最终是否得出具有创造性的综合意见。

92在假设分析中包含着冲突与认同两个方面，冲突方面的功能主要是帮助政策分析人员去寻找政策问题中可能包含的不同的基本假设，并给予批判，因此，在分析中要尽量鼓励发表不同的见解，并尽可能地扩大各种见解间的冲突因素，认同方面的功能主要是围绕某个假设形成坚强的支持力量，尽量为自己坚持的假设提供有力的辩护，尽量为自己坚持的假设提供有力的辩护，并对反对者的假设的主动挑战，只有经过冲突与认同的充分作用，最终的综合才是有效的。假设分析主要有以下几个阶段：▲利益相关人的确定，所谓利益关系人是指影响政策问题或政策问题影响的人，假设分析首先要找出政策问题的利益关系人，排除与政策问题无关的人，从而确立将那些人列入假设分析的范围；然后再将与政策问题利益关系的大小、亲疏，给关系人排序，重点分析不同关系人的立场、观点。▲假设的寻求，这一阶段的任务是找出并确认政策问题所依据的基本假设，每一个政策问题都有其依据的基本假设，政策规划就是依据这些基本假设而制定的，而政策问题的基本假设又是从一套原始资料中归纳出来的，通过追溯政策问题的基本假设及其原始资料，可以知道政策问题基本假设是否从原始资料中归纳出来的，政策规划是否依据政策问题基本假设推论的。▲假设的比较。这一阶段的任务是对每一组基本假设进行比较，评估、其目的是为了确定各种基本假设的对错、优劣、异同，以便取舍。▲假设的汇集，这一阶段的任务 是将前面阶段提出并比较过的基本假设汇集起来，然后再与利益关系人对应起来，要尽量将重要的政策问题的利益关系人的基本假设列出来，先是建立多级政策问题利益关系人与基本假设的对应关系，最终是建立一组多数政策问题利益关系人可以接受的基本假定。▲假设的综合，这一阶段的任务是对前面阶段加以总结，综合得出结论，政策分析人员要充分利用自己的专业知识，技能、才智，考虑各种政策问题利益关系人的立场、观点、全面衡量各种可能的矛盾与冲突，并考虑政府所能提供的政策资源，最后得出综合结论。5．3公共政策议程的建立一、公共政策议程的类型1．两种政策议程的类型   在现代民主社会中，存在两种相互制约的权力系统，一种是政府代表的公共权力系统，一种是由不同的层次的公众代表的公共权力系统。在对资源的权威性分配中，这两种权力系统都要维护社会的公正和平等，一般条件下，政府的政策行为主要是为了对社会的价值进行权威性分配，而公众的政策行为则是为了追求和维护公共利益，政府的公共权力系统总的来说是为了追求和维护公共利益，但有时，政府也会追求和维护政府的特殊利益；公众的社会权力系统有时追求特殊的群体利益，有时则追求公共利益，因此，两中权力系统有时发生利益追求上的矛盾。2．公众议程或系统议程公众议程是在公众系统的范围内产生的公众讨论的政策议程，即公众对某一现象、某一事件，某一问题议论其好坏，进而讨论社会应有的态度，政府应当采取的对策。公众议程中的问题大多数是社会公众普通关心的问题，如医疗、住房、吸毒、赌博、交通、等等。在不同时期，公众关心的社会公共问题会发生变化，有时社会问题会反复出现，有些问题再现了一阵子，过一段时间就会消失。由于公众是分层次，分地域的，因此，公众议程可能是某一层次上的公众对社会公共问题的议论，也可能是某一地域中的公众对社会公共问题的议论，有时，公众也可以跨层次、跨地域的议程。

93公众是由众多个体构成的，而个体之间存在较大的差异，因此，同一个社会公共问题可能与这一部分的公众利益密切相关，而与另一部分公众的利益关系不大，因此，某个相同的问题，公众内部会发生争论。3．政府议程或正式议程政府议程是在政府公共权力系统范围内对社会公共问题的议论，政府议程中的问题大多是官员关切的问题，是被政府部门正式提起的问题，由于政府议程在程序上较为固定，在方式、方法上比较慎重，因而又称为正式议程。政府议程中讨论的问题也是多种多样的，也是经常变动的，政府议程所要回答的不是怎么做的问题，而是值不值得做的问题，因此，政府议程首先是价值判断，要确定某项政策的价值坐标、价值准则、价值意义，然后才去确立实现价值坐标、价值准则、价值意义，然后才去确立实现价值的手段、方式。政府议程中包括：界定问题的议程，即通过讨论，慎重确定政策问题；规划议程，政策关系人就价值标准与利益进行讨价还价的争论；循环议程，不断地接受科学评估和利益修正，这些议程有时会周而复始地进行。二、建立公共政策议程的时机在西方的政策科学中，不少学者研究过政策问题进入议程的途径与时机问题，主要观点：▲安德森《公共决策》中的观点：政治领导人，危机、引人注目事件、抗议活动、大众传媒注意▲科布和爱尔德在《美国政治中的参与》中的观点：内部的：自然灾害、不可预测的人为事件、技术变革、民权抗议、工会罢工、生态变化外部的：战争行为，武器技术革新、国际冲突、世界联盟变化▲琼斯《公共政策研究导论》：政治运动，对大量人员造成威胁的事件，大规模的宣传，先前政策的应用结合公共政策过程的实际情况，下列因素对政策问题进入政策议程具有重要的影响作用：1．大众传媒对政策问题的强烈反应社会中存在矛盾、冲突、问题，经过量的积累，达到一定的关节点，就会爆发出来，这种爆发或者是由单个人、几个人、或者是由社会组织引发的，也有可能是由某个偶然的、突发事件引起的，一旦发生突发事件，首先作出强烈反应的是大众传媒，大众传媒不仅要大规模地、连续地对事件的爆发加以报导，而且会加以评论，产生导向作用，由于在现代社会中，报纸、电视、广播已经相当普及，再加上电脑与网络的发展，公众和决策者容易从大众媒介知道政策问题，一旦大众传媒对政策问题表示现强烈的反应，政策问题就有可能进入议程。2．政策问题已经在相当范围内成为共识大众传媒对政策问题的关注会引发在社会范围内进行有关政策问题的讨论，由于不同的个人、集团在社会中的实际利益不同，价值取向各异，因而政策要求也是不一样的，当某些事件刚开始发生，某些社会状态和秩序刚刚出现变化时，可能一些信息灵通或较为敏感的公众会立即产生强烈的政策诉求，但同样的情境对另外一部分公众则不能或暂时还不能引起他们对政策问题的注意，但是，当某些政策问题情境更为明确化，社会状态与秩序的改变引起的更多的公众对切身利益的关心，多数公众对某些政策问题逐步形成共识时，政策问题进入议程的条件也就具备了。3．受政策问题影响的利益群体产生诉求

94任何政策问题都和特定公众的利益有关，社会在正常情况下，会形成一定的利益结构，当社会秩序和情况发生改变，即出现政策问题情境时，原来的社会利益结构就会发生变化，一些公众的正当利益受到破坏，在政策问题刚刚形成时，这种利益结构的变动不大，可能只有少数公众的利益被明显损害，但当政策问题进一步恶化，比较多的公众的利益受到损害时，一些人会行动起来，将利益受到损害的公众组织成利益集团，利用各种合法的方式向政府提出政策诉求，这种利益群体的直接诉求活动也是政策问题必须进入议程的标志之一。4．政治精英和专家学者产生预测性发动大众媒体、利益群体对政策问题的强烈反映，固然可以促成政策问题进入议程，但这带有被动的性质，要使社会正常的发展，必须依靠人们对社会发展中可能发生的政策问题进行主动的、超前性的研究，赶在问题爆发之前就加以积极的引导，这就是超前性政策发动，能够进行这种预测性政策发动的主要是具有很高水平、极高权威的执政党和政府的主要领导人，另外还有权威研究机构中的、高等院校中的专家学者，执政党和政府中的杰出领导人凭借他们的智慧、理论、地位、权威和经验，能够预见到社会发展中的若干重大问题，并提出政治问题、进行发动，为政策问题进入议程创造条件，具有某一方面专长的专家学者，由于知识渊博，；思维敏捷，并且长期进行社会问题的追踪研究，因此，常常能在政策问题大规模发生之前就提出对某些可能出现的问题进行防范或积极引导，从而也能为政策问题进入议程创造条件。三、创立公共政策的议程的主体1．政治动员型主体其主要成员是执政党领导集体和核心人物，政府主要负责人，立法机构中的常设委员会，各专门委员会、主要负责人，这些机构和人员或由于个人提出动议或者集体提出提案，形成关于制定某方面政策的动员，使政策进入议程。2．外在压力型主体其成员可以是个人，但更多是群体，先由社会上一些分散的个人或群体提出某项政策创议，然后该创议扩散到更广的范围，引起公众注意，进入公众议程，再通过公众诉求，公众压力等途径引起政府官员的严重关切，最终使制定政策的创议进入政府议程。3．内在推动型主体其成员主要是立法机关的代表，委员、政府机构中的部门负责人以及公务员，经常出现的情况是政府机构内部的部分官员，将制定某项公共政策的创议，不经过体制外的公众，而是在体制内提出来，以推动这一创议进入政府议程。四、创立公共政策议程的策略创立公共政策议程的策略主要研究在建立政策议程的进程中，个人、团体和政府三者的相互关系，以政府的介入态度为衡量标准，通常有两大类型：1．政府有限介入型从逻辑关系上看，政府在有限介入时，个人与团体有两种态度选择，一种是个人与社会固体都主动介入；一种是个人与社会固体也都有限介入，但后一种情况较少发生的。政府之所以实行有限介入的态度，主要是有下列几种原因导致的：▲第一种，个人与团体在主动、积极介入时，出现一些个人，某些团体与另一些个人，另外的团体在利益、价值与政策要求上是相互矛盾，互相冲突的，他们对政策的看法、对政策问题的目标的选择是为一样的，这种状况必须影响政府对政策问题、政策诉求的关心。

95▲第二种，个人与团体提出的政策问题尽管很重要，但是政府对这些问题并不知道，当政府事先收集这方面的信息和资料时，又遇到时间的经费上的困难，因此，对政策问题无法发表积极的见解。▲第三种，个人和团体提出的政策问题虽然重要，但由于政府是有限的政府，它无权去解决关键问题，因而不能积极介入。▲第四种，不同的个人，团体所提出的政策问题，虽然不一定是矛盾冲突的，但是，政府要解决这些政策问题必须投入大量的资源，如果政府感到支付这类政策投入或政策成本比较困难，就不会对此类问题表示关注。2．政府主动介入型从逻辑关系上讲，政府在主动介入时，会出现两种情况：一是个人和团体有限介入；一是个人和团体也都主动介入。在个人和团体有限介入时，政府之所以要主动介入，其原因是：▲在某些政策问题是带有全局性的，根本性的问题，虽然个人与团体为积极，但政府从长远考虑，还是主动介入▲在某些政策问题上，一些个人、团体与另一些个人、团体存在分歧，并且其中某个团体起着主导作用，如果让这种状况存在下去，对社会整体会产生危害，政府必须主动介入在个和和团体都主动介入时，政府之所以也运动介入，是因为：▲个人与团体所提出的政策问题正好也是政府希望解决的问题，因此，政府也采取积极态度▲个人与团体想要解决的政策问题与政府所要解决的政策问题正好相反，这就迫使政府采取主动的态度。第6章   公共政策规划教案A、本讲目的、要求

96本讲主要阐述公共政策的制定，要求学生掌握公共政策制定的主体系统、公共政策制定中的思维与信息、公共政策制定的宏观与微观流程、公共政策方案的拟定与选择及公共政策合法化。B、重点、难点B1、重点1．政策制定机构与人员2．公共政策制定中的影响因素3．公共政策制定中的思维因素4．公共政策制定中的信息因素5．公共政策制定中的宏观与微观流程6．公共政策方案的拟定7．公共政策合法化8．有中国特色的公共政策制定的经验B2、难点1．公共政策合法化2．公共政策制定的影响因素C、本讲思路第七章   公共政策规划第一节  公共政策制定的流程一、政策制定的宏观流程二、政策制定的微观流程第二节  公共政策目标的确立一、影响政策目标确立的因素1．前期政策实施的情况2．可能争取到的资源3．政策制定主体的观念4．上级政府下达的政策任务1．政策运行时的政治因素2．政策运行时的社会因素3．政策运行时的经济因素4．政策运行时的技术因素5．政策运行时的自然因素二、公共政策的目标体系三、公共政策目标的冲突1．公共政策的目标与任务2．公共政策目标的动态性第三节   公共政策方案设计一、政策方案的轮廓设想二、政策方案的细化设计三、政策方案选择中共识的形成第四节  公共政策决定一、政策决定中的影响因素二、政策决定中的思维因素第五节   公共政策合法化

97一、政策合法化概述（－）政策合法化的基本认识（二）政策法律化（三）政策的合法性二、具体部门政策合法化问题的分析（一）立法机关的政策合法化1．立法机关及立法权2．立法过程（二）行政机关的政策合法化1．委托立法和职权立法2．行政立法过程（三）司法机关的政策合法化1．西方的违宪审查制度2．我国司法机关的政策合法化D、思考题：1．政策制定机构与人员2．公共政策制定中的影响因素3．公共政策制定中的思维因素4．公共政策制定中的信息因素5．公共政策制定中的宏观与微观流程6．公共政策方案的拟定7．公共政策合法化9．有中国特色的公共政策制定的经验E、本讲6学时第6章 公共政策的制定（6）6.1   公共政策制定流程进入政策议程的政策问题就是政府决定要花费一定的资源解决的社会公共问题。找准并确认解决公共政策客体后，政策主体就要进入政策规划阶段。对于什么是政策规划，存在不同的理解，第一种理解是政策规划指的是对解决政策问题的政策制定、执行和评估工作所作的计划和安排。第二种理解是政策规划指的是具体政策的制定和分析。第三种理解是政策规划单指政府和政府部门制定政策的过程。我们是在第三种意义上来考察政策规划的，研究的是最狭义的政策规划。

98对政策规划的研究主要是集中讨论政策制定的宏观与微观流程，政策目标的确定，政策方案的设计，政策的决定，政策的合法化等内容。一、政策制定的宏观流程公共政策的制定过程实际上是一个政治过程。借用大卫·伊斯顿的政治系统概念，可以将政策的制定看作是一个政策信息、政策资源、政策行为的输入加工与政策产品的输出和反馈的过程一从政策环境中产生出的政策诉求、政策运行资源和政策主体的行为，分别从不同的渠道进入政策制定过程系统，从系统中输出的制定好的政策产品则是一种政府提供的公共物品。经公布并获得合法性的政策，与环境和资源结合，经过政策执行主体的活动得到贯彻实施，政策实施所形成的结果又会在社会上得到评估，评估的信息又以新的输入进入政策制定过程系统。如此循环往复，政策或者得到调整，或者得到更新。环境（ I）——————————————————————一环境（ Ⅱ）资源（ l）——————————————————————一资源（ Ⅱ）反馈图:公共政策制定的宏观流程在政策制定的宏观流程中，权力控制与方案选择发生着互动，从而形成一道道审查、过滤的关卡。因此，将上面的政策制定的宏观流程图中“政策制定过程系统”部分进一步细化，就会发现更多的环节。从环境进入政策制定过程系统的输入，实际上反映着两部分个人、团体对现存的价值分配的态度，或者是认同于现存在价值分配，或者是寻求价值的再分配。在政策制定过程系统中，首先设置的关卡是个人与团体的价值，这是非决定性的关卡。其次是程序与制度的关卡，这也是非决定性的关卡。第三道关卡才是决定性的，它由决策核心来最终决定方案的选择。如果将政策合法化也算在内，就会有第四道关卡。二、政策制定的微观流程如果再深入一步，进入政策决策的具体过程之中，就要对公共政策制定过程的微观层面加以分析。政策制定过程微观层次的起点是政策问题，因此，第一个环节就是政策问题诊断或政策问题的界定与确认。接着是确立政策目标。然后在政策目标的基础上拟定政策方案即准备出尽可能完整的政策备选方案系统。再下来就是政策决定，即依据一定的标准选择一个方案，最后要经过一定的程序采纳并公布最终确定下来的政策方案。从诊断问题、确立目标、拟定方案、优选方案、采纳方案、政策合法化，其中每一个环节与前一个环节之间都有一次或多次小的循环，即都会再反馈回去。因此，实际存在政策制定的微观流程是相当复杂的，它包含着一连串的小循环，是一个由多次反复循环构成的复杂过程。在政策制定这一复杂的流程中，政策主体会多次地回过去诊断政策问题，反复地再回过来推敲政策目标。6.2 公共政策制定选择

99政策制定是对政策方案的选择，选择的前提是有可供选择的方案，因此，只有拟定出两上或两个以上的政策方案，政策选择才是可能的。设计出来可供选择的方案或项目为政策预案，它是围绕一定的政策目标来创设和拟定的。政策问题规定着政策目标，政策目标又规定着政策方案。因此，拟定与选择政策方案的基础是依据政策问题确定合理的政策目标。一、影响政策目标确立的因素公共政策目标并不是事先就规定好了的，而是由政策制定主体发挥能动性创设或确立起来的。在政策问题进入政策议程时，人们就必须考虑解决某个政策问题的目标。在拟定预案阶段上，政策制定主体必须谨慎地、全面地思考政策内外部生态系统中与政策目标发生关联的一系列因素。政策目标正是这一系列影响因素相互作用的产物。影响政策目标确立的主要因素有：上级政策目标或下达的政策任务前期情况                                                政治因素资源条件      主观条件                  客观条件        社会因素人员素质                                                技术因素政策水平                                                自然因素                           分析论证图公共政策制定中影响目标确定的因素1．前期政策实施的情况。先行政策或先前政策实施的结果是确定后续政策的一个依据。2．可能争取到的资源。整个政策过程同期中可能得到的人力、物力、财力及权威方面的支持是政策目标选择的基础。3．政策制定主体的观念。是选择稳健的目标还是选择有风险的目标与政策制定主体的价值观念、创新意识关系极大。4．上级政府下达的政策任务。许多政策目标直接来源于上级政府的指令，即便如此，具体政策目标仍须与政策主体所处的实际情况相一致。5．政策运行时的政治因素。任何政策目标的设定，必须具有政治可行性，政策目标必须和现实政治制度和政治目标相吻合。6．政策运行时的社会因素。政策的制定与实施是一个社会过程，政策目标必须与社会运行相协调。

1007．政策运行时的经济因素。有些政策在制定和实施时所需要的资源不仅和一定的经济状况有关联，而且，还与经济结构。经济运行直接相关，在选择政策目标时，必须考虑经济可行性。8．政策运行时的技术因素。许多政策的制定和实施过程中包含着较多的技术要求，在选择政策目标时，必须考虑技术的可行性。9．政策运行时的自然因素。有些政策与自然地理状况有关，政策目标的确定离不开对自然状况的考虑。                       临时环境变化感            决定                                            影响               决定                      现实政策目标、完成政策的社会责任         图政策目标与政策任务的关联二、政策方案的轮廓设想有了政策目标，就可以围绕该目标设计多种旨在实现目标的政策预案。政策预案的设计可以分两步走，第一步是进行政策方案的轮廓设想，第二步是对政策方案加以细化。政策方案的轮廓设想主要解决两个问题：其一是大致确定可能的方案数量；其二是对可能想到的方案进行初步设计，内容包括行动原则、指导方针、发展阶段等方面。在轮廓设想过程中要注意遵循下列原则：第一是方案整体上的完备性。初步方案应当尽量多样化，要设想各种可能性。只有方案较为完备，决策阶段才有选择的余地。第二是方案个体上的互斥性。初步设想的方案之间必须是相互排斥的，在内容上不能有雷同，不能在一个方案中包含另一个方案的内容。第三是方案设想的创新性。政策问题的出现说明旧的政策措施已经无法适应社会发展需要了，要解决政策问题必须有新的思路，要有新观念，要开辟新途径。三、政策方案的细化设计政策方案的细化是指对初步设想的方案进行具体加工，使之成为决策时讨论的对象。在进行政策方案的细化时，要做两方面的工作：一是对在轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选；二是对初步选出的预案加工细化。细化设计阶段应当遵循的规则有：第一是方案要有可操作性。细化设计阶段，要对保留下来的方案进一步具体化，要对政策方案的目标体系、实施措施、相关机构的设置、实施人员的素质要求、政策执行的资源保障等方面作详细考虑。

101第二是方案要实事求是。轮廓阶段对方案的设想要提倡创新，而在细化阶段则要强调冷静思考，对政策界限、可能遇到的困难、各种不确定因素都要—进行思索。四、政策方案选择中共识的形成在政策决定中，决策者只有对最终选择的政策方案形成一致的认识，政策才能被最终制定出来。决策过程中决策者形成共识的途径通常有三种：交换、说服和强制，这三种途径既有区别，也有联系，在实践中常常是交叉、交替和混合的。第一是交换。公共政策说到底是为了解决和协调公众利益出现的矛盾。因此，政策决策过程就是形成一定的规则使公众利益得到平衡的过程。要形成大家都能接受的规则，交换是主要手段与形式。决策中的交换是以利益差别为基础的，它是一种利益上的交易。交换表现为决策中两个或两个以上的决策者彼此调整立场和态度，以适应对方的某种利益需要，从而达成使各方都获得利益的协议行为。决策中的交换行为必须具备一些基本前提：决策的各方都拥有一定的能使对方得到利益满足的资源；决策的各方都愿意通过谈判来解决问题；决策的各方都愿意遵守最终达成的协议。第二是说服。说服也是政策决策中常用的手段。说服是指某一决策主体以另一决策主体为对象，试图证明自己在选择某一政策方案上所采取的立场、态度的正确性与合理性，从而要求对方给予理解和支持的行为。说服不同于交换的地方在于，主动说服的一方不会改变原有的立场、价值和利益，只是要求被说服的一方相信自己，并理解和支持自己。交换则是双方为了达成协议，都采取某种妥协，以自己的利益让步换回对方让出的利益。第三是强制。在政策决定中还常常使用强制的方式。强制是某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，在选择政策方案时，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场。态度的行为。政策决定中的强制往往通过命令和威胁两种具体方法来实施。命令就是处于优势地位的决策者要求另一些决策者服从自己的选择，接受自己确定的立场与态度。威胁则是让对方知道不服从将失去更多的利益，从而迫使对方转向服从。6．3 公共政策的合法化政策合法化是指经过政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。合法化使政策获得了法律的保护，具有了强制力，为政策的执行提供了条件。政策合法化是政策过程的重要阶段，是现代国家实施政治统治和社会管理的前提，也是决策民主化、科学化、法制化的具体过程。一、政策合法化概述1.政策合法化的基本认识经过问题的认定过程和政策的规划过程，并不意味着政策的制定已经完成。政策的付诸实行还需要采取必要的行动，这就要求政策必须取得合法化的地位。现代民主国家是法制的国家，政策的合法化是现代法制国家的一个重大的原则问题。政策的合法化是一个广义的概念，它泛指制定和执行政策的全过程的每一种行为，包括政策规划、政策认定、政策议程。政策决定、政策执行、政策修正等，至少在形式上都符合法律规范或者传统规范。只有合法的政策才能产生政策的约束力，具有可执行性，并能得到公民的遵从。

102政策的合法性有两个层次的问题，即一定的政治系统的统治的正当性问题与其政策的合法性问题。统治的正当性构成了政策合法性的前提。现代政府统治的正当性来源于法定的权力，这是一种理性的权力，它源起于对标准规则模式的合法性的信念，以及对那些按照标准规则被提升到领导地位的人所掌握权力的认同。这种法定的权力是行政组织体系的基础，即作为现代政府的基础。因为只有这样的权力才能是一种社会公共权力让渡的结果，是一种社会性的“契约”关系。它规定人民服从政府的义务和维护国家法统的责任。一般来说，只要政府的统治是正当的，是受到民众的支持和拥护的，政府机构所推行的政策就具备了合法性的基础。没有政治统治的正当性，就很难谈得上有政府公共政策的合法性。其次，是政策本身的合法性问题，即政策本身的制定过程及其内容是符合宪法和法律的要求的。这种合法性决定了政策的实施效力和运作效果，它是政策合法化的根本问题。政策合法化的过程就是使政策上升为法律制度即政策法律化过程，同时也是使政策制定及内容符合宪法和法律的过程，即制定合法的政策，或者说，让政策具备合法性。2.政策法律化政策法律化，又称政策立法，即有权的国家机关将经过实践检验、成熟。稳定、在较长时期内调整和规范社会关系的政策上升为国家法律，使这些政策获得人人必须遵守的法律效力及国家强制力的保障。它是依据法定的权限和法定的程序，由法定的有权机关包括享有立法权的立法机关、享有行政职能和委托立法权的行政立法机关及部分司法机关所进行的立法活动，它不仅包括制定法律，也包括修改、废止、认可、补充、审查法律的活动。政策法律化的过程主要是通过上述三种国家机关的运作来完成的。国家立法机关把需要法律化的政策上升为国家法律；国家行政机关根据其行政职权及委托立法权，把需要法律化的政府政策转化为各种行政立法；西方国家司法机关或专门的宪法保障机关通过对立法机关和行政机关所制定的法律、法规进行违宪审查，来决定这些法律。法规的合宪性及其合法性，以实现对政策合法化的干预和参与，并在某种程度上决定着立法活动的有效性和合法性。并不是每一种政策都有一个法律化的过程的，政策的法律化是有条件的：（1）对全局有重大影响的政策才能上升为法律。政策对社会政治、经济、文化等各领域有重大的影响和作用，为保障其作用，应当将其上升为法律，纳入法制的轨道。（2）具有长期稳定性的政策应当上升为法律。法律本身是稳定的，立法不能朝令夕改，法律的功能在于调整和规范比较稳定的社会关系。因此，政策必须经过长期酝酿、试行，经过检验确属稳定的政策才能上升为法律。（3）只有成功的政策才能上升为法律。由于政策的伸缩性和灵活性的优点，在制定条件尚未成熟时，有些方案先以政策的形式出现，在实践中反复修改、完善，经实践证明是行之有效的政策，才能通过政策立法的形式上升为法律。不成熟的政策过早地上升为法律会造成危害性的后果。另外，政策法律化还受下列因素的影响：首先，政策法律化取决于人们对政策立法必要性的认识：必要性认识得越清楚，就越能提高人们对政策立法的主动性和自觉性。其次，政策法律化取决于社会的承受能力和民众的政治支持。政策立法要求考虑现存的社会关系、民族利益、传统道德、伦理。宗教、民俗文化、价值观念等因素，立法者应尽量取得社会心理的认同和接受，从而避免造成一定范围的社会波动与混乱；另外，民众的政治态度、政治选择和政治行为是政策法案能否顺利出台的条件之一，这就要求国家的政策立法应当重视政策立法的透明度和公开化，吸收民众的参与，加强政治沟通与协调，以获得民众对政策合法化的支持和共识，促使民众接受政策法规。政策法律化还会受到其他国家机关及新闻媒介的制约与影响。任何一个有权力立法的机关都会受到其他机关的监督与制约，现代大众传播媒介具有极强的政治参与、表达和导向能力，政策立法必须获得新闻媒介的支持与认同，才能顺利出台。3.政策的合法性

103政策的合法性是指政策的制定过程及其内容应符合宪法和法律。在一个政治系统中，并不是所有的政策都会上升为法律的。但政策的制定和实施必须是以合法性为前提的，一个政治系统内的政治体系和法制结构在一定的时期内是稳定的、连续的、有效的，并且具有权威性。任何政策都不能够违反现行的政治法律结构，否则会造成社会宏观管理与控制的无序和失调，危害国家。集体和人民的利益。因此，任何一种新政策的有效实施必须首先符合宪法与法律。在政府公共权力源自于民主宪政制度下的制度规定性的政治和社会条件下，公共政策的合法性主要集中在政策本身的形成、决定和实施的过程，是否符合法律。法规的规定。关于政策决定的规定在大多数情况下都是明确的、具体的、公开的，在少数情况下规定虽然可能不够具体，但关于政策适用范围诸项问题的法律精神或原则却是明确的。因此，也属于关于政策决定的一般规定的一部分。其中，关于政策决定的规定具有关键性的意义。从～定意义上说，在国家民主政治法统已经确立的基础上，公共政策的合法性，主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法律规范。为此，许多国家都有制定有关程序的法律。程序是规范政府行为的经常性的、经实践验证的、现实有效的主要途径。没有程序的保证，政府的政策就极有可能变成少数人甚至是个人的决定，而政治领袖作为个体的人难免具有人类的某公弱点，作为公共权力的被委托主体很难总是能够抵挡权力的特有诱惑。把希望寄托在政治领袖的个人道德修养和自律能力上，人类的无数实践证明是不可靠的。因此，为了在最大程度上保证公共政策能以公众的幸福为目的，人们宁愿通过程序的规定性来讲持公共政策的某种程度的公开性，进而保证公共政策的公正性；当然，程序的规范作用并不是万无一失的，任何规定都有其本身的局限性，但通过法定程序来保证制定与实施公共政策可以说是最不坏的。要防范政府越轨的不良行为，其可靠出路就在于建立和不断完善一整套制度。二、具体部门政策合法化问题的分析1.立法机关的政策合法化民主政治下，法律时刻与人民的日常生活联系在一起。法律的内容应当由人民的代表来决定，它反映的是民意，调和不同的利益，最终成为政府各部门活动的依据，是人民遵行的基础。立法机关是当代政府政策制定的主要机关，亦是政策合法化的主要机关。(1)立法机关及立法权。立法机关是有权制定、认可、修改。补充和废止法律的国家政权机关。这是与国家行政机关、司法机关相对应的国家政权机关。现代国家的立法机关主要包括议会。国会、人民代表大会、特别立法机关、地方立法机关等。在我国主要是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。立法机关的最主要的职能是立法。立法权一般分中央立法权和地方立法权。前者由最高中央权力机关行使，它所调整的对象和范围是国家和社会中基本的。带全局性的重大问题、重大领域和重要的社会关系在各立法权中是具有基础和主导地位的一种立法权。在我国，它是由全国人民代表大会及其常委会来共同行使的。地方立法权是实行中央与地方分权的国家中由地方立法机关所享有的立法权，它主要起着执行和补充国家立法的作用，只能制定地方法规，并且不得与宪法、法律、行政法规相抵触。与中央立法权相比，它处于相对次要的地位。(2)立法过程。法律作为政策的具体化，也是政策执行的依据，是人们行为的规范和达成政策目标的工具。立法过程是立法机关政策立法所必须遵循的程序和步骤。这些程序和步骤是对科学立法活动的经验总结，体现出科学立法活动的规律和客观要求，也是立法活动科学化、民主化、法制化的保障。立法过程也是政策的法律化过程。立法过程包括下列几个阶段和步骤：第一,立法的预测与规划。它是指经过充分调查研究、设计和规划，预测哪些社会关系、社会现象。社会问题、社会领域需要以立法的形式加以规范、保障和调整，哪些政策经过检验被证明是成熟的，可以成为立法议案，进而，根据现实需要规划政策立法的长、中、短期计划。

104第二,提出立法议案。立法议案是有权的机关、组织和人员依据法定程序向有权立法的机关提出的关于制定、认可、修改、补充和废止法律的提案。一般来说，议会（国会、人民代表大会）和议员、国家元首、政府和政府首脑、下一级政权、司法机关。政党和有关的社会团体、一定数量的选民以及法律规定的其他机关等，都有权提出议案。当然，各国在实践中又有不同的规定。我国的人大组织法和全国人大常委会议事规则，规定了多方面的机关和人员具有立法提案权。但在立法实践中，立法议案主要由全国人大和国务院两个系统提出。行使立法提案权的主体应就本身职权或业务范围内的问题，以及属于接受方案的机关的职权范围内的问题提出立法议案，并向自己能够提出立法议案的机关提出立法议案；具有立法提案机的人员要符合法定的人数；提案的机关、组织和人员应采取一定的形式，通过一定的方式，并符合某些特殊的程序和要求。第三,审议立法议案。即有权的机关设立专门委员会对立法议案进行审议，决定其是否应列入议事日程，是否需要修改，以及决定对其加以修改的专门活动。审议的结果有下列几种：一是赞成议案，并提出修改意见或重新起草，建议大会通过；二是反对议案，建议大会撤销该议案。三是否决议案，否决后一般不再审议。然后专门委员会向议会大会提供审议报告，让大会进行全面充分的辩论，通过辩论可以提出修正案，必要时还需要再审，各国在审议方面有不同的规定。第四,表决和通过立法议案。对法律草案审议结束后，有权的机关和人员对法律草案进行最终表决，表决的结果直接关系到立法议案能否成为法律。经过表决，法律草案如果获得法定数目以上人员的赞成。肯定、同意，即为通过。通过法律草案的基本原则是少数服从多数。法律草案只有获得法定多数表决者的赞同，才能成为法律。第五,公布法律。立法议案经过立法机关审议、表决并获得通过之后，即成为法律。为了发挥其法律的作用，规范和调整社会关系，必须通过不同的方式将法律公之于众。此时法律才能生效。法律公布后，立法机关的政策立法过程便告完成。但是，需要注意的是，在立法机关的政策合法化问题上，许多国家规定还有一个审查的过程。如英国议会有权对其他法律、法规进行违宪审查，我国宪法规定，全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。2.行政机关的政策合法化(1)委托立法和职权立法。行政机关政策合法化的方式主要有两种，即委托立法和职权立法。首先，委托立法又称楷权方法是指行政机关由于立法机关的委托或授权而进行的一种立法活动。社会的发展变化使法律调整和规范的社会关系、社会领域、社会问题越来越广泛，立法的任务极为繁重，而且现代立法所涉及的领域和所要解决的问题专业性。持技术性极强，立法机关已经难以适应现代立法的要求。因此有必要委托或授权行政机关行使一定的立法权。另外，授予政府一定立法权，也有助于政府处理突发事件，确保法律的灵活性和适应性。但是，委托立法必须严格来进行，应对其立法有固定时间和特定事项的限制。职权立法又称基于行政权的立法，它是指行政机关依据宪法和行政机关组织法规定的职权或行政权所进行的立法。这种立法权是独立的，可以经常使用。职权立法应在宪法和法律以及行政机关组织法规定的职权范围内立法，即行政机关享有哪种职权，就可以进行哪些方面的立法。(2)行政立法过程。行政立法过程即行政立法所经历的程序与步骤，是行政立法科学性、民主性的保障，应体现科学的行政立法的客观规律和要求。一般来说，行政机关政策法律化的过程大致包括下列步骤和程序：第一,制定立法规划。各级政府的法制机构根据国民经济和社会发展计划所规定的任务，编制有指导性的行政立法的规划和计划。它的主要内容包括在一定时期内的法规、规章的拟定、修改、补充、清理等各项工作。

105第二,起草。对列入规划的、需要制定的行政法规和规章，由政府部门分别草拟法案。法规的起草一般有两种形式：一是对较为重要的法规，其主要内容涉及多个部门业务的，由政府法制机构或主要部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行起草工作；二是法规内容不涉及其他部门业务的，则由主管部门负责进行起草。第三,征求意见。行政立法草案出台后应广泛征求公民、社会组织及有关部门的意见，对于直接涉及公民利益的某些重要的法规和规章制度草案应当进行公开讨论。必要时要采取辩论、听证的方式让其参与。另外，征求意见还包括咨询，由专门的咨询机构为委任立法提供咨询意见。第四,协商。行政立法部门对于涉及其他主管部门的业务或名其他部门关系密切的规定，应当与有关部门协商一致。经过充分协商还不能取得一致意见的，应当在拟定草案时提出，并说明情况和理由，由上级机关出面协商决定。同时，起草时还应注意一二原有法规和规章的协调，并对现行的相同的法规、规章作出清理。第五,审查。法规、规章草案拟定以后，送政府有关部门W查。许多国家的各级政府部门都已设置了专门的法制工作机构。它的职权之一就是负责审查上报的法规、规章草案。审查的主要内容是：①制定法规。规章的必要性、可行性；②是否符合方针。政策、法律以及上一层次规范性文件的规定Z③是否是在本机关的权限内；④法规、规章草案的结构、文字、名称、逻辑和体系等立法技术问题；⑤是否符合上报手续，以及资料、说明是否齐备。法制机构审查后写出审查报告，提出是否提交会议通过的建议。第六,通过。法规。规章在起草。审查完成后，交由制定机关的正式会议讨论通过。国务院制定的行政法规要经过国务院全体会议或常务会议审议通过；国务院各部委制定的规章要提交部委会议或常务会议通过；地方政府制定的地方性法规要提交地方政府的常务会议或办公会议通过。行政法规和规章经正式会议通过后，需经行政首长签署。第七,审批和备案。行政法规、规章在通过之后，必须报送有关部门审批或备案。行政部门制定的重要规章在通过和签署后，需报上级机关审批。草案要经过审批才能生效。另外，一般来说通过之后的法案要呈报备案。备案具有告知和备忘的性质。第八,经过上述程序后，行政法规、规章必须公之于众，以确保其实施。法规、规章一般载于政府公报，或者由新闻媒介公布。公布是法律、法规、规章生效的必要条件。行政法规、规章的公布直接影响其效力，它有助于公众和国家公务人员知法、懂法和守法。行政机关政策的合法化包含上级行政机关对下级行政机关的政策进行合法性与否的审查，对下级行政机关的政策合法化活动的监督，决定下级行政立法活动的有效性等。3.司法机关的政策合法化(1)西方的违宪审查制度。西方国家的违宪审查制度有两种：一是美国式的司法审查制度；二是一些大陆国家的违宪审查制度。前者是指司法机关通过司法程序审查立法机关和行政机关制定的法律、法规、规章、命令等，并作出是否违宪的裁决的制度。这样，司法机关在很大的程度上参与并决定着立法机关和行政机关的政策合法化。司法机关的违宪审查直接决定着立法机关和行政机关的法律。法规是否能够生效，能否实施。政策合法性的最基本的标准应当是合宪性。因此，违宪审查是政策合法化的一个重要环节。司法审查制由美国首创，以美国、日本、菲律宾、澳大利亚、加拿大等国为代表。其特点是以法院来解释宪法，并对立法机关和行政机关制定的法律、法规进行审查，从而作出是否违宪的裁决，以决定这些法律、法规、规章的合法性。但这种审查是结合具体的诉讼案件，附带对适用的法律。法规进行是否违宪的审查。它是属于一种事后的审查方式，会造成一项法律、法规在实行很长一段时间后才被判为违宪，从而会损害已经确立起来的法律关系；另外，司法审查又是一种间接的审查方式，法院只能在诉讼案件提起后才会考虑法律的违宪性，因而容易造成许多明显违宪的法规因无人提起诉讼而继续生效。所以，它有一定的局限性。欧洲大陆国家，如法国、德国、意大利、奥地利设立专门的机关——

106宪法法院或宪法委员会来行使违宪审查权，以审查立法机关和行政机关的法律是否违宪。其特点是：采用预防式的审查方式，即新制定的法律、法规在生效前要先送到宪法委员会进入是否违宪的审查，审查批准后的法律法规才能生效。宪法委员会的裁决为终审裁决，这是一种主动的审查，可以在立法的阶段就消除违宪的因素，例如法国的宪法委员会就起着这种作用。意大利和德国的宪法法院可以根据本身的权力和公民提起的诉讼等进行法律法令的违宪审查，不仅在维护国家政治、经济、文化、生活秩序方面发挥重要的作用，而且在政策合法化的过程中也占有重要地位。(2)我国司法机关的政策合法化。我国实行议行合一的体制，强调人民代表大会的主导地位，行政机关和司法机关接受人民什表大会的领导、监督，并对其负责。行政机关和司法机关各自独立，互不干扰，是平等和分工的关系。司法机关不能干扰行政。它无权宣布立法机关与行政机关的法律、法令无效，而只是对行政行为是否合法进行审查。行政立法属于抽象行政行为，不属7人民法院的审查范围。我国行政机关违宪、违法的行政法规、规章只能由立法机关或上级行政机关来撤销或废止，全国人大常委会不适当的决定只能由全国人民代表大会来改变和撤销；地方立法机关的违宪法律、法规只能由全国人大常委会或上级立法机关来撤销。由于我国尚无司法违宪审查制度，所以现行的立法审查存在着许多的问题。人大立法审查的实践中制度不健全、缺乏可操作的程序，使立法审查流于形式。行政立法领域出现多头立法、相互矛盾的混乱现象。司法机关只审查行政机关的具体行政行为显然是不合理的，这不仅会使司法权不完整，而且会使违法、违宪的政策难以及时纠正和修改。我们应当根据我国的实际情况授予法院审查政府法规、政策的权力，在时机成熟的时候可成立宪法法院或宪法委员会，进行司法的违法、违宪审查，从而使我国司法机关的运作和政策合法化的程序更趋完善。思考与讨论(3)第7章   公共政策的执行

107A、目的和要求本讲阐述公共政策的执行，要求学生掌握公共政策执行的特点和作用、公共政策执行的性质、公共政策执行的原则、公共政策执行的影响因素B、重点、难点B1、重点1．公共政策执行的特点2．公共政策执行的作用3．公共政策执行的性质4．公共政策执行的原则5．公共政策执行的影响因素B2、难点1．公共政策执行的性质2．公共政策执行的影响因素C、讲课思路第八章   公共政策的执行第一节  政策执行概述一、政策执行的含义二、政策执行的特点（一）政策目标的明确性（二）政策对象、范围的限定性（三）政策执行过程的动态性（四）政策执行影响的广泛性三、政策执行的作用（－）政策执行是实现政策目标的中心环节（二）政策执行是检验政策质量的重要途径（三）政策执行是后继政策制定的重要依据第二节     公共政策执行的性质一、政策执行是政策规划的继续二、政策执行是由一系列行动构成的过程三、政策执行是有组织的活动系统四、政策执行是一种利益协调第三节    公共政策执行的原则一、严肃性与变通性相结合二、实事求是与开拓创新相结合三、迅速果断与注重效益相结合四、强制执行与说服宣传相结合五、目标统一性与途径多样性相结合第四节  公共政策执行的影响因素一、政策执行影响因素的系统考察二、政策执行的计划和步骤三、政策执行的机构与人员1. 主动型主体与滞后型主体

1082. 忠实型主体与折扣型主体四、政策执行中政策客体的态度1. 顺应型客体与抵触型客体2. 配合型客体与观望型客体五、政策执行的条件与资源D、思考题1．公共政策执行的特点2．公共政策执行的作用3．公共政策执行的性质4．公共政策执行的原则5．公共政策执行的影响因素E、本讲4学时第7章   公共政策的执行（4）7.1   公共政策执行的性质在西方公共政策发展的早期阶段，人们只对政策的制定感兴趣，很少去研究政策的贯彻与实施。其实，政策的规划或制定，只是确定需要采取什么样的行为来解决客观存在的政策问题。政策制定出来了，不等于就有了解决政策问题的效果。从某种意义上来说，执行政策的重要性一点也不比制定政策小。

109政策执行是政策运行过程中最重要的环节，政策执行的有效与否关系到整个政策的成败。本章主要介绍政策执行的含义、特点、作用，分析影响政策执行的主要因素以及政策执行的原则、步骤等。一、政策执行的含义政策制定出来以后，必须通过执行，才能达到政策目标。所以，政策执行是指将政策方案付诸实施，把政策内容变为现实以达到政策目标的动态过程。关于政策执行含义的理解，西方学术界存在两大学派：一个是行动学派，另一个是组织理论学派。行动学派认为政策执行就是一定的机关或人员为了实现既定的政策目标而采取的各种行动。如查尔斯·奥·琼斯认为：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成预定的政策目标。”可见行动学派强调一系列的执行活动对于政策执行的重要。而组织理论学派则认为政策之所以能被有效地执行，组织是关键，因为任何政策都是由机关组织来执行的。要了解政策执行的真谛，应着重研究组织。如C·P·斯诺和L·特里林指出：“任何一项化观念为行动的作为都涉及某种简化工作，而组织机构正是从事这种简化工作的主体；是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是只有了解组织是怎样工作的才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的”。①综合上述两种学派的观点，我国学者认为，政策执行就是政府执行系统通过其积极的行动使政策方案付诸实施的过程。具体说，它是政策执行者运用各种政策资源，通过建立组织机构，组合各种必备的要素，采取各项行动将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。二、政策执行的性质公共政策执行是整个政策过程中的重要阶段。如果说，政策规划主要是政治过程的话，政策执行则主要是行政过程。欧洲一些国家，为了使政策能够贯彻实施，专门建立了执行局。政策执行是由一连串的行为构成的，是一个有组织的活动系统。同时，政策的执行又是公共利益的一次调整。1.政策执行是政策规划的继续公共政策运行是一个完整的过程，既包括政策的制定，也包括政策的执行及评估。但是，人们对公共政策执行的重要性的认识，一开始并不是很清楚的。在西方政策科学的发展中，至少在70年代以前，多数人只将目光投射在政策的制定上，即使像德洛尔这样有贡献的公共政策学者，也认为公共政策的根本问题是对政策制定系统的改进。与多数公共政策学者醉心于优化政策制定模型相反，1973年，A·维尔达夫斯基（A·Wildavsky）、J·普瑞斯曼（J·Pressman）为代表的一批学者开始对政策执行中的问题感兴趣。他们通过对美国联邦政府在奥克兰市政策执行失败的案例分析，强调了政策执行的重要性。他们认为，要使政策科学从理论的科学成为行动的科学，就必须研究政策执行问题，以便在政策制定与政策执行之间架起桥梁。此后，有关政策执行的研究就成为政策科学中的一大热点。人们也渐渐取得共识：“政策过程”

110的涵义并不仅仅指政策制定，同时包括政策执行。并非公共政策制定过程完结后人们就可以自然而然地实现预定的目标的。政策是为了解决一定的社会公共问题才制定的，只有政策得到了完全的或比较好的执行，制定政策时确定的最为重要的目标才能得到落实。事实上，同样的政策由于其执行及反馈的方式不同所产生的后果是大相径庭的。在政策制定与政策执行之间有时会存在巨大鸿沟，甚至出现背道而驰的现象。有效的政策执行，可以达到目标；相反，政策执行不当或不力，则非但难以解决原有公共问题，可能还会使问题恶化。因此，从某种程度上讲，政策执行的重要性并不亚于政策制定的重要性，政策执行至少应当与政策制定等量齐观，哪一个都不可偏废，二者具有相辅相成的关系。同时，政策执行也是错综复杂的。与政策制定相比较，政策执行同样是一个有自身结构，有一定模型，有一定程序，也有一定困难的过程。因此，必须对政策执行的性质、政策执行的模型、政策执行的原则、政策执行的影响因素、政策执行的程序进行研究。威尔逊就认为，执行一项政策要比制定一项政策困难得多。上面只是从静态的结构上阐述了政策执行的重要性。政策执行的重要性还体现在政策的动态方面。从动态的角度来考察，政策执行的困难性是由下列原因造成的：首先，由于从制定政策到实施政策之间存在一定的时滞，执行政策的环境、条件与制定政策时的环境、条件就会有所不同，这就必然给政策实施带来困难。其次，政策制定阶段所拟定的方案规划，虽然也经过反复论证，甚至经过一定范围的试验，但一进入大规模的政策实施阶段，原先潜在的问题、未预料到的问题，这时就会渐渐显露出来，也会给政策执行造成困难。第三，在政策执行中，公众。团体、政府部门会因为认识上的、实际利益上的差异而产生种种矛盾，甚至冲突，这也会造成政策执行的困难。所有这些都会使政策执行与政策制定脱节，执行时使政策发生严重变形走样的情况。对公共政策执行的性质，不同的学派，从不同的理论角度进行了规定与分析。其中比较有代表性的是行动理论学派、组织理论学派、因果理论学派、交易理论学派。公共选择理论学派、博弈理论学派、系统理论学派。所有这些理论学派可以归纳或合并为三大类：2.政策执行是由一系列行动构成的过程政策并不是通过一两次行动就能得到贯彻和实施的。政策执行虽然只是政策过程的环节之一，但就本身来说，它却包含着政策执行者一连串的自觉与不自觉的、偶然的与必然的行动。行动理论学派强调要对政策执行中的行为性质加以研究。这一学派的代表人物有C·琼斯、G·爱德华和C·霍恩。比如琼斯就认为，“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各种活动；在诸多活动中，又以解释、组织和实施最为重要。所谓解释，是将政策的内容转化成一般人所能接受和了解的指令；所谓组织，乃是设立政策执行机关用以拟定执行的办法和落实政策，所谓实施，即由政策执行机关提供例行性的服务与设备，支付各项费用，进而完成政策目标。” 爱德华则认为，公共政策执行是一系列“发布命令、执行指令。拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇佣人员、创设单位的活动过程。霍恩也认为，“政策执行指公众或团体为了致力于先前政策决定所设立的政策目标的实现而采取的各项行动。这些行动可以归结为两大要项：一是将政策转化为可运作的努力，二是为实现政策所确定的目标而作出持续的努力。” 行动理论学派提出了许多很有见地的思想。在政策制定阶段，人们得到的只是一些抽象的行动规范，即应当做什么，应该怎么做。这些都是关于行动的价值判断。它所描述的只是一种预期中要求达到的理想状态。要从存在政策问题的现状出发，把包含预期在内的理想状态实现出来，就必须行动。政策执行过程就是将政策的抽象规范转化为具体行动的过程。政策执行的行动过程包含着一系列的具体活动，主要有制定政策执行的计划，建立政策执行组织，招聘和培训政策执行人员，筹集和配备必要的物资和经费等。3.政策执行是有组织的活动系统

111执行政策的行动决不是单个人的、无序的活动。政策的实施必须是有组织的活动系统。对这一点，组织理论学派作了很好的研究。这一学派的代表人物是卜佛瑞斯特。他认为，组织问题是政策执行中的关键环节。没有专门的组织，没有组织的努力，任何政策目标都只能停留在构想的阶段。传统的政策执行强调的是政策执行机构及其人员对政策目标的顺应行为，强调依法行政，基本上忽视政策执行组织与执行人员对政策的预期分析能力。由于政策的执行是在现实社会中进行的，社会的变化与风险决定了政策的规划者，政策的实施机构必须具备预期分析能力。所谓预期分析（anticipatory analysis）能力是指在危机事件或事态发生之前就能预感到，并能采取相应的适当步骤和程序加以有效对付的能力。这种预期分析能力是成功完成政策执行过程的关键。组织理论学派认为，预期分析能力主要包括三个依次相进的阶段：能够估计政策执行后在制度文化等方面可能出现的特征；能够预备和管理诸多方案的论证；能够准确和有效地提出自己有关最终方案与替代方案的正式分析。预期分析能力是建立在组织行为理论。规范理论基础之上的创新能力。组织理论学派强调了政策执行中组织因素的重要性。政策执行从根本上来说是一个组织过程。首先，政策执行中存在多种因素，比如，人员、物资、经费、范围、时间，等等，要有良好的政策执行，就必须将这些因素最科学、最合理地组织起来。其次，政策执行中必须设立专门的组织，只有通过组织才能将政策执行者的才能、知识。行为有机地结合起来，服务于同一个目标。第三，政策执行中的组织特性最集中地表现在对政策执行的危机预测与有效防范上。政策执行不可能～帆风顺，常常会遇到不确定性、风险和危机。只有借助于有组织的过程，才能有效地预测风险、建立防范机制。4.政策执行是一种利益协调公共政策的本质就是运用权威对社会利益进行公正地协调，因此，政策执行过程实质上就是政策执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。对此，公共选择学派作了研究。这一学派在“经济人”假设的基础上建立了一种公共选择理论。他们认为在市场经济中，人都是以追求个人经济利益为动机的。一个有理性的“经济人”必定是一个效用最大化的追求者。在政治领域活动的人，同样是“经济人”，无论是政策的制定者还是政策的执行者，都会遵循“经济人”规则。在公共政策的执行过程中，政策的制定者、政策的执行者以及目标群体等组织和团体归根到底都是由个人构成的，而作为一个普通经济人都会关心新政策能为自己带来多少好处，同时也会考虑要为此付出多少代价。这种个人的理性化的“经济人”行为决定了政府的行为。因此，决不可以将政府行为过分理想化，政府同样存在“经济人”的缺陷。当政府的利益与政策目标群体的利益发生冲突时，政府同样会起来维护自身的利益。这种对政策执行的看法也是博奕理论的观点。博奕论本来是用来研究游戏规则的。它是本世纪20年代由E·傅雷尔建立起来的。在40年代以前一直被作为一种有趣的智力游戏来练习。到50年代，政治学家才运用来研究国际政治中的结盟行为、司法行为与冲突局势。政治科学中的博奕论认为，在冲突与竞争的情况下，每一个参加者都力求获得最大收益而将损失减少到最低限度。美国公共政策学者E·巴得什（Eugene·Bardach）以博奕理论来研究公共政策的执行问题。他认为政策执行的核心在控制上。因而政策执行过程就会在“议价”、“劝服”、“策划”这三种不稳定的条件下进行。因此，可以将政策执行视为一种赛局，它包括：竞赛者（政策执行人员与相关人员）、利害关系、策略与技术、竞赛的资源、竞赛的规范（取胜的条件）、公平竞赛的规则（不得作弊）、竞赛者之间的信息沟通性质、所得结果的不稳定程度等。政策执行的成功与否，取决于参加者的策略选择。与选择理论相近的观点是将政策执行视为是一种交易过程。这种理论认为，政策执行过程就是政治上讨价还价（bargaining）的过程。在政策执行中，政策制定者、政策执行者、目标群体之间需经过一系列的政治交易。各种力量在互动中达成某种妥协、退让。默契。在政治交易的情况下，公共政策的目标与方案的重要性与可靠性都要大打折扣。因为政策目标与方案原先是以政策制定者和政策执行者都讲究理性作为假设条件确定下来的，一旦在实际执行中出现了政治交易，目标与方案就会出现某种程度的扭曲。

112上述三种对公共政策执行本质的认识都有其片面的地方，但也都有其合理的地方。应当将这三者科学地综合起来考虑。公共政策执行应当是政策执行者有选择的、有组织的、复杂的行动过程。政策实施中的有选择性表明，政策执行既与执行者的能动性有关，也是基于利益的选择。政策执行的有组织性表明，政策实施必须有专门的组织来负责，政策执行必须有序地进行。政策执行的能动性表明，政策实施既是政策规范运用于实践的过程，也是一个精心操作的过程。三、政策执行的特点政策执行作为政策生命过程的一个重要阶段，不仅具有政策过程各个阶段所具有的共性，而且还有其自身的特点。1.政策目标的明确性政策执行首先要求政策目标明确、具体、可行。政策目标既是政策设计和制定的基础，同时又是政策执行的指导方针，而且还是政策评估的重要标准。政策目标的明确性是政策过程各个阶段的共同要求，特别是政策执行活动的客观依据。政策目标的明确与否，直接关系到政策执行的成败。不能设想，一项目标含混不清的政策能得到有效执行。外国学者认为：“政策执行的第一项严重的错误，乃是决策者订定超越性或笼统不具体的目标”。这就是说，由于政策目标不明确、不具体，不切合实际，使得政策执行人员无法准确领会政策制定者的意图，无法针对确定而具体的目标来调整自己的行为，政策也就无法有效执行。所以说，政策目标的明确性是政策执行的内在要求，是政策执行的首要特占2.政策对象、范围的限定性任何政策都有自己特定的对象和范围，这是政策制定时就规定了的，离开政策本身规定的对象和范围去执行政策，不但不能收到预期的效果，往往还会使政策失去权威性和严肃性。政策对象的限定性是指一定的政策只能适用于一定的对象。政策对象亦称目标群体，是指政策作用和影响的对象。如知识分子政策的对象就是广大知识分子，我国侨务政策的对象就是华侨。我们不能在非华侨中贯彻对华侨的政策，同样也不能汉民族中推行少数民族的政策。不过，关于政策对象的理解，不能过于狭窄。有时候一些与政策执行效果有关联的人也应被视为政策对象，例如，城市交通大队有关车辆管理的规定，看起来政策的对象是车辆，但实际上是车辆的主人。再比如，我国的计划生育政策，其政策对象明显是育龄夫妇本身，但由于在该项政策执行时周围的人（主要是他们的亲属）会对执行效果有影响，有时这种影响还是相当大的，所以，这些“周围的人”也应被视为政策执行的对象。政策执行者千万不可忽视这些相关对象，否则不利于政策的有效执行。政策范围的限定性是指一定的政策只能在一定的范围内执行才有效。首先，政策的执行有明确的地域范围，即它只能在某个规定的地域范围内起作用。比如从大的方面看，一个国家制定的政策只能在这个国家内实施，而不可能将本国的政策拿到别的国家去贯彻。从小的方面看，根据一定条件制定出来的政策，就只能在具备一定条件的地域范围内执行。例如，我国的经济特区、沿海开放城市、沿海经济开发区、边境对外开放城市等都有明确的地域规定，国家对这些地区所采取的有关外贸和税收的优惠政策就只能在规定的地域范围内执行。其次，政策执行有特定的群。体范围，即它只能在某个特定的群体范围内才有效。这既是政策对象又是执行范围的问题。比如我们国家关于离休老干部的政策规定：离休老干部是指中华人民共和国建立以前，在新民主主义革命中的四个时期中，即在大革命时期，土地革命战争时期、抗日战争时期和解放战争时期参加革命的干部。按照这样的规定，党和国家对老干部离休的许多政策，就只能在符合这一规定的老干部中贯彻执行，离开这个特定的群体范围，这些政策就是无效的。又如一些对党内有效的政策，在党外就自然没有效了，这就是因为受到了党内这个群体范围的限制。另外，政策执行还有严格的时间范围，只有在规定的时间范围内实施政策，政策才是有效的，超出规定时间范围的执行，自然就无效了。

1133.政策执行过程的动态性政策执行是一个复杂多变的动态过程。几乎在政策执行的每一阶段都会发生主、客观情况的相应变化。一方面，政策方案无论设计得怎样科学和正确，它都不可能与纷繁复杂的客观实际情况完全一致；另一方面，随着时间的推移、执行活动的进展和外界环境的变化，政策执行还会遇到一些新情况和新问题。政策执行者必须根据这些变化了的新情况，根据执行过程中的反馈信息，不断地改变、修正和调整原定的执行策略、计划和程序，而且这种不断调整的变动要贯穿于政策执行的整个过程。所以说，政策执行决不是一个简单照章办事的过程，而是一个不断调整行为，不断进行具体决策的过程。由于政策执行是一个思想和行为需要不断变化、不断调整的动态过程，这就要求政策执行者必须具备一定的应变能力，根据政策的原则和自己所处的条件不断选择和决定自己的行动措施，沉着、冷静地处理各种实际问题，以保证政策的有效执行。4.政策执行影响的广泛性政策是人们有意识调节、组织、控制和管理人类社会系统的工具，从这个意义上说，政策的对象是整个人类社会系统。政策内外各因素之间都是相互联系，相互制约、相互作用的。对某一因素进行调节和控制的政策的实施，就意味着其它因素也要相应地改变或调整。所以政策的实施会对人们的社会生活产生极其广泛的影响。一般而言，政策执行过程中所产生的影响主要表现在以下三个方面：首先是对政策执行机构的影响，政策的实施常常需要动员众多的人员，建立庞大的执行组织，筹集政策执行所需要的各种资源；其次是对目标群体的影响，在政策执行过程中，广大的目标群体才真正地感受到政策的作用和影响，需要重新调适自己的行为；第三是对目标群体以外的其它因素的影响，一项新政策的实施会使社会政策体系的整体结构由于出现了一个新因素而产生相应变动，政策制定过程中一些没有被认识到的潜在问题在政策执行的过程中会涌现出来，带来一些始料未及的变化和影响。总之，正是由于政策的执行，才使政策产生了广泛的实际影响。。四、政策执行的作用任何政策都是针对一定的政策问题提出和制定的，而政策的制定并不等于问题的解决。要彻底解决问题，则有赖于有效的政策执行。可以这样说，制定政策只是认识世界的阶段，执行政策才是改造世界的阶段。常言道：“说起来容易做起来难”，政策执行是比政策制定更复杂、更艰巨、更重要的一个过程。政策制定出来以后，只有通过有效的执行，才能保证政策目标的实现，否则，再好的政策也只是一纸空文。美国学者艾利森曾正确地指出：“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行”。具体来说，政策执行的作用主要体现在以下三个方面：1.政策执行是实现政策目标的中心环节政策执行是解决政策问题的关键所在，是实现政策目标的中心环节。政策的主要目的不是研究问题而是解决问题，政策制定主要是研究问题的过程，只有政策执行才是直接地、实际地、具体地解决问题的过程。如果没有政策执行，政策目标就只能是纸上谈兵，画饼充饥，政策目标得不到实现，一定的政策问题也得不到解决，政策也就失去了自身的价值。束之高阁的政策更好也没有实际意义，政策只有真正得到实现时，它的作用才能显示出来，它的存在才是有意义的，也就是说政策只有通过执行，才能转化为现实，才能体现出它的实际价值。2.政策执行是检验政策质量的重要途径

114一项政策正确与否、质量高低最终必须由实践来检验，也就是必须通过执行这个重要途径来检验。某项政策通过贯彻执行，促进了社会的进步和生产力的发展，就是正确的，否则就是不正确的，或者是错误的。通过执行政策，不仅可以检验政策，还可以根据实际的发展来进～步完善政策，以促进政策质量的提高。政策方案的设计还仅仅是主观领域的行为，要最终确定政策的有效性，并能够确实地解决政策问题，就必须通过政策的执行，让实际的效果来进行检验。如果执行中发现问题，就应及时进行调整，以期政策问题的最终解决。正是从这个意义上说，政策执行是检验政策质量的重要途径。3.政策执行是后继政策制定的重要依据这里的“后继政策”包括两方面的含义：一是指对原有政策的修正和补充，也就是通常所说的追踪决策；二是指制定新的政策。就第一种情况而言，任何政策都不可能一经制定就尽善尽美，政策本身需要在贯彻执行过程中不断修正、补充、完善和发展；从另一个角度讲，政策执行过程中所反馈回来的各种信息又为政策决策者提供了客观依据，使政策决策者有可能根据实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。就第二种情况而言，任何正确的政策都只能在一定的时间和空间范围内起作用，即所谓政策的“生命周期”。超过了一定的时空范围，政策所要达到的目标已经实现，那么，这个政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。制定新的政策要以前一项政策实施后反馈回来的信息为依据，要在前一项政策后果的基础上来制定新的政策。因此，政策执行活动及其后果是后继政策制定的重要依据。7.2  公共政策执行的原则和影响因素在许多场合，人们常常碰到科学、合理的政策无法贯彻，或好政策一实施就走样的情况。问题就出在政策的执行组织和实施人员没有能遵循政策执行的原则，或者是政策客体与政策环境的干扰，使他们无法依据一定的原则将政策贯彻下去。因此，无论是政策执行主体，还是政策客体，都必须了解政策执行中的一些主要原则。一、公共政策执行的原则1．严肃性与变通性相结合公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃性。政策实施的组织和人员必须认真。全面地理解政策内容，坚决瞄准政策所确定的目标，分阶段地组织实施。即使发现实际情况与原定的政策措施、手段有一定的差距，也必须经过适当调整，让政策最终得到落实。能否忠实执行已经制定的政策，是关系到社会能否有序地发展、关系到社会资源能否得到合理配置、关系到执政党和政府能否取信于民的大问题。因此，在政策执行中，必须坚决反对那些对政策采取不严肃、不负责任的态度。有的部门，有的地方，有些人，往往从个人私利出发，从地方本位出发，从小团体利益出发，对上级政策各取所需，合意的就执行，不合意的就不执行或拖着不执行；对上级政策任意曲解，借口特殊性，搞对策，搞土政策。凡此种种，都是违背忠实执行原则的。但是，忠实执行决不是不动脑筋地生搬硬套。政策是用来解决社会中出现的政策问题的。政策问题在社会各个层面的影响不一样，在社会各个区域、领域的表现不一样。而且，从政策制定出来到付诸实施，也存在着时间上的滞后问题，即政策制定时的政策条件、环境与政策实施时的条件、环境已不可能完全相同。因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原则。对政策的灵活运用，突出地表现在贯彻政策时，能善于变通。这种变通是指不偏离政策的精神实质，只是对实现目标的方式、时间、阶段结合现实情况进行合理调整。政策变通与政策调整不同。政策调整是指政策实施了一段时间后，对政策目标、内容、适用范围等方面作出的修改。政策变通是在政策实施时，就结合实际情况作出的调整。2．实事求是与开拓创新相结合

115公共政策是依据社会实际情况，包括一定的环境、条件、资源。政府能力等因素制定出来的，其本身就是实事求是的产物。因此，在实施政策时，必须遵循实事求是的原则。在政策执行上讲实事求是，就是要从政策过程的规律出发，处理好政策实施中宣传、计划、调整、评估、终止等各个环节、步骤的关系。在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。决不可贪大求全，弄虚作假，搞一些不切实际的“虚架子”和人为地制造各种“泡沫”效应。但是，实事求是地执行政策不等于无所作为。政策的制定、实施，就是要解决社会问题，就是要革除旧的状态，形成社会发展的新局面。因此，执行政策的原则就是要突破旧的东西，开拓创新。社会之所以在～定的时期出现问题，就是因为旧的秩序、旧的思维已经不能适合社会发展的需求了，必须弃旧图新，才能使发展延续下去。制定、执行政策，正是为了给人们新的行为规范，有利于创造开拓。在执行政策中提倡创新，就是要将旧状态、旧政策与新政策、新局面加以对照，以新的精神面貌去思考问题，以新的思路、新的措施去理解政策，并以创造性的方法去争取有利条件，克服不利条件，以保证政策落到实处。3．迅速果断与注重效益相结合任何公共政策都是依据一定的客观形势制定的，时间是政策系统中极为重要的因素。一旦超过了一定的时间、空间，即使是很科学、合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。贯彻政策需要雷厉风行。在当今世界，微电子技术和计算机的发展，数字化技术的广泛运用，国际互联网络的建立，所有这些将整个人类纳入到快速发展的潮流之中。快速、高效已经成为取得竞争主动的法宝。因此，快速的决策、快速的执行是求得问题解决、保障社会正常稳定发展的重要战略。要做到不失时机地实施正确的政策，就必须快速地理解政策，快速地组织机构和人员落实政策；一旦执行中发现问题，果断地调整政策。要迅速果断地实施政策，关键在于事先周密地准备、事中合理地调配、事后及时地总结。严格按科学程序办事，坚决实行制度化管理，从而保证政策实施的高效率。但是，政府之所以要花费各种力量制定、实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，整个社会公正、稳定。因此，实施政策还必须遵循注重效益的原则。有时，为了争取效益，就需要抓住机会，快速实施政策。有时，也同样为了力争更多的效益，就需要冷静思考、脚踏实地、稳扎稳打。如果在执行政策上，一味地追求快速，有时就会犯急躁病，欲速而不达。4．强制执行与说服宣传相结合公共政策是公共机构制定出来的，经过法定机构的审批，具有合法性、权威性，因而也具有了强制性。公共政策所规定的行为规范，要求人们自觉去遵守。按政策要求去行动的公众，就会受到政策的保护，从而获得利益；反之，如果不按政策办事，自行其事，必然会遭到政策的惩罚。

116政策的强制性是由政策的本性决定的。凡是公共政策，无论是中央制定的，还是地方与基层政府制定的，其制定的主体和合法性的主体都是握有公共权力的政府机构。公共权力是具有强制性的权力，运用公共权力制定和实施的政策自然也就具有了强制性。正是公共政策的强制性特征，使公共政策具有了严肃性、原则性。但是，公共政策说到底是为了解决社会问题，是为了协调公众利益。公共政策的制定要依靠公众的参与，政策的实施也要充分依靠公众的积极参与。因此，在强调执行政策中的强制性这一方面时，还必须强调说服教育的原则。尽管政府制定的公共政策是为公众服务的，但是，就个人来说，人们未必能自发地认识政策的实质，从而也未必能够自觉地拥护政策。要让公众都能理解政策，并积极贯彻政策，就必须做好说服教育工作，让公众从个人、小团体的狭隘圈子中跳出来，认识政府制定和贯彻的具有科学性。合理性的政策是为大多数公众的根本利益、长远利益服务的，这样公众才能自觉维护政策、积极贯彻政策。5．目标统一性与途径多样性相结合公共政策的执行是通过执行者的行为，运用政策资源实现政策目标的能动过程。在政策执行中，坚持目标是至关重要的。如果政策的实施偏离了原定的目标，政策的贯彻就失去意义。坚持政策执行中的目标取向，就要坚持政策目标的统一性。政策目标的统一性有几层含义。一是坚持政策目标的整体性。政策目标有时不止一个，可以是一个体系，有主要目标，有次要目标，有整体目标，有局部目标，还有不同领域的目标，等等。多层次、多类型的目标构成了一个系统。坚持目标不是坚持目标系统中哪一层次、哪一类型的目标，而是所有的目标。二是坚持政策目标的协调性。政策目标是一个整体，但目标系统内部的子目标间有时是有冲突的，在政策执行中，有些分目标不可能同时实现。要坚持政策目标的统一性，就必须能动地协调分目标的关系，让一些分目标先实现，让另一些分目标后实现。要坚持政策目标的统一性，就需要采取多样性的途径。世界是纷繁复杂的，它为人们达到既定的目标准备了许多不同的途径。人们常常用一句生活中的格言来说明这一点，即“条条大路通罗马”。在政策执行中，我们应当从实际出发，利用现实条件，寻找不同的方式、方法、手段和途径来实现既定的目标。比如，为了提高社会生产力，增加综合国力，我们可以发展国有制经济，也可以通过发展个体经济、私营经济、各种混合经济等非公有制经济形式。但是，创造和利用多种途径的目的是为了坚持政策目标的统一性。二、公共政策执行的影响因素公共政策的贯彻实施并不是一帆风顺的。政策的执行往往受到许多因素的影响。有些因素的影响是显露的，有些因素的影响则是潜在的。有些因素的影响是确定的，有些因素的影响则是偶然性的。要保证政策能贯彻下去，就要对政策实施中可能遇到的各种影响因素进行思考。1．政策执行影响因素的系统考察不同的学者从不同角度对公共政策执行中究竟存在哪些影响因素进行了研究。比如，保罗·萨巴特和丹尼尔·马兹曼尼安在《政策贯彻》中提出以下因素对政策执行较为重要：初始政策制定者（中心）、执行层官员（外围）、计划指向的私人行动者（目标团体）。另外，台湾学者林水波和张世贤在其合著的《公共政策》一书中提出了影响政策执行的三个主要因素：一是政策问题本身的特质。例如是否具备有效可行的技术理论和技术水平，涉及的标的团体人数及其行为惯例等。二是政策本身所能够规划和安排的能力。包括合理的政策方案设计，政策制定符合法定程序，政策具备健全的理论基础，具有清晰而具体的政策目标及丰富的政策执行资源等。三是政策本身以外的条件，包括政治、社会、经济、技术等环境影响因素。上述两种分析架框尽管角度不同，但它们具备一个共同特征，即都注重政策执行的环境分析，而其中的重要变量即是与政策利益攸关的公众。对政策执行过程的影响因素必须加以系统分析。在政策执行中起作用的影响因素可以分为四大类：政策政策

117政策执行中的各种变量关系回政策的执行计划与步骤第一、政策问题的结构与特性。主要包括政策问题的性质，政策问题的结构。第二、政策目标团体因素。主要包括目标团体的人数、行为的多样性，目标团体行为需要调适的程度，目标团体的服从程度。第三、政策本身的因素。主要包括政策的正确性，具体性、明确性和可操作性，政策资源的充足性。第四、政策以外的因素。主要包括执行机关的特性，公共机构间的沟通与协调，执行人员的素质与工作态度，政策环境，政策执行的控制与监督。政策的执行其实就是这四方面变量间的相互作用。2．政策执行的计划和步骤公共政策执行之前必须制定合理的执行计划。政策实施计划的制定之所以必要是因为政策执行并不是一两次简单的行动，多数政策的实施是一个复杂的、多次反复的过程。要使政策执行的复杂过程变得有条不紊，就必须依据实际情况制定一个尽量周密的行动计划。公共政策执行计划的制定应当由具体的政策执行机构来负责。制定政策实施计划必须遵循下列原则：第一、计划的合法性原则。所谓政策执行计划的合法性是指政策实施的计划必须与经过法定机构审批、公布的政策方案相一致，不允许政策实施计划偏离原定政策所规定的实施范围、时间、阶段和最终达到的目标。第二、计划的合理性原则。政策执行计划是否合理对政策能否顺利实施关系极大，政策执行计划的合理性主要是阶段划分的合理性、时间划分的合理性、资源划分的合理性。第三、计划的共识性原则。政策执行计划不能只让执行机关的少数人知道，也不能只让少数人赞同，政策执行需要执行机构、执行人员、政策标的团体相互配合，因此，政策的具体实施计划必须让更多的人知道，并且要形成共识，只有多数人同意执行计划，政策实施才有保障。第四、计划的可行性原则。政策执行计划一定要具有可行性，这就要求制定的实施计划必须详尽，其中要包括组织的任务，人员的配备，资源的合理分配，技术的运用、措施和手段的设计。制定政策实施计划一定要留有余地。计划不可做得太满太死。要充分考虑在政策实施中，政策的环境会发生变化，机构与人员也会出现变动，特别是会存在一些未知的和不确定的因素。计划保持一定的弹性，在政策实施时，才能进退自如。公共政策执行要经过下列步骤：政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施。公共政策执行的手段有：行政手段、法律手段、经济手段。思想手段。3．政策执行的机构与人员所谓公共政策执行是指一项公共政策在规定的时间内，对需要解决的问题发挥出充分而又适度的效力，从而实现既定目标的行为过程。美国著名的政策学家G·艾利森（G·Alison）说过：“

118在达到政府目标的过程中，方案确定功能只占  10％，而其余  90％是取决于有效的执行。”一项政策要能有效地得到执行，除了这一公共政策本身具有合法性、合理性、可行性与目标的明确性外，还必须具备另外的一些因素。公共政策执行机构在不同的国家中是不一样的。有些国家专门设立了政策执行部门，比如英国就建立了执行局。但是在多数国家，政策的制定和执行机构有时有重合的现象。如果政策执行机构是独立的，其优点是在政策执行中有较大的自主性，受干扰的可能少一点。但独立的执行机构也有缺点，即不容易受到政治机构和决策部门的支持。在政策执行与政策制定不完全分开的情况下，政策执行机构可能在贯彻政策时受到较多的牵制，自主程度不高。但也有其优点，即能得到政策制定人员较多的支持。政策执行人员的行为对整个政策执行的效果具有直接的影响。一个合格的政策执行者必须具有较高的自制能力。公共政策的执行在某种意义上是对利益的分配和对行为的调整。当政策的执行者身兼目标群体和执行者的双重角色时，他们的利益就被执行的政策所调整，这时，政策的执行者便处在整体利益与局部利益的矛盾选择之中，他们是否有高度的觉悟和自制力，将对政策的执行产生极大的影响。一个合格的政策执行者必须具备坚定的政策目标的认同感与执行政策的使命感。政策执行的好坏取决于政策执行者对于政策目标的认知、理解，对于不同行为可能产生的政策效果的准确推测，对于政策执行过程中的困难与障碍勇于克服的坚强意志。一个合格的政策执行者应当具有合理的知识储备和能力结构。所谓知识储备，主要指两类知识：一是一般性的政策执行知识；二是进行专门领域的政策实施所需要的专业知识。所谓能力结构是指执行政策的一般能力，包括组织能力，计划能力、协调能力、管理能力、控制能力，等等。从政策执行人员贯彻政策的态度来划分，可以将他们大体上分成。第一、主动型主体与滞后型主体所谓主动型政策执行主体是指在实施政策中，一部分执行人员能将政策计划及时地加以贯彻，在执行政策时，能依据实际情况，克服各种障碍，使政策落到实处。所以这种类型的政策执行主体有时又称为及时型主体。所谓滞后型政策执行主体是指在实施政策时，一部分执行人员常常观望，迟迟不将政策计划付诸行动。这部分主体在贯彻政策时，拖拖拉拉，行动迟缓，政策老是落不到实处。有时，人们又把这种类型的主体称为拖拉型主体。第二、忠实型主体与折扣型主体所谓忠实型主体是指在报告政策时，一部分执行人员能将政策原原本本地告诉公众，按照政策的精神，采取有效的途径和手段，实现政策的预定目标。这部分政策主体能坚持政策的严肃性，敢于排除各种干扰，完全地按政策办事。因此，有时又将忠实型政策执行主体称为完全式主体。与忠实型政策执行主体截然相反的是折扣型政策执行主体，这部分政策执行人员，对政策目标和政策的贯彻往往采取随心所欲的态度，合自己心意的就执行，不合自己心意的就不执行。最终政策实施的结果与政策预定的目标相差甚远。由于这种类型的主体对政策是有保留地实施，因此，有时又称为截留式主体。4．政策执行中政策客体的态度政策执行是政策执行主体与政策客体间的互动。政策客体中与政策发生作用的公众个人或群体的态度，对政策执行状况具有重要影响。第一、顺应型客体与抵触型客体

119所谓顺应型政策客体是指这部分受政策影响的公众，支持政策执行主体的行动，能够顺从政策的贯彻，所以有时又称这种类型的政策客体为贯彻式政策客体。这类政策客体也有两种情况，一种是能从政策执行中获利的人，一种是虽不能从政策中获利但也能顾全大局的人。抵触型政策客体是指某些公众因感觉到政策的实施会损害他们的既得利益，因此，试图对政策的贯彻采取对应的行为，通过这些行为或者使政策贯彻走样，或者让政策在执行中打折扣，其目的是为了维护原有利益，或使既得的利益损失最小。由于这类政策客体的行为是专门针对政策的，有些人称他们是对策式政策客体。第二、配合型客体与观望型客体所谓配合型政策客体是指在政策实施中，政策目标群体中一部分对政策贯彻表示主动支持的公众，他们与政策执行机构和人员紧密配合，保证政策能顺利执行。这一类型的政策客体或者是对政策比较了解，或者是在政策实施过程中已经获得了实际的利益。配合型政策客体因为能主动支持政策执行部门和人员的活动，因此，又被称为支持式客体。盲目型政策客体是指政策的目标群体中，一部分对政策的效果表示怀疑，从而一直处于观望状态的公众。他们对政策或者不甚了解，从而不积极；或者是由于过去的政策未能给他们带来实际利益，从而对新的政策也持有疑虑心理。这一类型的政策客体由于对政策的实效不太相信，又被称为疑虑式客体。5．政策执行的条件与资源政策执行需要合理的资源。执行政策所需的资源主要是财政资源、人力资源、信息资源和权威资源。只有当这些资源按一定的比例配置，并达到一定的总量时，公共政策的执行过程才能启动起来，并最大限度地产生效应。由于社会资源是有限的，因而总的来说，公共政策资源是短缺的。因此，要获取公共政策资源是困难的。在公共政策资源中，财政经费投入与执行人员投入是物质基础。但是，并非这方面的投入越多就越好，因为过多的财政经费开支不仅会导致过剩的、闲置的设备，而且，还会导致过多的人员投入，过多的人员投入又会导致执行机构臃肿和因人浮于事而产生内耗，从而增加公共政策执行的难度。因此，财政经费和执行人员的投入必须是适量的。政策执行需要有坚定的执行权威。一定的权威也是公共政策执行中不可缺少的政策资源。“权威常常以极其简单的方式运作，有时甚至连一个字也不需要；在权力关系中，一个驯服的人懂得需要他干什么，不需要他干什么。”权威之所以成为重要的公共政策资源，是因为权威既可以加强行使权力者的责任感，也可以促使个人遵从权威者制定的规范；权威通过保证专门知识和专门技能的利用，确保具有理性和效能的高质量的公共政策的实现；权威有助于组织的整体协调，让群体的所有成员采取彼此一致的复合决策，以达到预期的目的。政策执行需要有良好的执行保护。公共政策要顺畅地得到贯彻执行，就必须对执行本身加以保护。政策执行的保护主要体现在以下几个方面：一是要对政策的严肃性加以保护。按照合法程序公布的政策不允许轻易地变动，更不允许搞“上有政策、下有对策”；二是要对政策执行中的积极性加以保护。政策执行也存在许多不确定的因素，政策实施可能产生失误，这时就要保护政策执行人员，让他们有足够的信心总结经验，将政策贯彻下去；三是要对政策执行中的创造精神加以保护。执行政策也是一个创造性思维与实践的过程。只有对执行机构和人员的创新精神加以鼓励和支持，政策实施才能收到更好的实效。政策执行需要有效的执行沟通。信息也是重要的公共政策资源。公共政策的执行人员在活动时，不仅需要有足够的、可靠的信』急，而且还应确保信息共享，信息传输的渠道畅通无阻。同样，信息资源也决不是越多越好，因为，过度的信息的获取不仅要花费大量的人力、物力与财力，而且还会导致信息污染。

120第8章    公共政策控制A、目的和要求本讲阐述公共政策控制，要求学生掌握公共政策监控的构成与作用，公共政策监控的功能活动与中国关于公共政策监控的比较研究。B、重点、难点B1、重点1．政策监控的涵义2．政策监控机制的构成及作用3．政策监控的功能活动4．西方国家政策监控机制的特点5．我国的政策监控机制B2、难点1．政策监控的功能活动2．中西关于政策监控的比较C、讲课思路第九章    公共政策控制第一节    公共政策的调控系统一、政策监控的涵义二、政策监控机制的构成（一）、立法机关对政策的监控（二）、司法机关对政策的监控（三）、行政机关对政策的监控1．行政管理机关的对政策的监控2．专门行政监督机关的监控，即行政监察（四）政党系统对政策的监控（五）利益集团对政策的监控（六）公众对政策的监控三、政策监控的作用（一）保证政策的合法化（二）保证政策的贯彻实施

121（三）实现政策的调整与完善（四）促使政策终结第二节   政策监控的功能活动一、对政策过程的监控（一）政策制定监控（二）政策执行监控（三）政策评估监控二、对政策产出和效果的监控1．行为监控2．审计监控3．统计监控4．比较监控三、政策调整与政策监控第三节  政策监控机制比较分析一、西方国家政策监控机制的若干特点（一）政策监控的基本依据——分权与制衡原则（二）司法审查对公共政策的有效监控1．理论渊源2．司法审查的内容3．限制司法审查的具体原则（三）中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新二、我国的政策监控机制（一）人民代表大会的政策监控1．人民代表大会在政策监控中的地位与作用2．人民代表大会的政策监控的基本内容3．人民代表大会政策监控的制度与程序（二）政府机关的政策监控（三）司法机关的政策监控（四）中国共产党的政策监控（五）民主党派对政策的监控（六）人民群众及人民团体的政策监控D、思考题1．政策监控的涵义2．政策监控机制的构成及作用3．政策监控的功能活动4．西方国家政策监控机制的特点5．我国的政策监控机制E、本讲4学时

122第8章 公共政策控制

123任何政策都是基于预测基础上而形成的行动方案，任何政策论证都是试图揭示政策行动与政策后果之间的联系，即假定：如果在时间段内采取行动人则可以在时间段内产生后果。这样的预测和假定总是以从前经历过的因果关系为前提的。然而从前的经验不能保证以后必定发生。这意味着，政策实施后所引起的各种后果，不可能事前就完全清楚地了解和把握。因此，从政策制定到政策实施的各个阶段，都需要有监控，以便根据情况的变化作出必要的调整。如果政策的制定和实施完全是一个单向的过程，如果社会各个部分对政府的决策绝对顺从，如果所有的条件都像在实验室里一样可以随意调节，那么就没有必要进行监控。但是这样的环境根本不存在。绝大多数公共政策都是在复杂的社会环境中运行的，政策的实际产出和实际后果受到多种因素的多个作用方向的影响。人的有限理性、利益局限。价值偏好。信g不全，乃至意外事件。不可抗力等，都会使政策的施行及其后果偏离预期。为了及时发现并纠正偏差，监控就是必不可少的环节，它贯穿于政策制定和政策执行的全过程。8．1  公共政策的调控系统政策监控是政策过程的一个特殊环节，是整个政策系统中不可或缺的一个组成部分。对政策过程各个环节的监控，既有助于实现政策的合法化，也有助于政策的贯彻实施及评估，是实现既定政策目标的有力保障。一、政策监控的涵义政策监控是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程。其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。根据上述定义，政策监控的内涵有如下几点：1．政策监控具有特定的主体政策监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机组成部分，由立法机关、行政机关。司法机关、政党系统、利益集团。大众传媒以及人民群众等所组成。然而，政策监控主体有其特殊性。首先，不同层次的政策由不同层次的机关及其组成人员负责制定、执行、评估及调整，政策监控的主体也因而随之有所不同，表现出明显的层次性。其次，政策监控在政策过程的不同环节之中由不同的机关及其组成人员负责实施，因而政策监控的主体就表现出了多样性的特点。2．政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行政策过程的各个环节包括政策的制定。执行。评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性，它们之间并不是简单的监控与被监控的对应关系，而是互相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。例如，立法机关主要负责制定政策，它同时又负责对下级立法机关（及人员）及相应的执行机关（及其人员）的监督与控制。但是，从归根到底的意义上说，立法权来自于人民对政权的支持与认同，所以，即使是最高的国家权力机关，也要受到社会公众的监督与控制。由此可见，在政策过程之中，政策监控的l体往往同时也是客体，二者处于复杂的相互作用之中。3．政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活到环节，它是由监督。控制和调整等功能活动所组成的动态过程。4．政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行质量，促进现实政策目标的实现，拔高政策效率。二、政策监控机制的构成所谓政策监控机制，简单说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与人式。政策监控的主体与政策的制定及执行的主体在许多时候是一致的，包括立法机关、司法机关、行政机关、政党系统、利益集团、大众传播媒介以及社会舆论等。下面就分别对这些监控主体的活动内容及其方式加以讨论。1．立法机关对政策的监控

124立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。立法机关政策监控的活动内容及其方式主要表现为下列几个方面：（1）依靠法律监控公共政策。无论是公共政策的制定还是实施，均不得违背法律，也不能超越于法律之上，否则，均被视为非法。也就是说，立法机关所制定及其所废止的法律为公共政策提供了框架，从而成为对公共政策的强有力的制约。（2）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容。规模、方向等加以监控。立法机关有权审查政府的有关报告和计划，所要听取和审议的报告与计划主要是由国家行政机关提出的国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，关于国家预算及预算执行情况的报告，同时须审议的还有计划的主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算的执行情况（草案人立法机关通过对上述报告的审查并作出相应的决议，对公共政策产生强烈影响，并实现监控的目的。（3）通过人事任免来影响和监控公共政策。由于各国立法机关均有一定的人事任免权，所以立法机关就可以通过选举、任命及罢免有关领导者及有关工作人员而直接监控和影响公共政策。（4）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控。质询即是由议员或代表在立法机关中就与公共政策的实施有关的文件，向政府有关机关及主要有关负责人发问，并要求予以作答的方法。由于质询和诘问都是法律赋予议员（代表）的权力，公共政策的有关执行者对此无权避而不答。所以，质询和诘问也是立法机关影响公共政策的强有力形式之一。（5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府各部门的政策及其执行情况进行监督。各国宪法一般都规定，立法机关及其代表有权视察和检查政府部门的工作，以便在这种日常性的监督工作中发现问题，并提出意见或建议，以此来督促政府各部门改进工作。总之，立法机关通过上述各种形式的活动，对公共政策的采纳、制定、执行、评估及终止等实施有效的监控。它是政策监控最重要的主体之一。2．司法机关对政策的监控一般而言，司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面：（1）裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；（2）裁定公共政策的内容是否合法2（3）监督政策的执行是否合法。政策灵活性和行政载量极的存在，使得政策执行领域的情况颇为复杂。司法机关在这一领域的工作在于依照法律裁决执行的过程、方法、手段等是否违法，若有违法行为则坚决督促其改进，甚至要求停止执行政策，同时对违法犯罪行为进行惩处。   司法机关的政策监督都是以法律为依据，所起的作用也有所不同，但由于这种监督都是以法律为依据，是以国家强制力为后盾的，所以，尽管它是一种消极的监督形式，但仍不失为强有力的监控形式之一。  3．行政机关对政策的监控由行政机关实施的政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的批示、检查、布置、督促等，由行政机关所实施的政策监控主要采取以下两种形式。  （1）行政管理机关的对政策的监控

125行政管理机关的监控，或称一般行政监控。它是根据行政法规定的行政管理权产生出来的，由上级政策部门对下级政府部门及其所属机关的一种监督和控制，因而成为整个行政管理链条的一个环节，这种监督又可以进一步细分为以下几种情况：    第一，中央政府对所属部门及地方政府及其人员的监督和控制；第二，综合部门的政策监控；第三，主管部门对下级业务部门所属单位的执行情况所进行的监控（2）专门行政监督机关的监控，即行政监察。与前述一般的业务性的监督、检查有所不同的是，这种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员所实施的监控，其内容侧重于对违纪现象的查处，其对象是自然人而非法人，即它只能对具体的违法违纪人员进行查处，而不能针对某个机关或部门。4．政党系统对政策的监控政党系统可以简明地划分为执政党（也可以包括参政党、多党联合执政的形式）和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党，在野党对公共政策也有一定影响。一般说来，执政党的政策监控有以下几种形式：（1）将自己的成员选入立法机关，通过影响立法来影响并监控公共政策的制定。通过这种途径，该党及其所代表的利益、纲领、路线、方针等都可以在公共政策中得到反映。这种方式对公共政策的影响是非常强烈的。（2）通过将自己的成员列入政府机关及其政府各部门以影响政策的实施。这是执政党实施政策监控的另一种强有力的形式。（3）由于执政党事实上控制了各种权力机构，可以运用从党纪到国法的各种形式对政策的制定和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法，等等。（4）执政党还常以其所影响的社会团体、社会组织以及它所掌握的大众传媒等制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用，由于在野党在立法机关中占有一定的席位，所以它就能够根据法定的权力对公共政策的制定与执行产生一定的影响和制约作用。在野党也可以用它所控制与影响之下的力量如社会团体、新闻媒体等对国家各级机关的部门、工作人员、首脑等进行各种形式的监督。5．利益集团对政策的监控利益集团是以特定的利益为背景而进行经常性活动的组织，如工会、各种行业协会等。它在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表达出来，以期影响公共政策的制定、采纳、与实施；二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。游说活动是各种有组织的利益集团影响决策的主要方式。这种活动在美国受到宪法第一修正案的保护。有四种游说的方式：（1）接近。为了影响决策，有组织的利益集团必须首先接近决策者。正如华盛顿的一位杰出的院外集团活动家所说的那样，第一条是接近——

126把他们拉进门，让他们倾听你的问题，知道他们各自的个性，了解他们的助手和他们本人怎样展开工作，以及他们想收到的信息的类别。游说者的知识背景、个人声望和所在团体的政治影响结合在一起，有助于敲开第一扇门。（2）信息。一旦游说者成功地接近了政府决策者，那么他们的知识和信息就成为很有价值的东西。一个游说者应掌握以下三种信息：法律程序的知识；有关正在被讨论的问题的专门知识；本问题中所涉及团体的信息。游说者们必须花相当多的时间和精力去了解他们所关心的议案的进展情况。此外，游说者所提供的信息（包括技术报告和分析材料）必须准确、适时。这种信息提供给议员们在立法辩论和国会演讲时用，就起到国会工作人员的作用。（3）基层动员。这是有组织的利益集团动员选民为维护其自身利益而对议员施加压力，以影响国会的一种方式。其做法是给议员写信、寄明信片、拍电报、打电话等。此外，向某些报纸提供新闻分析或社论，然后将有关剪报寄给有关议员，也是一种动员策略。（4）提供竞选支持。游说成功的关键越来越依赖于竞选赞助，而由于竞选费用的增加，议员们也必须更加依赖来自于利益集团的赞助。以赞助竞选为条件而换取特定的投票承诺被认为是一种“粗鄙的”策略。相反，有组织的利益集团则长期赞助在任的国会议员，至于如何回报则让议员们自己去理解。如果一个议员不断投票反对某个有组织的利益集团，那么这个集团就可能在以后的选举中赞助他的竞争对手利益集团通过它们的种种活动，对公共政策有非常重要的影响。一方面，它们试图阻挠。反对。排斥不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。6．公众对政策的监控一般而言，公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，或者说它体现、表达了公众的利益。愿望与要求。由于公共政策是与公共事务有关的政策，所以，从公共政策的制定到执行直到终结等各个环节中，都必须充分考虑人民群众的利益和要求。因而，社会舆论这一因素在现代公共政策中的影响是不容忽视的。社会舆论对公共政策的影响因各国国情不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量会大一些；反之，则必然会小一些。在某些国家，由于各种大众传播媒体均为执政党所控制并且该党长期执政，同时，尽管舆论自由取得了合法地位，然而事实上舆论并不自由。此时“大众传播媒介”就可能有名无实，成为一党一派的喉舌，而非民意表达的阵地，公众的意志。利益等就只能以各种扭曲的形式表达出来。再者，社会小部分人的利益或某些利益集团的利益，反而会比公众利益更为强烈地表现出来。②上述种种现象都可视为舆论的扭曲。因此，基于被扭曲了的舆论而制定并实施的政策，就必然也是被扭曲了的，即徒有公共政策之名而无其实，也就是说，它并不反映公众的普遍利益，而仅仅是反映了一刊＼部分人或只是一些集团的利益。三、政策监控的作用政策监控既是政策过程的一个不可或缺的组成部分，又是一个特殊的环节，贯穿于其他各个基本环节之中，在政策过程中起着信息反馈的作用。对于政策系统来说，主要是通过政策监控子系统及监控活动，来确定政策方案是否合理。合法，找出政策目标与执行手段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距，发现问题之所在，并从中寻找解决问题的新办法，如调整政策目标、加大执行力度、重新配置资源等。政策监控的作用主要表现在以下几个方面：1．保证政策的合法化

127这里指的是对政策制定活动进行监控，以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。它由有关的国家机关根据法定的程序和权限对立法活动所作的审查所构成，是政策取得合法性的一个重要环节。一般而言，政策合法化的实现是由各国的立法机关来完成的。然而，各国的情况由于历史与现实上的种种原因而有很大的差别，这主要体现在宪法的解释权的归属不同这一点上。欧洲发达的资本主义国家一般都没有宪法法院，宪法的解释权都由宪法法院掌握，所以政策的合法化最终是由宪法法院来完成的。以美国为代表的国家采纳了三权分立的建国模式，建立了司法审查制度，由联邦法院大法官对宪法作出解释。所以，政策的合法化就是由司法机关最终完成的。在我国，宪法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，因此，人大常委会从法律上来说对政策的合法化负最终责任。同时，由于我国的所有政策既不能违背宪法和有关法律法规，也不能与中国共产党的章程和纲领背道而驰，因此，政策的合法化也必须将这个重要因素考虑在内。从以上内容可以看出，通过政策监控以实现政策合法化包括两个方面的内容，即实现政策的形式合法化与内容合法化。实现形式合法化就是使政策的制定活动严格遵守法定的程序与规则；实现内容合法化就是使政策的目标、方案等不违背宪法和有关法规。对有些国家来说，还要不违背执政党的纲领和章程。此处尚需～提的是，即使一项政策从形式到内容都被合法化了，也未必就等于说它已经获得了合法性，因为该项政策仍然可能危害公众的利益，不能满足公众的愿望和要求。这种例子在古今中外的历史上并不少见。2．保证政策的贯彻实施政策只有在被采纳并付诸实施之后，才有可能产生实际的作用并达到预期的目标。但是，由于种种原因，如执行者的认识水平、价值取向、个人及其所代表的利益、偏好等，经常使得政策在执行过程之中遭到误解、曲解、滥用、消极抵制甚至反抗。在此，政策监控的作用就是根据一定的标准，对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预期目标，或者发现预期目标与实现效果之间的反差，并找出其中的原因。如果是因为预期目标太高而根本不可能实现，就必须调整目标以适应现实的条件；如果目标是正确的、可行的，却没有实现，问题就必然出在执行过程中；如果是执行不力，则需要加大执行力度；如果具体方法或步骤有误，则需要作相应的调整；等等。3．实现政策的调整与完善客观外部世界总是处在不断的发展变化之中。政策作为人的认识的产物，一旦制定出来并付诸实施之后，都要保持相对稳定不变，此即政策的滞后性。它不仅是指政策的变动滞后于人的认识的深化，而且更是指政策的变动滞后于外部世界的发展变化。尽管如此，如果政策的滞后变动超过了一定的限度，就必然是有害的。因此，政策必须随着外部世界的变化和人的认识的深化而作出调整，只有这样才能使政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符合，以便产生良好的绩效。在这个方面，政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时作出调整，使之臻于完善。4．促使政策终结所有政策都具有时效性这一特征。在政策过程中，政策的时效性是一种常见的现象，即原来适用的政策由于客观条件或政策环境的变化而不再符合现实需要了。其中的许多情况就不是仅仅作出政策调整而能解决的。例如，在为期十年的“文化大革命”中，决策者们以“无产阶级专政下继续革命”的理论为指导，制定了“以阶级斗争为纲”

128的路线，制定了许多错误的政策，使政策运行无序，经济几乎崩溃，社会陷入混乱之中，给我国的革命和建设事业造成了惨重的损失，给未来也蒙上了一层浓重的阴影。在这种情况下，要解决的就不是政策调整问题，而是政策终结问题，即坚决而又审慎地废除那些错误的、无效的或是多余的政策。需要注意的是，政策监控的作用不在于具体实施政策的终结，而是通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。这是提高政策绩效、更新政策的一个关键环节。8．2   政策监控的功能活动我们可以从三个层面上来分析政策监控的功能与作用：第一，在政策过程的层面上，政策监控提供一种程序性的跟踪纠偏机制。第二，从政策产出和政策效果的层面上看，政策监控提供独立而客观的测评。第三，从政策内容的层面上看，政策监控为政策调整和修正提供基础。一、对政策过程的监控政策监督包括了这样三个步骤：第一，建立必要的制度、法规，明确职责，为政策监控提供法理上的和制度上的支持。有了＿。一定的法规制度，明确了政策主体的职责，政策监督就有了依据及标准；第二，监督政策系统的运行情况，即通过各种监督机构。或机制（专门机构的监督，上下级机关的互相监督，同级机关之一间的互相监督和人民群众的监督等）及时了解政策系统运行，尤＿其是政策执行情况；第三，对违反制度。法规和政策者加以处一罚，以纠正政策过程中的各种错误和偏差。政策监督活动贯穿于整个政策过程之中，它的内容包括对政策制定、执行、评估及终结的监督等。下面分别对这些内容加以简要介绍。1．政策制定监控由于决策者所掌握的信息有限，决策者的有限理性、决策者个人及其所代表的集团、阶级或党派的利益与偏好不同，也由于决策者以有限的甚至是错误的知识体系或价值体系为指导，对国际国内形势的不完全正确的认识等因素，决策者所制定出的任何一项政策都不可能是完善的。同时，由于决策者在制定政策时，可能没有严格遵守宪法和法律所规定的规则与程序，所以制定出的政策不合法。一个典型的例子是我国20世纪50年代的人口政策。人口学家马寅初先生根据自己对人口理论的研究和对中国人口与资源对比的实际状况的分析，在50年代就提出要有计划地控制人口增长的理论及建议。然而，当时国家的主要决策者基于对当时国内外形势不正确的分析及错误的人口理论，对马寅初的人口理论提出批判，并制定了鼓励人口增长的国家政策。这一政策导致了我国人口的恶性膨胀，使我国人口与资源的比例严重失衡。现在，庞大的人口已经成为制约我国经济增长和影响社会稳定的主要因素之一，成为我国现代化建设的主要障碍之一。这项政策所带来的消极后果是极其严重的。“大跃进”、反右扩大化。“文化大革命”的发动等重大政策的失误，或是由于对形势的错误认识，或是违背了科学理论，或是决策时违反了法定程序与规则，都带来了灾难性的后果。这些例子说明，必须对政策制定过程及其活动进行有效的监控，以保证政策制定的质量。2．政策执行监控政策若得不到贯彻实施，那么，该政策所要解决的政策问题以及经济社会发展目标就无法实现，这是决策者所不愿意看到的情况。然而，在现实生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况都并不罕见。这是什么原因造成的呢？首先，有认识上的原因。党的十一届三中全会以后，党和国家将工作重心转移到经济建设上来，为促进经济建设而制定了一系列改革开放的政策。但是，在有些地方和有些部门，改革开放的政策并没有得到很好的贯彻。《人民日报》社论对其中的原因作了深刻的分析：“

129党的十一届三中全会后，我们在思想上的一个巨大进步就是认识到，搞社会主义不发展生产力不行，发展生产力不发展商品经济不行，发展商品经济不尊重价值规律、不发挥市场的作用不行。但触及到某些具体问题时，‘左’的思想的阴影还不时笼罩着我们。再加上我国过去商品经济很不发达，长期以来就有自然经济和平均主义传统，对社会化大生产和商品经济运行机制很不熟悉，所以一些人就对股份制、合同制、破产。兼并等一些新举措难以理解或很不适应。这是因为这些同志仍然停留在对马克思主义某些原则、某些本本教条的理解上，或者停留在改革开放前另外一些超越社会主义初级阶段的不正确的思想和政策上。这样，就难免顾虑重重、犹豫顾虑，迈不开步子，跟不上时代前进的步伐。”这充分说明了由于认识的原因而对政策执行所产生的重大影响。其次，有利益上的原因。在现实生活中，几乎不可能有哪一项政策可以照顾到所有人的利益，或是不损害任何一个人或一部＿分人的利益。在现实生活中，几乎所有的政策都会使一部分的利益受到损害，而使另外一些人的利益有所增加。受损者以各种方式抵制甚至反抗它，而受益者则欢迎它。如果政策的执行者本身的利益或他们所代表的利益也受到该项政策的损害，同时又没有完善的监控机制，该项政策能否得到真正的贯彻就是很成问题的。例如，我国对国有企业进行改革的困难就能很好地说明这一点。必须对国有企业进行改革，才能真正建立起比较完善的市场制度，这一点已成为共识。然而，由于对国有企业进行改革，一方面牵涉到为数众多的职工的切身利益，另一方面牵涉到各级政府的切身利益，因而遇到了种种阻力。国有企业的改革困难重重，许多改革政策虽已出台，却长期无法落实，成为一纸空文，其中的一个主要原因就是执行者以及目标群体有利益上的考虑。利益因素对政策执行的影响，不仅表现在对政策的抵制成反抗上，而且也表现在根据自身及其所代表的利益对政策所作的曲解、歪曲及滥用上。因此，为了保证政策得以贯彻落实，必须对政策执行的过程进行监控。3．政策评估监控政策评估是对政策的效果、效益和功能等进行判断的活动，而政策监督则是监督主体对政策评估加以监督，以使评估活动能更好地发现政策偏差，并决定对其进行修改。调整、完善或是暂停执行、终止。我国改革目标模式的变化及其最终确立可以生动地说明这个问题。党的十一届三中全会决定将党和国家的工作重心转移到经济建设上来；党的十二大制定的是以计划经济为年而以市场调节为辅的目标模式；党的十二届三中全会L通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出的是建立以公有制为基础的有计划的商品经济的目标模式；党的十三大则提出社会主义有计划的商品经济体制应该是计划与市场内在统一的体制；党的十三届四中全会后提出建立计划经济与市场调节相结合的经济体制和经济运行机制；党的十四大最终提出了建立社会主义市场经济的目标模式。这个过程经历了政策的修改、完善、部分终止。重新制定等各个环节。其中既有认识上的重大突破，也有对实践经验的不断总结，更少不了政策监控机制对政策效果的评估及监控的努力。政策监控实现了政策的不断调整，以适应外部条件的不断变化，保证了政策的生命力。只有这样，才能使政策具有～定的弹性，使之既能根据客观外部环境的变化和认识的发展不断更新与调整，又能保持一定的稳定性，使因政策而导致的社会变革不致于过分剧烈，从而有助于保持政治经济及社会发展的相对稳定性。二、对政策产出和效果的监控政策方案必有预定的目标和希望要达到的效果，但这只是决策一方的主观预期。政策付诸实施后实际所发生的客观情况是否符合预期，需要有客观的评价。完善而科学的政策监控机制将从以下几个方面，对政策的实际表现和结果进行监督、控制并提供客观评价。1．行为监控。这是指，对负责实施政策方案的行政官员、工作人员，以及政策规范对象或目标群体的行为进行监督，检查他们的行为是否遵守了相关的程序和标准，并根据情况作必要的调整和控制。例如，环境保护部门对环境污染情况作持续的跟踪监测，由此而得到的信息将帮助我们了解，有关的企业是否遵守了法定的排污标准。

1302．审计监控。审计监控的意思是，检查按照政策方案的规定，应该分配给特定的目标群体或受益人的资源和服务是否真正到位。目标群体或受益人可能是个人、家庭、社区、国家或地区。不言而喻，审计监控对于保证资源分配和严格执行政策有重要意义，在我国尤其如此。一个令人惊讶的例子是，国家审计署向全国人大常委会提交的报告中指出，某些国家机关包括财政部，在国家预算的执行中存在不规范、不真实的情况。水利部门截留工程款，民政部门挪用救灾款，教师工资被长期拖欠，农民手中的“白条”无法兑现，国有企业发不出养老金，所有这类现象，如果没有严格而权威的审计监控，将不能得到及时纠正，甚至根本不被知道。3．统计监控。统计监控是主要针对政策效果的监控，即通过对有关信息和数据的调查统计，了解政策方案实施后一定范围内和一段时间中所发生的社会经济变化。例如，对特定的社会指标如平均教育程度、贫困人口比例、享受带薪假期的人数等进行统计，即可得知生活水平的变化，进而可揭示与相应的政策之间的因果关系。4．比较监控。这是一种较大范围的综合性的监控，并对所得数据按照一定标准进行比较。它可以帮助解释各种政策方案在效果上的异同、优劣。例如，对司法公正、教育水平、社会福利等领域的有关指标的监测，可以帮助我们了解哪一项政策方案更起作用，怎样起作用，为什么起作用。在实施政策监控的时候，我们必须了解政策产出与政策效果两个概念的区分。政策产出是指政策方案的目标群体和受益人可以得到的物品、服务和资源。例如，预算上的人均福利开支、贫困地区收到的希望工程捐款，都属于政策产出。另一方面，政策效果或政策影响，是指目标群体和受益人因为政策产出而实际发生的行为上的或态度上的变化。举例来说，一个社区中平均每千人拥有的医院病床数量，可以看作是衡量政策产出的指标。但若要衡量政策效果，就需要通过监控机制了解特定目标群体中有多少人在生病时愿意并且可以使用这些床位。同样道理，警方公布的破案数字是政策产出的指标，市民的心理上的安全感和个人的日常防范措施等，则是政策效果的指标。此外，对政策产出和政策效果实施监控，还需要对目标群体和受益人作出区分。目标群体并非必然就是受益人。政策方案的预定对象，包括个人。社团或组织，是政策的目标群体。而受益人概念则特指这样的群体，对他们来说，政策所产生的效应是有利的或有价值的。例如，美国联邦政府制定了“职业安全与健康管理法”，这项政策对工业和制造业企业的生产安全环境实施管制，订立标准，因此，这类企业是目标群体，而企业中的工人是从政策中得益的受益人。但是要注意，严格实施的健康和安全标准使得生产成本上升，企业主便以裁员作为应对。结果是，有一部分工人，特别是无一技之长者，短期雇佣者，被企业解雇。在这个例子中，被解雇的这一部分工人就既不是政策的目标群体，也不是政策的受益人。三、政策调整与政策监控经过合法化了的政策在被采纳之后付诸实施，政策监控就随之而进入对执行过程的监督和控制，对政策实施所产生的实际结果与预期目标进行比较，发现二者之间的偏差，并分析产生偏差的具体原因，这样就为有关部门进行政策调整作好了准备。所谓政策调整，就是在获得有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策目标、政策方案进行修正、补充和发展的过程。在某种意义上，政策调整是政策方案的重新制定和执行的过程，或更准确地说，是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。政策调整的内容多种多样，主要包括问题的重新界定、目标、的重新确定和方案的重新拟定。

131首先，随着政策过程的推进，人们可能发现原来对问题的认识并不全面，问题的某些重要方面或边界条件可能被忽视，环境的变化可能改变了问题的性质，等等。因此，在这一阶段有必要根据已掌握的新信息，对政策问题加以再认识和重新界定。例、如，到20世纪90年代初，我国的经济特区政策已运行了十五六＿年，经济特区初创阶段所要处理的问题与现在所面临的问题已大不相同，因而必须重新界定经济特区问题，为经济特区二次创业、再上一个新台阶提出更合理的政策方案。其次，政策目标的校正、修订或再确立。这包括将原来模糊、不准确的目标加以明确化，根据变化了的环境，校正或修订原有的目标等方面。仍以经济特区政策为例，初创阶段设立经济特区的一个基本目标，是让它们充当“窗口”和改革开放“试验基地”的作用。尽管在现阶段，经济特区仍追求这种目标，但是它的内涵已经大大拓展了，它要在更高层次上来发挥这种窗口和基地作用，经济特区要变成区域经济中心，成为推动周边地区社会经济发展的火车头。再次，对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定。这有多种情况：对基本可行的方案加以修正，使之更合理和适应变化了的现实；拓宽原有方案的适应范围或加强应付紧急事态能力；对证明基本是行不通的方案加以重新制定。例如，特区二次创业的政策方案的新内容之一，是要从过去主要依靠税收等方面的“优惠政策”转到靠“练内功”和增创体制新优势的政策内涵上。又如我国的改革开放政策是一个逐步扩展的过程：从创办特区到开放沿海14个城市再到沿江沿边的全方位、多层次的开放格局的形成。政策调整的原因既有客观上的，也有主观上的。客观原因指社会的政治、经济、文化的发展变化，即政策环境及政策问题本身的发展变化；主观方面的原因是指人们对政策问题、政策环境以及政策方案等的认识的深化。政策问题。政策环境的不断发展变化，人们认识的逐步深化，决定了人们总是要不断地重新认识、界定政策问题、政策目标和政策方案，以使政策真正达到解决问题的目的。政策调整的程序或功能活动包括了如下几步：第一，获取反馈信息，即掌握由监控机构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息；第二，依据反馈信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究，以确立需要补充什么、修正什么或完善哪些方面；第三，进行实际的修正。调整、补充和完善工作，并将新的方案付诸实践，开始新一轮的监控过程。政策调整能否顺利进行，关键的因素是要有一个合理完善的调节机制，没有这样一种机制，政策调整难以进行，即使勉强进行，也难以取得理想的结果。我国以前出现的政策多变或政策僵化的情况的一个基本原因，就是没有形成一个合理、完善的监控及调整机制。8．3  政策监控机制比较分析由于政治制度、政治文化和社会经济发展水平等方面的差别，各国的政策监控机制的构成及其运行方式是不同的，本节将对中外（主要是西方）政策监控机制作一简要的比较，并就我国的政策监控机制的完善提出若干看法。一、西方国家政策监控机制的若干特点西方发达资本主义国家的政策监控经过数百年的建设，到现在已经形成了一个较为完整的可操作的系统，其理论基础与运作程序以及制度相对较为完善。这里，我们主要讨论其若干特点。1．政策监控的基本依据——分权与制衡原则西方政治理论对于权力问题的主要观点是“一切政治权力都必须是有限制的”

132这一原则，其根源可以追溯到古希腊斯多葛派关于社会契约的思想。经过古罗马，尤其是经过中世纪教权与王权的二元对立之后，这一思想就不仅体现在启蒙学者的政治理论之中，而B体现在当时的政治实践之中，成为宪政理论的基本原则之一，因此，在欧美各国鲜有对国家的崇拜，人们对政治权力往往抱着一种近乎自然的怀疑的倾向，认为掌权者若有机会总会做恶而非行善。因此，建立了种种体制以限制。监督权力的运行。例如美国的双重分权制度、美国的两院制、瑞士的委员会制度等。将权力的分立与制衡原则运用于公共政策过程，就是认定任何一个国家机关，任何一种权力都不能单独操纵公共政策，公共政策的制定与实施及调整或终结更多地是一个多边交易的过程，是各种利益相互作用的结果。安德森以20世纪70年代初期美国联邦政府的健康立法为例说明了这个问题。“可见，决策者不是简单地面临一种选择”，安德森评论说：“相反，私人和官方的行动者均提出了各种不同的政策建议，并都在争取国会接受。可能出现的结果是，国会根据这些建议和意见通过妥协的行动方案。公共官员和私人利益的共同加入以及相互妥协，是美国和大部分政治系统政策形成的基本特点，”①公共政策方案的制定、采纳、实施及调整等，都必须照顾到社会有关各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽视，这就使得西方的公共政策过程，由于各方面的参与而成为类似于市场交易的一个过程。因此，可以理解，由于实行非市场体制的国家不可能采纳分权与制衡的原则，所以就不可能具备这种公共政策过程市场化的特点。2．司法审查对公共政策的有效监控司法审查学说是美国政治理论的一个独特之处。根据司法审查学说，联邦法院不仅有权审查联邦行政机关和国会的行为是否违宪，而且有权以州政府的活动违宪为由而宣布其无效。因此，以美国为代表的西方各国的司法机构对公共政策的监控是非常有力的。司法审查制度既有其理论渊源，又有宪法的保障，并且有具体的可操作的规则与程序，有可资借鉴之处。（1）理论渊源。司法审查制度的理论渊源，可由启蒙运动追溯到中世纪教权与王权的二元对立，直至古希腊和罗马，经过漫长的历史演化，终于使得限权政府的观念成为社会各界的共识。其直接的来源则是洛克和孟德斯鸠关于分权与制衡的思想。也就是说，美国宪法是欧洲分权与制衡理论的制度化、具体化的表现方式，经此转变之后，分权与制衡的抽象原则才具有可操作性，因而能够在现实生活之中运转起来。（2）司法审查的内容。首先，对联邦行为的审查。实际上，在美国的宪法中找不到有关司法审查制度的任何明示的条文根据。首开司法审查先例的是“马伯里诉麦迪逊案（1803年）”。此后，联邦法院在阐释宪法方面具有最高权威这一基本原则就得以确立。在“合众国诉尼克松案门974年广的判同中，最高法院裁定，国会可以要求总统对司法程序作出回答，被告是总统这一事实，并不使秘密通信特权问题成为不可由法院审理的理由。其次，对州政府行为的审查。早在1801年，最高法院就曾宣布一项州法律违宪。在对“马丁诉亨特的承租人案1816年）”的裁决中，斯托里大法官代表联邦最高法院发表意见，认为“决定联邦最高法院享有管辖权的因素是案件，不是法院”。对此案的裁决一直是联邦最高法院对州法院行使管辖权的关键依据。根据美国宪法第三条，最高法院的管辖权范围包括引用宪法规定而产生的案件。由于州法院对合宪性问题行使了初审管辖权，联邦最高法院有权根据上诉管辖权对诉讼进行复审。此外，斯托里大法官还以联邦需要对宪法有着统一解释为由，从政策角度提出了进行司法审查的理由。他指出，宪法绝不能在50个不同的辖区有50个不同的解释，否则，联邦势必陷入危险之中。

133（3）限制司法审查的具体原则。进行司法审查并不意味着联邦法院可以为所欲为，它同样也要受到许多限制。其中，有宪法上的限制，如宪法第十一条修正案的限制性规定和案件或诉讼规定，即只对实际存在的诉讼进行判决，也有政策限制（这是担心如果最高法院积极参与政治进程就可能侵犯私人权利，因而法院必须十分注重自我约束）。其一是诉讼资格问题，即什么人可以对是否合宪问题提出诉讼；其二是时机问题，即何时可以对是否合宪问题提出诉讼；其三是标的物问题，即什么样的宪法问题可以向联邦法院提出诉讼。③上述三个方面的问题，已经将具体进行司法审查的诸多问题基本厘清，因而使司法审查制度具备了可操作性。司法审查制度在日本也有表现。日本宪法规定，日本最高法院对法律。命令、条例等是否违宪可作出判决。当然，司法审查制度是某些资本主义国家三权分立的一个内容，我们自然不能完全照搬过来。不过，司法审查制度及其理论也体现了分权与制衡的原则，其精神实质在于以权力制约权力，从而使得权力的运行不再是任意的和专断的，也即在于保证权力的有序运行，这又有合理因素。3．中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新自20世纪初以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中央政府的权力扩张的过程，这一过程直到现在仍在继续之中。其中的原因引起了理论界的强烈兴趣。国家的福利政策被公认为是主要原因之一。以英国为例，英国由于没有成文宪法，所以中央与地方的关系一直未能明确，而且英国的地方政府历来在很大范围内享有一定的独立地位，中央对地方政府的控制能力相对较弱。但从福利政策实行以来，这种格局就逐渐被改变了。福利政策所涉及的问题大都是全国性的，例如教育。卫生。住房、保险等。一方面，为公平起见，必须制定全国统一的最低标准；另一方面，福利政策的推行也使得地方政府所必须提供的服务项目逐渐增加，使得本来有限的地方财源不足以应付日益庞大的开支，这就使得中央政府的财政拨款（占地方总开支的45％左右）显得日益重要。这就很自然地导致了中央政府权力的扩张，由此导致了中央政府对地方政府影响力的扩大。这种中央政府权力的扩张，在欧美各国的表现大致是相同的。因此，中央政府现在掌握了足够的手段来影响、制约地方政府的行动，除财政拨款以外，还包括指导计划、借款、贷款等方式。由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以，中央政府的政策就能够顺畅地得到贯彻执行，中央政府对地方政府的国民经济与社会发展、财政收支、福利等公共政策的选择、实施。调整等都有发言权。这种中央政府权力的扩张趋势在欧美各国以不同的形式，在不同的程度上都有所表现。这既使欧美各国中央与地方关系的传统格局发生了重大变化，也使得中央政府有了更多的手段影响和控制地方政府的行动。简而言之，地方政府在财政上越来越依赖中央政府，使得由中央政府所实施的政策监控越来越具有实质性的意义。二、我国的政策监控机制我国政策监控机制由以下几个方面所组成：权力机关（全国人民代表大会及地方各级人民代表大会）的政策监控、行政机关（国务院和各级人民政府）的政策监控、司法机关的政策监控。中国共产党作为执政党的政策监控、各民主党派及人民团体的政策监控以及来自于人民群众的政策监控。由上述各方所构成的政策监控于系统足以确保正确政策的采纳、实施和运行，从而也可以保证政策绩效的提高和政策目标的实现。1．人民代表大会的政策监控我国宪法明文规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关，人民代表大会的政策监控是其立法权派生的、具有最高法律效力的监督形式，它是法律监督、财政监督、人事监督和工作监督的总和，是人民代表大会影响、制约或控制其他国家机关的一种国家行为。

134（1）人民代表大会在政策监控中的地位与作用。现行宪法规定，各级人民代表大会有权监督宪法、法律以及规范性法律文件的实施；有权监督国家或各级行政区域内最高领导人的任免，依法审议罢免案，罢免有关公职人员；有权审查和批准国家及各级行政区域内国民经济和社会发展计划，以及财政预算及执行情况的报告；有权撤销或改变本级人大常委会、人民政府所作的不适当的决议、决定或命令；县级以上的地方人民代表大会还有权改变或撤销下一级人民代表大会所作的不适当的决议、决定和命令，县级以上地方人民代表大会有权监督和保障执法机关依法行使职权。也就是说，各级人民代表大会在同级行政区域内是法律行为、人事任免行为和财政行为的监督者。各级人大常委会的立法监督起着核心的作用，这也是由宪法和法律确认和保护的。各级人大常委会不仅享有广泛的监督权，而且拥有对最高国家活动的日常监督权。（2）人民代表大会的政策监控的基本内容。人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作的裁决。它既包括对其制定程序又包括对其内容是否违宪、是否合法所作的裁决。根据法律规定，全国人大及其常务委员会具体对下列行为进行法律监督：①裁决由国务院所制定的授权立法、行政法规。决定和命令；②裁决由地方国家权力机关所制定的地方性法规。条例、单行案例和决议；③裁决由最高人民法院、最高人民检察院所作的司法解释、批复以及对有关案件所作的判决和决定；④裁定国家主席、国务院、中央常委、最高人民法院、最高人民检察院在行使权力时所产生的权限纠纷或违法违宪等行为。地方人大及其常委会的法律监督主要包括以下内容：各级人大有权改变或撤销同级人大常委会和同级政府的不适当的决议。决定和命令；地方人大常委会有权撤销同级政府和下一级人大及其常委会所作出的不适当的决议、决定和命令；地方人大常委会有权监督由下一级人大及其常委会组织领导的选举活动。工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。工作监控又可分为行政、司法和人事三方面的监督。行政监督是人大工作监督的重点，指的是对行政行为（如行政决策、行政计划、政府财政行为、外交和战争权等）的合法性、合理性等的监督。司法监督是人大对司法行为的最高监督，具体包括以下内容：听取和审议人民法院、人民检察；院的工作报告和专题报告，审查涉及全局的司法政策，监督审查争论较大、涉及面广的重大案件，监督审理人民检察院检察委员会无法形成统一意见、由检察长提请人大常委会决定的案件，监督检查由人大转交给司法机关的人民群众的申诉和控告。人事监督是人大监督的一个实质性的组成部分，主要包括根据宪法和法律的有关规定，对政府官员的任命、考核、罢免等。（3）人民代表大会政策监控的制度与程序。一定的制度与程序是人大监督权赖以实现的保证，否则，若有权力而无实施细。则，若无相应的制度建设与程序保证，监督也就形同虚设。我国．人大监督的制度与程序大致有以下一些主要内容：第一，听取和审议“一府两院’的工作报告。目前许多地方性法规已明文规定，有关机关的工作报告和相关的参考资料必须．在人大召开以前送交有关委员会进行初审，并必须在人大开会前一个月或半个月前送交代表。但是，全国人大尚未对审议“一府两院”工作报告的程序作出明文规定。此外，工作报告的格式。基本内容、审议的方式、表决、相关的法律后果等，各级人大尚无程序规定。第二，审查国家计划和预算。这是人大进行财政监督的主要形式。新近颁布的《全国人大议事规则》对此有了较为具体的规定：①国家计划、预算的执行情况必须在全国人大召开前一个月，向人大财经委员会及有关专门委员会汇报，由财经委员会进行初审；②在全国人大会议期间，国务院不仅应就计划和预算执行情况向大会作出报告，而且还应提供计划主要指标（草案）。国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）并一并印发与会代表；③人大财经委员会应向大会主席团提出国家计划和预算的审查报告；④人大对国家计划（草案）和国家预算（草案）进行审议和表决。第三，质询。质询是较为严厉的一种监督形式。其具体程序如下：①

135有一定数量的代表联名提出。全国人大会议期间，一个代表团或30名以上的代表联名，可以出面提出对国务院和国务院各部委的质询案；全国人大闭会期间，有10名以上委员的提名，也可以提出质询案。相应地，地方各级人大及其常委会在提出质询案时，也有一定的人数要求。②质询对象。根据有关法律规定，全国人大及其常委会有权对国家行政机关提出质询案，地方人大及其常委会有权对同级行政机关、司法机关提出质询案。③质询案提出的方式。口头或书面方式均可，但必须明确提出质询对象、内容和问题。④质询案的审议。按照大会主席团的决定或常委会主任的决定，由受质询的机关负责人在主席团会议、有关专门委员会会议或有关代表团会议上，作口头答复或书面答复。⑤质询结果。提出质询案的代表、委员或代表团若对答复不满意，可提出要求，经主席团或主任会议决定，由受质询机关再作答复。③质询报告。质询案的有关情况报告可以印发会议，书面答复应有受质询机关负责人的签名。第四，调查委员会。调查委员会是人大对特定事宜进行监督和控制的一种形式，其具体程序在新近的全国人大议事规程中有较详细的规定：①成立。须有全国人大主席团、三个人大代表团或十分之一以上的代表联名提出，并由大会全体会议决定，才能成立。②组成人员。由大会主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过，调查委员会因工作需要还可以聘请有关专家参加调查。③调查工作。一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向调查委员会提供必要的材料，调查委员会有义务保守秘密。④结果。调查委员会应向全国人大提出调查报告，全国人大可以根据该报告作出相应的建议。第五，罢免。这是较严厉的一种监控方式，具体实施须遵守以下程序：①由～定数量的代表、代表团或大会主席团提出，例如，在全国人大会议期间，由主席团、三个以上的代表团或十分之一以上的代表联合，可以提出对中央国家机关领导人的罢免案；②罢免案应写明罢免理由，并附有关材料2③罢免案可由主席团提请代表团审议，由全体会议决议，或者由主席团提议，经大会全体会议讨论，然后组成调查委员会，由下次会议中根据该委员会提供的报告审议并决定；④罢免案交付表决前，被控罢免的人员有权在主席团会议或全体会议上提出申辩，并由主席团印发会议，人大有关机构人员的罢免由主席团或常委会执行并提出公告；⑤撤销不适当的决议、决定和命令，对此，截至目前，尚无具体可行的制度及程序；③受理人民群众的申诉、控告，目前尚无这方面的制度与程序。2．政府机关的政策监控这里所说的是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制，以实现政策目标，提高政策绩效的行为过程。政府机关的政策监控的主要内容有：（1）行政监察。这是我国行政机关内自我监督体系中最强有力的手段，宜由专门的国家机关来实施，其机构设置及权力都是由国家立法保障的。因此，它的监控以国家的强制力为后盾，并能产生直接的法律效果。（2）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。这是最经常最普遍的一种监控方式，以法律、法规、纪律等为依据，具有强制性。主要做法之一是改变或撤销由所属部门和下级机关发布的不适当的命令、指示等。此外，人事上的任免、考核、奖惩等，也是经常采用的措施。

136（3）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。这种监控不具有强制力，也不会产生直接的法律效果，可以视之为信息反馈的一个环节。上级机关对所属部门和下级机关所提出的建议、意见、批评等虽不一定要全部采纳，但应予以重视，应作具体分析，采纳其中的合理化建议，接受其中正确的批评，对不恰当的意见、建议、批评等应作出解释。这样，有利于上下交流，也有利于实现政策目标。提高政策绩效，这个过程同时也是机关作风民主化的一个表现。（4）因业务性质而产生的综合性的政策监控。这类业务包括诸如劳动人事。福利、保险、文教、卫生、税务等。它们所涉及的范围相当广泛，决不限于某个部门或某个地区，而是跨行业。跨地区、跨部门的，是综合性的，需要许多部门。地区、行业之间的密切配合才能确保政策的正常运转。政策的调整、分解乃至于终结等，牵涉面非常之大，同样也需要多方协调，统筹兼顾。（5）专业性的政策监控主要是指审计监督人它是由根据有关法律而设的专业性的审计机关，依法对国务院及其所属部门和地方各级政府的财政收支，对财政金融机构和企事业单位的财务收支状况进行监督的一种主要方式。需要指出的是，随着我国改革开放向纵深方向的发展，尤其是随着市场经济体制的逐步建立和不断完善，政府职能也正在随之发生重要的变化。因此，由行政机关所实施的政策监控也正在增加一些新的内容。通过税种的划分而将中央与地方的责、权。利关系法律化、制度化就是一例。此外，中央政府通过财政拨款和税收返还等方式也可以有效地控制或影响所属部门和下级政府的行为方向。所有这些，都为实施政策监控提供了新的手段和新的思路，有待于在实践中进一步完善和发展。3．司法机关的政策监控司法机关的政策监控是通过运用法律手段来实现的。在我国，主要是指依法查处违反国家政策并构成违法犯罪行为的公务人员和一般公民，由人民法院和人民检察院具体实施。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国8家政策的工作人员或公民个人形成强有力的制约，以此进行政策③监控。这种监控由于以法律为武器，有国家强制力作为后盾，因￥而具有很高的权威性，能够产生直接的法律效力。不过，在我；国，由司法机关所实施的政策监控同样也存在着“功能弱化”的＞现象。4．中国共产党的政策监控我国宪法明文规定，中华人民共和国是工人阶级领导的（通＿一过中国共产党的领导实现的），以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这种国家的性质和党对全国社会生活各个方面的领导和控制，决定了公共政策的基本内容与基本方向，决定＿了中国共产党在政策监控系统中的特殊地位和作用，中国共产党的政策监控主要采取以下方式：（1）党对国家生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的＿实施。中国共产党对国家及社会生活的领导表现为政治领导。组织领导和思想领导。其中，政治领导指的是根据特定时期革命和建设的实际，制定发展战略及路线。方针与政策；组织领导包括两个方面的内容：其一是挑选德才兼备的干部到各个国家机关中去工作；其二是充分发挥共产党员在各个方面的模范带头作用；思想领导就是用马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论，教育、武装全党。全军、全国各族人民，从而使之能自觉地贯彻执行党的路线、方针和政策。（2）党纪监督。党纪监督是中国共产党监督和控制广大党员及干部的重要形式。它虽不具备法律效力，但由于党的纪律监督必然影响着监督对象的政治前途，因而具有极强的现实约束力。党纪监督主要是通过党的中央和地方各级纪律检查委员会具体负责实施的。

137（3）通过党的基层组织实施政策监控。党的基层组织遍及国家和社会生活的各个角落，是党与党员及群众相联系的桥梁和纽带，是领导群众进行社会主义建设的具体执行者，是党的政策。路线、方针等的具体贯彻者。（4）通过各种大众传播媒介进行政策监控。中国共产党可U用其所掌握的大众传播媒介为采纳、实施或调整、改变甚至废除某些政策等而大造舆论，这就可以为此后的实际操作减少摩擦，从而降低了实施成本。中国共产党也有能力搜集到大量信息，并组织力量进行分析处理以决定对策，它还可以用几乎无所不在的信息网对基层组织与群众党政机关及其工作人员进行全方位的监督，等等，这些都可以视为舆论监督在中国的特殊表现。5．民主党派对政策的监控在我国，民主党派是参政党，而不是在野党，他们在政策监控中发挥着重要作用。各民主党派对政策的监控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的。人民政协的章程规定：“…国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会密切联系各方面人士，反映他们及其所联系的群众的意见和要求，对国家机关和国家机关工作人员的工作提出建议和批评，协助国家机关进行机构改革和体制改革，改进工作，提高工作效率，克服官僚主义。”人民政协主要以如下方式履行其监控权力：政协全国委员会全体会议、常务委员会会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会。国务院和地方各级党政领导机关提出建议案，各专门委员会提出的建议或有关报告，委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评建议，参加中共中央、国务院有关部门以及地方各级政府部门组织的调查和检查活动。由于人民政协的委员来自于各行各业，并且由于他们往往具有较高的思想文化素养，所以，由他们所提出的建议往往比较合理，其批评也往往比较中肯。然而，由于人民政协的权力仅在于参政和议政，即仅在于参与、议论，而无权形成有约束力的决议，所以，由人民政协所实施的政策监控是不具备强制力的。6．人民群众及人民团体的政策监控我国是社会主义国家，由人民以及由人民所组成的人民团体是一切权力的来源，因而也是一切政策（包括宪法在内）合法性的终极来源。所以，人民群众及人民团体有权对一切国家机关及其工作人员以及一切政府行为进行监督；也有权反对自身合法权利的任何形式的侵犯与损害。在我国，人民群众及人民团体进行政策监控主要采取以下方式：一是通过选举自己的代表，行使对政策的监控权；二是通过大众媒介表达自己对公共政策的态度、意见、建议或批评；三是通过上访或向有关方面写人民来信等形式进行政策监督；四是各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益、愿望和要求及意见、批评等。第9章  公共政策评估教案（6）

1389．1  公共政策评估的实质与影响因素教案A、目的和要求本讲阐述公共政策评估的性质和步骤，要求学生掌握公共政策评估的性质和学术界对公共政策的性质的争鸣、公共政政策评估具体步骤。通过本讲的学习要掌握公共政策评估性质和步骤的基本理论和进行评估的基本技能，能够较熟练地进行具体公共政策的评估，并结合中国的具体国情考虑公共政策评估的性质。B、重点、难点B1、重点1．公共政策评估的性质 2．公共政策评估的性质的争鸣观点3．公共政策评估方案的设计B2、难点1．公共政策评估的性质2．公共政策评估标准的确立C、讲课思路第十章    公共政策评估第一节   公共政策评估的实质一、政策评估的历史发展二、评估理论的发展三、公共政策评估的性质四、公共政策评估的作用第二节   公共政策评估的步骤一、了解政策基本内容及相关背景二、确定政策相关方三、确定政策目标四、明确政策作用原理，即构建政策影响模型五、设计研究方案六、收信资料七、分析资料八、撰写和提交发布政策评估报告D、思考题1．公共政策评估的性质 3．公共政策评估的步骤4．结合中国的实际理解公共政策性质5．以从费改税到逐步取消农业税这一政策为例进行公共政策评估，我们应该考虑那些问题E、本讲2学时F、参考资料1．严强：《公共政策学》第四章第七节，南京大学出版社，2002年4月版2．张金马：《公共政策分析》第十二章，人民出版社，2004年3月3．弗兰克·费希尔：《公共政策评估》第一章、第九章，中国人民大学出版社，2003年8月4．张国庆：《现代公共政策导论》第九章第三节，北京大学出版社1997年9月

1399．2  公共政策评估的方法和过程教案A、目的和要求本讲阐述公共政策评估类型和评估障碍，要求学生掌握公共政策评估的几种常见模型、公共政政策评估的种类、公共政策评估的障碍。通过本讲学习，学生要能够利用政策评估模型进行政策评估，正确看待政策评估中的障碍，并从制度角度进行思考如何才能消除政策评估障碍。B、重点、难点B1、重点1．公共政策评估的对比模型 2．公共政策评估的客观障碍B2、难点1．利用公共政策评估模型进行政策评估C、讲课思路第三节  公共政策评估的类型一、政策评估模型1．公共政策对比分析模型2．公共政策成本效率分析模型3．公共政策统计抽样分析模型4．公共政策模糊综合分析模型二、政策评估的种类1．需求评估2．过程评估3．效果评估4．影响评估第四节   公共政策评估的障碍一、主观误区(一)认识能能力问题1．有限理性2．集体行动的困境(二)认识态度问题1．“以表象取代事实”2．“以形式取代研究”3．“在政治取代科学” 4“以研究取代服务”5．“以社会目的取代政策目的”6．“以获取资源取代政策目的”二、客观误区1．政策目标的不确定

1402．因果关系的不确定3．政策效果的不研究4．政府态度的不确定5．评估客观数据的不确定D、思考题1．公共政策评估的对比模型 2．公共政策评估的客观误区E、本讲2学时F、参考资料1．严强：《公共政策学》第五章第七节，南京大学出版社，2002年4月版2．张金马：《公共政策分析》第十二章，人民出版社，2004年3月3．张国庆：《现代公共政策导论》第九章第三节，北京大学出版社1997年9月4．[美]卡尔·帕顿，大卫·沙维奇：《公共政策分析和规划》第七章，华夏出版社，2002年7月5．王诗宗：《公共政策：理论与方法》第八章，浙江大学出版社，2003年7月6．詹姆斯·P·莱斯特：《公共政策导论》第八章，中国人民大学出版社，2004年1月9．3  公共政策的失效分析与公共政策终止教案A、目的和要求本讲主要阐述公共政策终止。要求通过本讲的学习掌握公共政策终止的实质、对象、方式和障碍，了解具体政策完整的动态过程。B、重点、难点B1、重点1．公共政策终止的方式2．公共政策终止的障碍B2、难点1．公共政策评估的障碍C、讲课思路第五节    公共政策终止一、政策终止的实质（一）公共政策终止的特点1．政策终止的强制性2．政策终止的衔接性3．政策终止的多样性（二）、公共政策终止的作用1．有利于促进政策优化2．有利于提高政策绩效二、政策终止的对象（一）公共政策计划终止（二）公共政策执行终止

141（三）公共政策组织终止（四）公共政策动能终止三、政策终止的方式（一）公共政策废止（二）公共政策替代（三）公共政策分解（四）公共政策合并（五）公共政策缩减四、政策终止的障碍（一）政策终止的心理障碍（二）政策终止的组织障碍（三）政策终止的法律障碍（四）政策终止的集团障碍（五）政策终止的成本障碍D、思考题1．公共政策终止的障碍2．公共政策终止的方式E、本讲2学时F、参考资料1．严强：《公共政策学》第四章第八节，南京大学出版社，2002年4月版2．张金马：《公共政策分析》第十三章，人民出版社，2004年3月 涂礼忠：《贫困地区生育政策评估研究──龙川县的考察》，《中山大学学报》(社会科学版)， 1994年02通过对广东省龙川县计划生育实施的考察，说明我国计划生育政策在贫困地区同样取得巨大成效，但也存在明显的差距，应该在总结过去行之有效的经验的同时，面对社会主义市场经济发展的新形势，采取新的对策，使计划生育工作迈上新台阶。张也白：《对克林顿对外政策的评估》，《美国研究》，1994年04期将美国与其盟国联合起来。但美国已认识到冷战后的世界并不安宁,美国面临着更为多样化的威胁与挑战。这种威胁与挑战来自经济、军事安全、人权与“民主化”以及其他全球性问题(如环境污染、人口增长、难民、贩毒、恐怖主义等)等多方面。而如何应付这些威胁与挑战已成为克林顿政府制订其对外政策的基本出发点。白野 . 白雪 . 刘延喜：《关于人口问题的研究》，《工业技术经济》 1995年06期人口是社会的主体,是生产力的构成要素和体现生产关系的生命实体,人口发展过程和经济发展过程相互联系、相互影响。人口问题是人类面临的最重大的问题之一。人类的粮食危机、资源危机、生态危机,都和人口问题紧密相联系在一起。无论是发展中国家还是发达国家,都存在着这样或那样的人口问题,没有一个国家的政治家和经济学家能对人口问题漠然视之,对人口现状及发展过程进行分析是进行战略研究和政策评估的重要依据。何颖：《论政策评估标准的设定》，《中国行政管理》 1996年05期

142论政策评估标准的设定何颖政府评估是政策过程中的一个重要环节，是调整、持续、重组或终止该政策的重要依据，是确认政策价值的重要手段。目前，学术界一般将政策评估大体分为两类：即对政策执行过程的评估与对政策效果、影响的评估。前者是指对某一政策是否依照真预定目标及纲领执行的过程，包括政策规划、合法性及执行经过进行评估；后者是对某一政策预期目标完成程度及非预期影响及投入政策的直接与间接成本的评估。本文所阐述的政策评估是后者，即指对政策效果的评估。政策评估的实质是一种价值判断，要进行价值判断，就必须设定价值标准，即评朱仁显：《 政策评估与政策优化:论政策评估的意义》，《理论探讨》，1998年02期政策评估与政策优化：论政策评估的意义朱仁显政策评估指的是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果和价值进行判断的一种政治行为。它是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。如果把政策问题的确定、政策研究、预测、制定、实施、运行等过程视为一个有机的链条的话，那么，政策评估便是这个链条的最后一环。但长期以来，人们等闲视之，只顾无休止地制定和颁行这样或那样的政策，对政策究竟有何效果和影响，缺乏关心，所知甚少。这种只问耕耘、不问收获的态度和行为严重地降低了政策效益。朱仁显：《发展我国政策评估的若干构想》，《理论探讨》1999年04期政策评估是政策运行过程中不可或缺的一环，但在我国，一直未受到足够重视，人们往往热衷于制定政策，宣传政策，却忽视政策效果，漠视政策评估，客观上大大助长了决策的随意性，给经济和社会发展带来了严重的后果。在全球化、信息化背景下推动经济转型和社会进步的当代中国，有大量攸关国家民族兴旺发达的政策出台，为使每一项政策能够更科学合理，高效易行，我们有必要像建立资产评估制度那样，从多层面推动我国的政策评估这项工作。首先，要从思想上提高对评估工作及其意义的认识。当今世界各国每年耗资几千亿甚至上万亿美金去制定并执行各项政策王永生：《试析公共政策评估及其规范》，《理论探讨》，2000年03期公共政策是社会公共权威做出的一定的社会生活的行为准则和行为依据。它是为解决公共问题,达成公共目标,经由政治过程所产生的策略。因此,一项公共政策的适当与否,成功与失败,直接关系到政策执行标的利益。影响到人们对政府的信任程度。所以,对公共政策执行后效果进行判断,以确定政策的价值———政策评估就尤为必要,而且事实上,对政策的评估正如政策本身的历史一样久远。公共政策是随着阶级社会的统治集团的出现而出现的(在形式上是各种各样的首脑的口头决定或成文形式出现的)。但真正形成一门科学还是在本世纪50年代。朱水成：《中国地方公共政策评估现状与对策》，《甘肃社会科学》，2001年03期公共政策在现代社会中的决定性作用已勿庸置疑 ,但作为公共政策一个环节的政策评估并未引起中国地方政府的足够重视。本文首先阐述了公共政策评估的涵义以及公共政策评估的重要意义 ,然后分析了中国地方公共政策评估存在的问题 ,最后提出了改进公共政策评估的若干建议。谭志华：《加强中国的政策评估工作》，《江西行政学院学报》，2001年02期经济与社会的发展使政策评估工作的重要性日渐突出 ,作为一个完整政策过程的一部分 ,政策评估对检验政策质量 ,决策政策前途 ,提高政策水平 ,吸引更多的人参与政策研究 ,提高政府决策的民主化、科学化起到了其它方式不可替代的作用 ,加大政策评估工作的力度成为时代的需要。中国目前的政策评估工作呈现出这样的特点 :评估体系上以非营利评估 (官方 )为主导 ,以营利评估 (民间 )为主体 ,评估标准上以价值判断为主 ,评估方法以定性分析为主 ,评估对象上以政策产出为主 ,忽视对政策影响的评估 ,评估与政策相对分离。陈绍芳：《试论情感因素对政策过程的影响》，《理论探讨》，2001年01期情感因素的介入 ,影响决策者对政策目标的选择 ,从而影响政策的质量 ;使政策执行者对政策产生不同态度 ,给政策执行带来不同效果 ;评估者对政策的认识打上情感的烙印会给政策评估造成偏差。刘进才：《公共政策评估的模糊数学方法》，《中共中央党校学报》，2001年01期

143运用定量分析的方法评估公共政策，是长期以来难于解决的一个问题。而借助现代数学中的模糊分析方法，建立科学、合理的指标体系和评估模型，定量分析公共政策的实施效果，则为解决此项难题提出了切实可行的途径。这种方法用于实测和对比验证我国改革开放20年前后的农村政策，不失为一种有效的和符合实际的评估途径朱锋：《小布什政府的朝鲜半岛政策:调整与前瞻》，《国际政治研究》，2001年03期2001年6月6日,美国总统布什发表讲话,称美国对朝鲜政策的评估已经结束,美国将恢复同朝鲜的谈判,就导弹问题、核技术和朝韩边境的朝鲜驻军规模等问题继续进行美朝对话。一个星期之后,即6月12日,美国与朝鲜常驻联合国代表团在纽约进行了接触。观察家们纷纷认为,这次接触充其量只是朝、美双方就今后会谈的程序性问题进行磋商,但毕竟显示出在中断了近4个月之后,美国和朝鲜之间的谈判又将重新开始。这是缓和朝鲜半岛局势所出现的令人鼓舞的事詹国彬：《我国公共政策评估的现状、困难及对策》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2002年第2期 公共政策评估在我国一直是一个薄弱的环节 ,通过对我国当前公共政策评估之困难的分析 ,提出了促进我国公共政策评估发展和完善的相应对策胡平仁：《政策评估的标准》，《湘潭大学社会科学学报》，2002年03期政策评估是政策运行过程中重要的一环 ,而政策评估标准直接决定评估的方向和结果是否正确、是否科学、是否符合实际。合法性标准、投入产出标准、系统功能标准、社会公平与发展标准是政策评估的主要标准.陈琤：《官僚制中政策评估的困境及其改进——从评估的社会互动性角度分析》，《行政论坛》，2003年01期政策评估具有科学性和社会互动性两种性质,但社会互动性由于种种原因未受重视或难以得到实现。其中一个重 要原因是目前政策评估运行的政府组织结构体系——官僚制的种种弊端阻碍了评估互动性的发挥。针对此,本文从效率原 则、公民参与和体系内关系三方面进行了分析并提出了改进意见。王瑞祥：《政策评估的理论、模型与方法》，《预测》，2003年03期政策评估是政策科学研究的一个重要问题。本文从政策评估的理论基础、评估标准、评估方法、评估活动的制度安排及其在不同国家的适用性四个方面入手,对国外政策评估研究内容做了一个简单的概述,并就政策评估标准问题,具体介绍了几种常用的评估模型。王波：《公共政策评估:意义、困难和对策》，《山西经济管理干部学院学报》，2003年03期公共政策的科学性和有效性如何,需要通过评估来检验。政策评估是提高政策决策科学性、避免政策决策失误的有效途径。但政策评估科学在我国刚刚兴起,从评估观念到评估技术还不很成熟,需要改变观念和提高技术。魏淑艳，刘振军：《我国公共政策评估方式分析》，《东北大学学报(社会科学版) 》，2003年06期阐述了目前我国公共政策评估的三种主要方式,党的总政策和基本政策以非正式评估为主流的评估方式,政府一般公共政策和具体政策实行内部评估方式;此外,独立的第三方评估作为一种新的评估方式也开始在中国产生和发展。分析了这几种评估方式的利弊,指出必须寻求合理化的评估方式,大力发展评估性中介组织,逐渐使中介组织评估成为我国政策评估的主导力量,推动我国政策评估科学化。农卫东：《高等教育政策评估:意义、困难和对策》，《改革与战略》，2003年08期高等教育政策评估,指的是依据一定的标准和程序,对高等教育政策的效益、效果和价值进行判断的一种行为。它是政策分析的重要方面,是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究和评判活动。一.高等教育政策评估的意义高等教育政策是国家公共政策的重要组成部分,集中体现了国家关于发展高等教育的意志和行动。高等教育政策涉及多方面的问题,主要如:高等教育在社会发展中的地位和作用,国家举办高等教育的目的,关于教育对象和教育内容的限定。赵吉林：《公共政策评估中的非理性因素》，《行政论坛》，2003年06期

144理性作为现代公共政策的基本价值取向之一,在政策评估中也应该得到贯彻。然而事实是非理性的因素却对评估起着一定影响,这也正是理性评估的缺陷。作为对政策的价值判断和政策效果量化的公共政策评估活动,其评估主体容易受到个人偏好、情感、经验、直觉、灵感等非理性因素的制约。特别是政策评估方法中的成本———收益分析方法,是相当理性和规范的,但在对成本和收益的量化评估中也难免存在非理性因素的影响。在明确非理性的不足和优点之后,我们应合理利用非理性因素,改进政策评估,确保政策评估的公正性。第9章   公共政策评估（6）公共政策是否科学、有效，虽然在制定阶段和实施阶段就要经过审查与监控。比如，制定出来的政策要经过专门的机构进行政策分析，政策方案选定以后，要经过政策合法化环节；在政策执行中还要通过控制、调整来对政策实施的效果进行跟踪验证。但是，这些对政策进行的检验还是初步的，因为，在一个政策还没有终止前的检验，只是局部性的、阶段性的检验，还不是最终的评估。另外，对政策的完整评估必须依据一定的程序和标准。因此，在对政策的实施作了研究之后，就需要对政策的评估进行讨论。9.1  公共政策评估的实质与影响因素在西方政策科学的发展过程中，对政策评估的研究是较晚才提上议事日程的。人们往往将更多的精力放在政策的制定和实施的研究上，而忽视了对政策的评估。其实，政策评估不仅可以检验政策制定与实施的成功与否，而且，它是人们积累政策经验，提升政策能力的重要途径。因此，要重视政策评估，就需要对政策评估的性质及其功能作一番了解。一、政策评估的历史发展

145人类大采取有意识的行为之后，总是倾向于获取关于该行为结果的反馈信息，这便是一种基本的评估活动。政策作为政府机关用以引导和规范有关群体或组织行为的指南和准则，其制定者在设计和选择方案的时候，必然会估计各种方案实施后可能产生的结果；而在政策实施后，也往往想知道政策效果到底怎样，是否达到了预期的目标，因而会通过一定的渠道获得这些信息。这些行为都属于政策评估的范畴。因此可以说，自从有了政策和政策制定，便有了政策评估活动，古今中外许多历史文献和文学著作都包含了政策评估的思想，记录了政策评估的实践。但是，现代意义上的政策评估，作为一个专业领域也作为一项实际工作，是在20世纪随着现代科学方法的发展成熟及其在社会研究和政策研究中的广泛应用而首先在以美国为代表的西方发达国家诞生和兴起的，它受不同时期政治、经济、社会、科学知识等多方面因素的影响，经历了一个过程。早在第一次世界大战之前，便有少数研究人员运用社会学、统计学等学科的知识和方法对教育、卫生、就业等领域的政策和政府项目开展系统的评估。到了20世纪30年代，随着社会科学家主张和倡导运用社会研究方法来评估政府为解决这些社会问题而制定的政策和行动计划。例如，美国阿肯色 的斯德芬教授恳请对在罗斯福总统的新政中制定的社会政策和计划进行评估。[ ]此后，很多研究人员开展了政策评估工作。在第二次世界大战中，出于战争需要，美、英等国军队专门聘请研究人员对其人事政策和宣传策略等进行评估，使评估等到进一步的发展。二战结束后，美国等西方国家在城市发展、住宅建设、科技、教育、卫生等方面制定了大量的政策措施和行动计划，由于实施这些政策计划所需要经费数额庞大，因此，客观上要求通过开发政策评估获知这些政策设计的结果。另一方面，各种社会研究方法逐步发展成熟，提高了政策评估的有效性和可靠性。到50年代末，在美国等西方工业化国家，政策评估已相当普遍。在此期间，许多发展中国家也在一些社会政策领域开始进行政策评估。在20世纪六七十年代，西方国家遇到了一系列严重的经济和社会问题。以美国为例，环境污染、能源危机、核安全、种族冲突、越南战争、城市衰落、失业和贫困人口增加等问题对政府提出了严峻的挑战。针对这些问题，政府实施了空前的政策干预，并为提高政策干预的有效性和效率，强化了有关管理制度，要求开展政策评估。其中，对政策评估的发展影响最大的是约翰逊当政时期实施的“向贫困开战”和“伟大社会”计划。根据这项战略计划，美国联邦政府出台了大量政策并投入了巨额资金。为了确定公共资源的配置和使用效率以及这些政策实现预定目标的有效程度及其对目标群体的影响，在提出该战略计划的同一年即1965年，联邦政府颁布了一项专门的行政命令，要求政府各部门建立计划规划预算制。这此前由国防部设计的制度采用了正式的评估和分析方法。在此期间，国会也开始立法，要求对政府在一些领域制定的政策进行评估。例如，1965年的《中小学教育法》就明确要求对有关教育政策开展评估。这些行政命令和法律为研究人员开展正式的政策评估赋予了合法性，也提供了资金保障。另外，各种社会研究方法的完善，特别是计算机技术的应用，为政策评估提供了有力的工具。因此，政策评估在这一时期取得了最为迅速的发展。[ ]进入80年代后，在政治、经济、社会等多方面因素的作用下，西方国家抓起了一场大规模的改革运动。这场发端于英国的改革尽管被冠以不同的名称（新公共管理、重塑政府、再造公共部门），而且其重点和具体措施在各国之间也存在差异，但是，仍表现出一些共同的特征，主要有：1．将政府的政策职能和管理服务职能分开；2．将私营部门的管理方式引入公共部门，注重资源使用的效率；3．公共服务机构视公众为顾客，为公共服务建立明确的标准；4．由重视工作过程和投入转向注重产出和结果；5．对公共机构开展绩效评估，绩效管理（美国于90年代颁布了绩效评估法）6．通过授权发挥基层管理者的作用；7．增强公共部门的责任性。

146从上述特征可以看出，这场改革更加强化了对公共部门的行为包括公共政策开展评估。诸如注重结果和和产出、追求效率、实行绩效管理、增强公共部门的责任性等趋势都在客观上要求加强政策评估工作。随着这场影响涉及全球的行政改革运动的深入发展，主导各个国家的公共事务管理模式当前正在经历一个深刻的转变过程，即从传统的政府管理向治理转变，而政府管理与治理的主要区别之一，就是强调对公共部门的行为包括公共政策的评估。可以说，政策评估是当今各国建立效能、高效、廉洁、透明的政府的必要途径。正是在这种背景下，公共政策评估在许多国家包括在一些发展中国家已经成为一种制度化、法制化的工作。二、评估理论的发展现代政策评估从一开始就存在两个层面的分别，即技术分析的层面和价值判断的层面。但是，在长期一般暑期里，由于受到行为主义主流价值观的影响，与理性主义的公共政策分析的倾向下一致，政策评估主要倾向于事实层面和技术层面的分析，主张应用实证技术以分辨政策目标与政策结果之间的关系，进而可以验证地确定政策的实际效果是政策评估的目标。有研究者称这为“实证主义”和“效果论”。在这种政策评估理念的指导下，其分析的侧重点相应集中于效能、效益、效率一类问题上，并选择了政策过程评估、政策影响评估、政策效果评估、经济关系评估等评估领域。上个世纪70年代，以J·罗尔斯的《正义论》为标志，产生了政治哲学和后行为主义的复苏。罗尔斯明确提出：正义是社会制度众多道德之首，其意义就像真实是思想体系的第一要务。如果下个理论是不真实的，即使它再崇高、伟大，也是必须加以拒绝和修正的；同样，法律或制度如果不是正义的，那么即使它再有效和运转再顺利，都必须加以清除与改正。由于受到后行为主义的影响，一些研究者开始对传统的政策评估的合理性提出质疑。他们；提出，效能、效率虽然重要但这一切究竟都是为什么呢？因此，不首先弄清楚政策的价值问题，进而弄清楚政策的公道性，正义性，社会性等问题而去评估其效果，无异于舍本逐末，在方法论方面已经迷了路。所以有必要对传统的政策评估进行反思，追根溯源，还价值评估应有的地位，而价值评估的重要内涵在于其政治的性质。对此，持续这种意见的代表人物E·豪斯明确指出：“政策评估的本质：事实上一种政治活动，除了为决策者提供服务外，亦在发生资源的再分配以及由谁应该地得到什么。其中的意义在于分配社会的基本财富。因此，它不但是一种抽象的陈述，更是一种关于分配的社会机制，而这正是我们希求的政策评估的制度性的地位。评估不仅只是真实的，它更应当是公正的，目前的评估架构不论其真实价值如何，都不得应在不同的程度上回应正义，更主要的是，正义本身就是政策评估必须考虑的一项重要标准。在对传统政策评估进行不断的反思的过程中，一些学者为了突出政治原则在政策评估中重要性，提出了“政治评估”的概念，以区别“政策评估”的概念。他们指出，讲求效率而不重视政治原则，其评估的结果很可能因此偏离政治方向，而迷失政治方向的后果将是可怕的。但强调政治评估并不等于抹煞技术评估的作用，如同管理思想经过科学管理理论阶段，行为主义管理阶段、管理科学阶段、经由系统理论和权变论走向一动一样，关于政策评估的理论亦在80年代出现了整合的趋向。随着时间的推移，有关政策评估的理论，学者亦在不断提出新的理论，但仔细分析其实质，只是侧重点不同，都围绕着政策本身的技术理性，以及政策实施后的对国家社会所产生的作用，本身的价值程度进行分析但综合的趋势已经日趋明显。三、公共政策评估的性质西方政策学家和政策机构对政策评估的性质进行过研究。他们从不同的角度对政策评估进行了分析，其中有代表性的观点是由奎德、古巴、林肯等人提出的。比如，E·S·奎德就认为，从广义上解释，政策评估是确定一种价值的过程分析，但在狭义上，却是在调查一项进行中的计划，就其实际成就与预期成就的差异加以衡量。[ ]再如，古巴与林肯（Guba and Lincoln）在讨论政策评估的性质时，先将政策评估划分为四代，并确定了不同代的政策评估的内容。他们指出过去的政策评估可分为三代，第一代是测量取向的评估；第二代是描述取向的评估；第三代是判断取向的评估；第四代评估则是特别重视政策利害关系人对于政策的反应态度与意见的评估。[ ]另外，美国“都会研究所”

147对政策评估的性质也作了规定，他们认为政策评估的目标是：衡量一项进行中的计划所达成预期目标的效果；根据研究的原则区别计划效力与其他环境力量的差异；透过执行上的修正使计划得以改善。[ ]自从20世纪中叶公共政策评估作为一个学术领域也作为一项实际工作兴起以来，学术界对政策评估的涵义作过多种界定。这些定义大同小异，其间的差别主要在政策评估所涉及的内容方面。概括起来，有三种不同的观点：一种观点认为，政策评估是对现行政策在实现其预定目标的方面的成效进行客观、系统的考察。[ ]显然，这样的界定的政策评估是以政策目标为取向的。根据这种定义，政策评估可为过程评估和影响评估两类。前者关注的是一项政策按照原来的设想被执行的程度；后者关注的是一项政策带来的预想效果的程度。[ ]在很多情况下，对一项政策进行评估既要有过程评估也要有影响评估。美国学者H·E·费里曼称之为综合评估。[ ]第二观点 认为，政策评估的对象不只局限于现行政策，还应包括执行之前的政策方案；政策评估除关注预定目标的完成程度和执行情况外，还应关注政策的非预期影响以及政策所需投入的成本。[ ]根据这种界定，政策评估可按照所外的不同阶段分为预评估、执行评估和后评估三类。[ ]第三种观点认为，政策评估的内容不仅包括一项政策或政策方案实现其预定目标的程度、被有效执行的程度、其相对于所投成本的效率水平，还应包括对政策需求的评估，即通过研究分析一个社会或社区、特定的群体需要什么政策。[ ]根据这种界定，政策评估可分为需求评估、过程评估、结果评估和效率评估四类。综合上述三种观点，我们认为，所谓政策评估，是指采用现代社会科学研究方法对一个社会或社区或特定社会群体的政策需求，对拟议之中的政策方案或者已经付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进行的客观、系统化的考察与评价。其目的是指导通过将这些信息直接或间接地反馈给政策制定者和政策执行人员，促进他们适时做出政策反应、选择好的政策方案、及时调整不当的政策、废除无效的政策、改善政策执行行为，从而提高政策制定的质量。政策评估的主要内容包括：了解整个社会或一个地区或某个群体的政策需求，判断尚未实施的政策方案或已会计实施的政策实现预定政策目标程度、导致的利益分配的公平性程度及其在实现预期目标方面的效率水平，确定政策是否按原来的意图顺利执行，评估政策产生的非预期影响（包括政策方案的风险），总结和评价政策的成功与挫败之处。通过这个定义可以看出，政策评估既可以在制定政策计划、设计和选择政策方案的阶段进行，也可以在一项政策正在执行过程中进行还可以在政策执行活动完成以后进行。在图中表示的是政策评估在一项政策的生命周期中的位置及其与有关环节的关系。将西方政策学者和政策研究机构关于政策评估性质的观点与我国的政策评估实践结合起来思考，可以将政策评估看成是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断、评定并由此决定政策变迁的活动。公共政策评估活动中包括着规范、测度、分析、评判四个环节。规范环节的任务是建立政策评估的标准与程序，这是整个评估活动的前提；测度环节的任务是收集评估对象的各方面信息，这是评估活动的基础；分析是运用已收集的信息，对政策实施结果进行评定，这是评估活动中关键的一步；评判环节的任务是对政策的变迁提出建议，这是评估的完成。政策评估与政策执行是政策过程的两个不同阶段，它们在组织、资源。个人责任、机构间的沟通等方面都存在区别。

148政策评估在政策生命周期中的位置及其与有关环节的关系四、公共政策评估的作用在公共政策周期中政策评估占有极重要的地位。首先，政策评估有利于检验政策的效果、效率、效益。制定的政策究竟好不好，政策实施以后有没有达到预定结果，公众的回应如何，这些都不能凭制定政策时的主观推断来衡量，必须通过严格的程序、周全的资料和科学的手段加以客观评估才能得出结论。其次，政策评估有利于提高决策的科学化和民主化水平。现代社会人类活动的类型增多，风险增多，不确定性变大，从而对决策的科学性提出挑战；现代社会人们的利益趋向多元化，公众参与要求高涨，从而对决策的民主化程度提出了更高要求。公正、公开地进行政策评估是回应这种挑战和要求的有效途径。通过政策评估，可以扩大公众对公共政策决策的参与程度，可以更全面、直接地了解公众对政策的回应，可以提升政策的科学性。第三，政策评估有利于实现政策资源的有效配置。任何政策的制定、实施，都需要有一定量的资源。政府在一定时期可以提取的资源是有限的，要将有限的资源最大限度地运用起来，关键是合理配置。只有通过政策评估，特别是通过对政策制定和实施中投入和产出的比率分析，才能知道资源配置的优先顺序是否正确，在政策周期的不同阶段上资源投入量的比例分配是否恰当，在政策过程中人力、物力、财力的组合是否合适。第四，政策评估有利于决定政策的循环形式。对政策的评估构成一次政策周期的结束，同时又是下一个政策周期的开始。下一步政策究竟怎样运行，只有通过评估才能确定。如果政策是好的，执行也很有成效，政策循环的方式就是政策延续。如果政策执行中发现政策条件发生改变，或政策资源配置不合理，或政策目标有问题，政策循环的方式就是政策革新。若经评估证明政策目标已经达到；或政策环境已发生根本变化，原有政策已无法执行；或原先政策有问题，执行中的负面效应日趋严重等，政策循环的方式就是政策终止。五、公共政策评估的障碍政策评估中有许多制约因素，有些是属于客观条件的限制，有些是评估主体的限制，有些是评估客体的限制。我们把这些限制条件统称为误区评估误区在理论规范上是一种出于公共目的、意在确定政策与事实之间因果逻辑关系的理性行为。然而在实际的过程中，政策评估不仅是艰难的，而且常常步入误区（主观动机特征表现为有意识的行为）和陷入误区（主观动机表现为无意识的行为）。前一种情况我们称之为主观误区，后一种情况我们称之为客观误区。不论是主观误区还是客观误区，都是政策评估中的问题，尽管两种情况的首先涵义是不一样的，但在社会层面上其评估的结果都会在不同的程度上误导公众，并造成国家资财的浪费。两种情形分别讨论如下：

1491．主观误区主观误区主要指这样一种情形：政策评估者出于各种可能的不良动机，有意识地夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的某些事实，或者混淆评估中的某些是非和原则，以求实现某种特殊的目的。具体说来，主观误区的政策评估主要有如下一些表现形式：[ ]（1）认识能能力问题第一，有限理性新制度经济学关于人类行为的第二个假定涉及到人与环境的关系，即有限理性。人的有限性（bounded rationality）是由K·阿罗引入的一个原理，用他的话有限理性就是人的行为“即是有意识地理性的，但这种理性又是有限的”。人是想把事情做好，但人的智力是一种有限的稀缺性资源。由此我们可以推论，所有复杂的协议、契约或合同都不可避免地是不完全的。在诺思看来，人的有限理性包括两个方面的含义，一是环境越复杂的，在非个人交换形式中，由于参加者很多，同一项交易很少重复进行，所以人们面临是一个复杂的、不确定的世界，而且交易越多，不确定性就越大，信息也就越不完全。二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的，有不可能无所不知。由此我们可以得出这样一个结论，制度通过设定一系列规则减少环境的为确定性，提高人们认识环境的能力。除此之外，新制度经济学家还认为，由于环境的不确定性，信息的不完全性，以及人的认为能力的有限，使得每个人对环境反应所建立的主观模型也就大不一们，从而导致了人们选择上的差别和制度规则上的差别。这就说明了有限理性假定在制度设立中的作用。外部环境的不确定性与人的智力也是一种有限的稀缺性资源的结合，是制度设立的一个重要原因。在此，我们还有必要讨论一下“有限理性”与“不完全信息”的关系问题。有一种观点认为。所谓的“有限理性”可以归纳为“不完全信息”这类问题，即只要愿意付出足够高的信息成本，理性就可以是无限的。西蒙说：我只是部分同意这种结论，但有两点保留。第一，谈论什么“如果我们信息灵通的话，我们就会怎么做”是没有意义的，因为根本上就不会有这种情形。第二，由于 人脑有限，我们只使用海潮的信息海洋中的一小部分去帮助我们思考。太多的信息与太少的信息同样是不理想的。问题不在于是否有信息，而在于我们能够加工多少信息？我们的知识能使我们分析什么样的信息？并从中抽取有意义的部分。因此，人类要求获取信息这原动力乃是人类灵魂深处渴望更好地与他们的世界打交道的企求。在现实世界中，信息不仅具有不完全的特征，而且还具有不对称有特征。所谓的不对称是指，交易双方对交易品所拥有的信息数量不对称，例如在汽车交易中，卖方可能要比买方对汽车有价值的特征知道得更多。实际上，不仅存在信息不对称，而且人们可以通过欺骗、偷窃、说谎等隐瞒信息手段获利。但是信息不对称的假定同时表明，人们可以通过向对方披露信息而获利，即通过合作减少信息的不对称而获利。第二，集体行动的困境自从勒特·哈丁（Garrett Hardin）富有挑战性提出“公地悲剧”以来，人们对公共资源使用发生退化的思考已经很多，事实上亚里斯多德已经在思考这个问题。亚氏说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物 ；对于公共的一切，他至多只留心到其中对分个人有些相关的事物。”哈丁的结论是：“这是一个悲剧，每个人都被锁定进一个系统。这个系统迫使他在一个有限的世界上无节制地增加他自己的牲畜。在每一个信奉公地自由使用的社会里，每个人追求他自己的最佳利益，毁灭是所有的人超之若鹜的目的地”。后人对他的模式进行了转化，形成了“囚犯博弈”和纳什均衡。在此基础上，奥尔森明确指出“

150除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。（2）认识态度问题第一，“以表象取代事实”。表现为文过饰非、规避责任，在提供事实时矫情造势，隐藏某些关键性的事实，甚至不惜提供伪证，借以掩盖自己的政策举措失当甚至无能，或者借以推卸自己应付的责任或将责任推给他人。第二，“以形式取代研究”。表现为决定性的政策决定实际已经作出，或者对某些政策的实践效果已经形成定见，但却要借政策评估的形式肯定其定见的合法性。第三，“在政治取代科学”。表现为借评估攻击一定的政策或者攻击一定的政策主体，而不顾及政策实际的效果，甚至运用不正当的评估诋毁对手，其目的不在于政策及政策评估本身，而在于政策背后的利益。第四，“以研究取代服务”。表现为借科学评估之名，使政策决定或者政策终结迟迟不能完成，政策应有的效率因此受到损害。第五，“以社会目的取代政策目的”。表现为借评估过高地估计本政策的实际效果，并通过媒介的巧妙的运用夸大性地宣扬本政策的功绩，以此博取功名。第六，“以获取资源取代政策目的”。表现为借评估证明政策的重要性，同时证明客观政策资源的不足乃是影响政策的主要原因，进而试图改变政策目标与政策资源的比例约数，要求更多地获取政策资源，尤其是经费等经济性资源。主观误区的评估有三个共同性的突出的特点：第一，其评估动机从一开始就背离了“实事求是”的原则通过，但却试图经由其评估程序得出事先设定的结果；第二，其评估方法徒有虚名，具有典型的形式主义的涵义，却试图经由合法的形式将评估引向自己期望的方向；第三，政策评估内容方面的失真性、模糊性与形式方面的周全性、科学性的非正常的统一，使主观误区的政策评估具有隐蔽性和欺骗性成为可能。2．客观误区客观误区是指另一种政策评估的情形：政策评估主体的主观动机虽然是正当的，评估方法亦是合理的，但由于客观的条件的限制，评估的过程和结果并不是一定反映客观的真实，或者不能准确地反映客观的真实，或者不能全部反映客观的真实，以至于评估的结果不一定可靠不一定可信，而没有把握的政策评估其功用是极为有限的。政策评估主要的客观误区如下：（1）政策目标的不确定。政策目标的确定过程过多地反映了不同利益团体的观点和要求，因此在目标的阐述方面由于目标点太多且重要程度相同而显得比较含糊。这将导致政策评估的标准的选择和价值标准序列的排列出现混乱。更难的是，参与政策制定的各方基于同样的动机常常会通过各种可能的方式力图间接地甚至直接地介入政策评估的过程，要求政策评估反映自己的价值观。不同的利益团体同时作业，常常使政策评估主体不知所措，导致政策评估的过程左右摇摆，政策评估的结论含糊其词。   这些情况都给衡量和评价政策目标的完成程度，造成了很大的困难，与表现在：   第一，有时，政策制定者和执行者还故意用不明确的形式来表达和说明政策目标，以此增加某种应变的机会；第二，大多数政策都具有多重目标，有些目标之间甚至存在着矛盾；第三，许多政策目标不可能量化；第四，在政策执行过程中，政策目标还可能发生变更而被修正。   

151   这里仅就政策目标的多元性作进一步的说明，政策目标的评估有两种主要途径：一种是多元目标兼具理论研究的评估途径。一种是官定目标评估途径。美国学者罗西等人极力推崇前者。他们认为按照官定目标去评估公共政策，政策评估的范围就太狭隘了，往往很难发现政策的成交和存在的问题。因为在政策实践中有时政策效果包含在官定的政策目标中，但评估后发现，二者并没有必然的联系。有时政策决策者预定的政策目标和希望的政策效果并没有出现，而不在预定目标内的政策效果却出现了。因而主张采取多元目标兼具理论研究的算什么进行政策评估。他们认为，政策评估不能拘泥于官定目标，而应该侧重政策目标的多元性以及评估研究的理论性，只有这样的评估才是有成效的。还有一点政治评估的理论性较强，要求政策评估者具有较高的理论素养，才能正确评估政策的成败。评估者面对众多潜在的或显露的纷纭繁杂的目标因素，要确定哪些因素应当纳入评估研究的范围，是相当困难的。另一方面，评估的理论基础要求很高，一般人很难达到。总之，政策目标的不确定性及其表现形式的多样化，不仅给政策的最终价值判断带来阻力，而且还会给政策评估的标准的建立带来困难。只有进行深入的科学探讨，才能找到合理的方法。（2）因果关系的不确定。如前所述，因果关系是公共政策过程中的一种基本的关系形态，亦是政策评估需要研究的基本的关系形态。但是，在实际的政策评估中，人们经常难以充分地证明，某种客观情形的改变是直接起因于某一项公共政策的实施，即是否由于某一项公共政策的实施而导致某一社会事实的出现，譬如，粮食产量的增加是否完全是一项关于增产粮食的农业政策的结果呢？显然至少不能完全归功于政策，其它一些变数，譬如风调雨顺的气候条件，国际或国内粮食市场上粮食或粮食制品需求量的增加引发农民扩大种植面积或提高投入，加强精耕细作等等，都可能是粮食产量增加的重要原因。那么，在所有的因素中，究竟哪一个因素发挥了主导的作用，哪一些因素发挥了重要的作用，哪一些因素发挥了一般性的作用，常常是政策评估的一大难点。（3）政策效果的不确定。一般而论，政策制定会包括关于政策期望目的的表达。但实际的政策效果却有可能是非预期性的。例如，按照省内国民生产总值承销、承购国家债券，在筹集资金、充盈国库、加快国家重点建设的同时，可能会招致发达省份的诸多怨言。相关省份会抱怨“杀富济贫”、“鞭打快牛”的不合理，抱怨“干活的养活不干活的”，要求各省“一律”至少按照面积或者人员承销、购国家债券，并可能为调整政策而采取一些动作。这表明按照省内国民生产总值承销国家债券的政策事实上招致了政策反弹。如此，若根据“募集奖金、充盈国库、加快国家重点建设”的政策目标进行政策评估，若按预定数额募集齐了资金，则可以认为这是一项成功的政策；若同时评估由此对对中央政府与地方政府的关系以及其他的变项，则政策效果的确定就产生了相当的复杂性。政策效果的不确定有些时候源自政策含有但却未曾明确表示的目标。[ ]这种目的经常在一定时期属于“可做不可说”的目标。例如，上述政策可能含有增加中央政策可控性资源，进而加强中央的地位和作用的隐性意义，而反对意见可能相应含有相反的意义。（4）政府态度的不确定。政府、政府机关、政府官员都可以是政策评估的最坚强的有力的支持者，也可以是最坚强的有力的反对者，因为他们实际上控制着政策评估所需要的相当的一部分的资料，如果不是决定性资料的话。他们对既定的评估是持续还是反对，是既支持又反对，取决于他们对既定政策评估来自政府体制之外——譬如不自接受委托的学术机构的时候，作为“组织”的政府经常会持有怀疑的态度，因为他们担心不能体会实际情况又持有不同价值标准的评估会打破现有的秩序，或者造成他们内部的分裂，或者带来利益的损害；在证实担心将要变成现实的条件下，由最初的怀疑的态度转变为现在反对的态度是很自然的。从这个意义讲，“组织”成为评估的障碍之一是合乎逻辑的。[ 

152]（5）评估客观数据的不确定。客观数据在客观上总是存在某些缺陷，这是由政策条件和认识能力局限性决定的。在完整的科学评估的意义上，“从自然科学的实验意义来讲，某种严格的比较完整的事实上不可能的。主要原因是人们的行为模式受如此众多外部的社会、经济和政治因素的影响。……即便所有的外部经济因素都可控制，也不可能重复影响任何实验和示范计划的社会环境和政治环境。因此，决策者很容易怀疑所有缺乏精确控制组的评价评价研究的结果。”[ ]9．2   公共政策评估的模型和过程一、政策评估模型政策评估没有一个固定的模式，也没有在任何情况下都普遍适用的评估方法和途径。根据所要评估的政策的具体情况和评估所要回答的问题不同，需要采用不同的评估方式、途径、方法等也会不同。一般情况下对公共政策实施结果的评估,通常是依据一定的评估模型来加以评价的。政策评估的模型主要有对比模型、成本效率分析模型、统计抽样分析模型、模糊综合分析模型。1．公共政策对比分析模型对比分析模型包含三种分析：简单“前——后”对比分析、“投射——实施后” 对比分析、“控制对象——实验对象”对比分析（1）简单“前——后”对比分析：以A1表示政策执行前的状态；以A2表示政策执行后的状态；政策效果是A2-A1。这种分析的优点是简单、易行、明了，但缺点是不精确，因为导致A2状态的原因除了政策作用外，还可能是其它因素的影响。 图：简单“前——后”对比分析（2）“投射——实施后” 对比分析：以A1来表示政策执行前的状态PQ的投射，以A2作为政策执行后的状态，政策效果为A2-A1。这种分析的优点是将非政策的因素作了过滤，但缺点是对A点状态难以确定。 图：“投射——实施后” 对比分析（3）“控制对象——实验对象”对比分析：以A1、B1为实验前对象和控制对象的状态，以A2为实验对象状态，以B2为实验后控制对象的状态，政策效果则为A2-B2。这种分析的困难在于对实验的控制较为困难。 图：“控制对象——实验对象”对比分析2．公共政策成本效率分析模型   

153成本效率分析方法是对政策运行成本与政策实施结果加以对比的分析方法。运用这一方法必须了解政策运行成本、评估原则。政策运行成本为下列分成本的总和：从提出政策问题到政策公布所投入的经费与实物的政策制定费用；政策各个环节间、新旧政策间衔接的费用；政策各环节间、各项政策间由于缺乏配合所产生的摩擦费用；在执行扣成立专门机构、配备专门人员、对政策进行宣传、实施监控、执行中评估所需费用；为对付政策目标群体追求自身利益的“对策”行为而加大的政策投入费用等。成本效益分析通常遵循下列三条评估原则：一是当两种政策方案的效益相等时，政策成本越小的政策方案越优；二是当政策方案成本相同时，政策效益越大的政策方案越优；三是政策效益与政策成本的比率越大越好。政策效率可采用下列公式计算：E1=I/Z或E2=I-Z其中：E为政策效率I为政策效益Z为政策成本E的值越大，政策效率越高。在下图中，直线OL为“得失相等线”，直线上的所有点，表示政策实施的成本投稿与结果相等，却I=Z，E1=1，E2=0，说明政策无效率。直线OL上方为“得大于失”区域，即政策结果大于政策投入，在此区域内，I>Z，E1>1，E2>0。直线OL下方为“得不偿失”区域，在此区域内，1

154过程评估是指在政策开始执行之后对政策得以按原定设想执行的程度进行的考察研究。过程评估要回答的问题包括：政策方案包含的各项措施（如拨款、设立或指定机构、调配物资等）是否按原计划顺利实施？政策所针对或服务的对象是否预定的目标群体？政策执行机构和人员是否具备预期的执行能力？是否付出了足够的努力？在现实中，设计很好的政策由于执行不力而导致目标偏失、效果不佳甚至事与愿违的例子屡见不鲜。通过过程评估可以使有关机构及早发现执行中存在的问题，并及时采取适当的措施，保证政策取得较好的效果。3．效果评估从前面的介绍可以看出，所有关于政策评估的界定都把政策实施后产生的效果作为评估的最主要内容，只是对“政策效果”的内涵有不同的理解。在此，需要注意两点：首先，所谓的政策效果，不仅指政策付诸实施后实取得的效果，也指尚未付诸实施的政策方案可能取得的效果。对政策方案可能取得的效果的评估是政策设计和选择的依据。其次，政策效果包括三个具体方面：一是政策的有效性，即政策实施后实现其预定目标的程度；二是政策的效率，即相对于其实施所需的全部成本，政策取得的成果如何；三是政策实施后带来的利益或千万的损害在相关群体中的分配是否公平。4．影响评估由于社会不同领域之间的相互联系，一项政策的实施除了在其所针对的领域内产生效果之外，还可能对其他相关领域产生影响，即外部影响。例如，出于保护环境的目的，政府提高排污收费标准，这不仅会导致污染排放量的减少，而且可刺激企业进行技术开发，带来新技术、新工艺、新能源的诞生。再如，为了降低粮食的生产成本，鼓励农民多种粮食，政府对粮食生产所需的农药和化肥提供价格补贴，这样的政策在可能实现粮食增产的目标之外，还可能因为导致农药和化肥的过度施用造成环境破坏。对政策产生的预定目标之外的这种积极的或消极的外部影响的评估，因为如果一项政策的消极影响严重，即使完全实现了其预定的目标，它也不是好政策。特别是在政策方案的设计和择优阶段，我们必须尽可能对政策的这种负面影响做充分的估计。另外，相对于政策制定的时间而言，政策总是在未来发生作用的。而未来的环境可能存在一定的不确定性，因此，有些政策的制定带有一定的风险。在这些政策的方案设计和择优阶段，对其风险进行评估也是政策评估的一个重要部分。当然，在现实中，为了保证一项政策能够及时、高效地满足公众的需要，且不产生负面影响，最好上述四种评估都做，也就是要开展综合的政策评估。我们还可以根据其他标准对政策评估进行分类。如：根据政策评估主体是否属于制定和执行政策的系统之内，可政策评估分为内部评估和外部评估。根据评估的目的，可将政策评估分为形成性评估和总结性评估。前者是为了优化政策的计划和设计，从而提高政策的效果，改进政策的执行；后者则是为了帮助我们决定一项政策的是否该出台、继续或者帮助我们决定在几个方案中选择哪一个。[ ]三、公共政策评估的步骤政策评估无论是作为一种学术研究活动，还是作为一项实际工作，都是一个由多个环节组成的连续的过程。当然，不同种类的政策评估、不同的评估模型，其构成环节不完全相同，各环节的具体活动内容差别更大。尽管如此，除政策需求评估外，现实中开展的大多数政策评估所包含的环节基本上是相同的。本节将阐述现实中比较典型的一次政策评估的一般过程，介绍各个环节的活动内容和相关概念。一般而论，政策评估过程包括以下几个环节或阶段：1.了解政策基本内容及相关背景；2.确定政策相关方；3.确定政策目标；4.明确政策作用原理，即构建政策影响模型；5.设计研究方案；6.收信资料；7.分析资料；8.撰写和提交发布政策评估报告。下面将简要介绍各个阶段的活动内容。1．了解政策基本内容及相关背景

155对一项政策进行评估，首先必须了解该政策的基本内容及相关背景，包括政策出台的时间、所针对的问题、政策的基本意图、政策的目标群体、政策出台前后的有关经济和社会状况、具体政策措施、政策的基本理论依据、政策执行的环境等。这些信息是政策评估其他环节得以开展的基础。实际上，在决定是否对一项政策开展评估之前，就必须了解这些信息。因为其中有些信息能够告诉我们这项政策是否具备评估的条件，即该政策是否具备可评估性。关于政策基本内容及相关背景的信息，有些有明确的文字描述或书面记录，有些则需要研究人员通过结资料的分析或对有关人员进行访谈获得。因此，在此阶段 ，政策评估人员主要是通过查阅有关文献资料获得所需信息，在有些情况下，需要对有关人员进访谈，但访谈范围通常很有限。2．确定政策相关方政策相关方，亦称政策相关者，包括三类人，一是参与政策制定或执行的人员，二是其利益与被评估的政策有直接或间接关系的人，三是对政策表示强烈关注的人。例如 ，中央出台的减轻农民负担的政策，政策相关方包括参与制定该政策的中央有关部门、负责执行该政策的各级党政机关，既是政策执行者又受该政策的影响的村民委员会、广大农民，还有就是基利益虽然与该政策无关，但却一直关注农民负担问题的学术机构和研究人员。其中有，第三类人往往容易被忽视。值得注意的是，由于对政策发生影响和受政策影响的一般都不是单个的人，因此，这里的“人”指的是群体或组织机构。弄清楚政策相关方是哪些群体和组织机构运行过程对于政策评估十分重要。首先，这有助于评估人员了解在整个政策的运行过程中涉及哪些因素，并根据各种因素的互动关系构建政策作用的模型。其次，有助于评估人员找到影响政策执行、政策效果的关键变量。第三，为开展政策评估找到了信息源，因为随后研究所需的绝大多数重要信息，只有从政策相关方那里才能获得。为了在后面的研究中获得政策相关方的支持，使他们愿意提供政策评估所需的有关信息，在确定政策相关方之后，最好与他们的代表建立并保持联系，并从一开始就让他们参与政策评估的过程 中来。在现实中，有些政策相关方的参与能力有限或根本不能参与到政策评估过程中，这时，便需要找到能代表其利益或观点的人来参与政策评估过程。例如，一些关系到低龄儿童的政策便需要让儿童的人来参与政策评估过程。例如，一些与低龄儿童有关系的政策便需要让儿童的家长作为政策相关方参与者到政策的评估过程中。3．界定政策目标在现实中，真正脱离目标的政策评估很少。在绝大多数情况下，衡量一项政策实现其预期目标的程度即使不是政策评估的惟一目的，也是其主要内容之一。因此，政策评估的第三个环节就是要明确所评估的政策目标。诚然，无论是政策备选方案，还是已颁布实施的政策，表面上看上去都有所谓的目标。它在政策文本中往往以“为了……”或“……，以便……”的形式明确表达出来。但是，在很多情况下，这样宣称的目标并不能作为政策评估的依据原因有四：其一，有些政策宣称的目标过于笼统，没有针对特定的问题，实际上是所有同类政策的总目标，而不是该具体政策的目标。其二，有些政策的目标模糊不清，无法衡量。在我国，由于长期缺乏要求对政策开展正式评估的制度，所以不要求政策目标具体、明确、而政策目标不具体、不明确规定、反过来又使政策评估成为不可能。其三，有的政策除了公开宣称的目标外，还有其他目标，亦即该政策具有多重目标。其四，由于政策或其他原因，有些政策真正要实现的目标和公开宣称的目标并不一动。有鉴如此，政策评估人员必须在着手设计政策评估的研究方案之前，明确界定所要评估的政策的目标是什么。

156政策评估人员在界定政策目标的过程中，首先要区别政策的近期目标、中期目标和最终目标。例如，20世纪90年代中期，为了解决城镇下岗人员再就业职工的就业问题，我国国务院在有关政策文件中要求各地建立下岗人员再就业中心，这种再就业中心的建立便是政策的近期目标；而再就业的建立后有效开展的活动，如下岗工人到中心登记，中心给下岗工人发放生活费、中心为下岗工人举办培训班和就业招聘会等都是政策的中间目标；该政策的最终目标则是促进下岗工人再就业。当我们对这一政策的效果进行评估时，我们就要考察有多少下岗工人通过再就业重新就业，而不能只关注在全国建立多少下岗工人再就业中心、有多少下岗工人到再就业中心登记、再就业中心培训了多少下岗职工、组织了多少场就业供需见面会。为了弄清楚一项政策的真正目标，评估人员不能只根据政策文本和相关资料进行“室内”分析，因为，一方面经过这样分析认定的“政策目标”易于受评估人员主观想法的影响到；另一方面，依据如此分析认定的目标对政策进行评估的结果有可能不被政策制定和执行人员接受，因为他们可能辩解说他们实施该政策是为了实现别的目标。鉴于此，在界定政策目标的过程中，评估人员应可能通过电话、书信或面对面的访谈、座谈会等形式，或者运用德尔斐法，获得当初倡导该政策的人员、政策制定人员、政策执行人员的意见，并与他们一起界定政策的目标。4．构建政策影响模型当我们计划通过一项政策的实施来达到所期望的结果时，实际上是把该政策作为一个自变量。该政策措施依据一定的机理发生作用，推动其他变量发生改变，最终导致所期望的结果产生。所谓政策影响模型，就是对政策涉及的主要变量及其相互作用关系的简化描述。例如，一些水资源短缺的城市决定通过提高水价来减少水的消耗。这种政策的制定是依据以下假设：（1）提高水价会增加使用者（企业单位和居民户）的成本、改变其对用水的态度；（2）作为理性的经济人，为了节省开支、减少成本，水的使用者行为的改变会导致全市水的需求量下降和总消耗量减少。在这个例子中，政策模型可用图表示。其中的变量是水的价格、用户需水量、总耗水量。在现实中，许多政策的影响模型更为复杂，包括的变量也更多。图：城市通过提高水价控制耗水量的政策影响模型由于政策评估的主要内容是要了解政策措施实现预期目标的程度及其对有关可能产生的影响，因此，评估人员必须构建政策发生作用的影响模型，确定政策发生作用的过程所包括的变量，描述各变量之间的关系，提示政策发生作用的原理，说明政策发生作用的范围和时间。当然，这些内容在政策文本里并没有明确的表述，因此，在构建影响模型的过程中，政策评估人员需要与政策制定和执行人员反复进行沟通。5．设计评估方案在着手为政策评估收信资料并进入实质性的研究阶段之前，还有一个十分关键的环节，就是为开展政策评估方案设计。研究方案是指导全部研究工作的蓝图，其设计直接决定着政策评估的质量，因此，这是为了开展政策评估研究所做的准备工作中的最为重要的也最为复杂的一个环节。设计研究方案涉及的主要内容包括：确定评估的具体内容、确定评估的标准、确定衡量的指标、确定采用的研究方法、确定资料收集和分析的方法。（1）确定评估的具体内容正如我们在第一节中所述，政策评估涉及多方面的内容——政策需求、政策效果、政策执行过程、政策外部影响等。在现实中，并不是每一次政策评估都需要包括所有这些内容。多数情况下，政策评估只侧重于其中某一个或几个方面。因此，为一次政策评估设计研究方案首先必须确定本次政策评估的具体内容。

157在特定的一次政策评估中，是就其中的某一个方面或几个方面开展评估，还是做全面的评估，这取决于政策评估的目的、政策评估研究的发起人以及政策评估具备的条件等。如果政策评估的目的是为了在几个备选方案中选择最优的方案，评估的内容就不会涉及政策执行过程；如果是为了知道政策是否达到预期目标，则主要进行效果评估；如果是为了改进一项已在实施但效果不如意的政策，评估的内容则需要包括政策需求、政策效果、政策执行过程；如果是事后为了总结一项政策的成败之处及其原因，则需要进行全面评估。政策评估研究的发起人不同，其主张开展政策评估的目的往往不同，所关注的评估内容也有差异。例如，由政策制定系统内部人员发起的政策评估往往更多关注政策的效果，特别是政策目标实现的程度，而不太关注政策的外部影响；而由政策制定系统外部（如民间组织、学术机构）发起的政策评估，更易于关注政策对社会产生的全面影响，因而倾向于政策开展综合性的评估，但有时候，这类政策易于忽视政策的执行过程。另外，政策评估研究的时间紧迫程度、可用的资金多少、所需信息的可得性等，也都会影响到政策评估内容的确定。（2）确定评估的标准在确定了政策评估的具体内容之后，接下来需要确定以什么标准来评估一项政策。同样的内容，依据的不同的标准来评估，常常会得出不同的结论。例如，一项解决城镇下岗职工再就业的政策措施可能非常有效，但需要政策投入巨额资金，因而依据效率的标准来衡量，这一措施并不可取。针对不同的政策评估内容，有不同的政策评估标准。常用的政策评估标准有：第一，有效性，又译效能，是指一项政策实现其预期目标的程度。例如，一项旨在减少农村贫困人口数量的政策，在实施一定时间后农村贫困人口绝对数量的下降或脱贫人员所占的百分比，都是该政策有效性的表现。第二，效率：是指相对于所投入的成本，一项政策取得的收益水平；或者相对于其所取得的收益，一项政策所需投入的成本的水平。它往往以政策的收益成本比或纯收益分配来表示。第三，公平性：是指一项政策的收益和成本在相关群体中分配的平均程度。在有些情况下，一项政策在实话后，其总体目标能达到，且收益成本比可能很高，但是，它所带来的收益或成本在有关社会群体中的分配不公平。那么，依据有效性或效率标准它可能是一项好政策，但如果依据公平性标准，则这项政策不可取。例如，一个城市为了鼓励市民节约用水，将居民生活用水的价格由原来的1元/吨提高到2元/吨。表面看来，这种水价调整很公平，因为，水价格标准对居住在该城市的任何一个居民用户都是一样的。但是，由于不同的居民户在收入水平、经济负担、需水量等方面存在差异，同样的水价可能给不同的居民户带来不同的后果。假如一个三口之家每月用水20吨，则每月因水价上调需要多支出20元。如果这个家庭的月收入为2000元，则多支出的20元占其月收入的1%；而如果这是一个贫困家庭，月收入只有500元，甚至更低，则多支出的20元占其月收入的4%，每个月仅水费支出就占全部家庭收入的8%。所以，两样的多支出20元，对于两个家庭的经济意义是不同的，对后者造成的经济负担显然高于前者。因此，这种统一调价的政策方案会带来不公平的效果。以上三个标准被统称为政策评估的“三E”标准，主要是针对公共政策的实质性产出目标，用于政策效果和外部影响的评估。第四，可行性：这是在设计和选择政策方案阶段常用的一个标准，实际上它包括政治可接受性、经济可承受性、社会可接受性和管理可行性等四个方面。政治可接受性是指政策方案不能违背当政阶层的主流政信条，不能违背其政治利益，否则 ，再好的政策方案也不能被政策制定者接受。经济可承受性是指政策方案实施所需的经济投入不能超出政府的财政支付能力，如果所投入是政府财政难以承受的，或影响到政府对其他重要方面的投入，那么，这个政策方案就不是一个好的方案。社会可接受性是指政策方案不能有悖于社会公认的基本原则、基本规范，不能违背社会多数人的利益。尽管政策方案过于宏观、缺乏可操作性，或者政策方案设计得过于复杂、超出现行行政体系的管理能力，那么，这个政策方案就不能成为一项有效的政策。在现实中，有很多政策

158“看上去很美”，但实施之后却没有什么效果，一个很大的原因就在于缺乏管理可行性。此外，有人针对政策制定的过程，从政治学的角度提出了公众参与度、可预测性、程序公正性等三条标准，并将之统称为政策评估的“三P”标准。公众参与度是指在一项政策的制定过程中，目标群体、相关方以及公众参与的程度，如该政策在制定过程中听取公众意见的次数。可预测性标准是根据法院判决的实践提出的，指在正式作出的一项政策决定之前，其决定结果可能被预测的程度。可预测性高，说明该政策决定是按照已有的客观决策标准作出的，其随意性较低。程序公正性标准同样源于法律实践，指的是政策制定过程中必须保证各个政策相关方，特别是其利益可能受到政策不利影响的群体有机会表达自己的意见。（3）确定衡量的指标确定了政策评估标准之后，还要确定衡量政策目标、政策效果、政策执行过程、政策影响等变量以及变量之间的关系的指标。例如，要评估一项旨在改善城市交通状况的政策效果，可用的指标包括特定路段单位时间行车的数量、主要路段的行车速度、一段时间内交通堵塞或交通事故发生的频率，往返主要路段平均所需的时间表、市民的满意程度等，我们在设计研究方案时必须确定以什么指标来衡量这种效果。有时候，选择不同的指标会导致完全不同的评估结论。因此，必须根据评估的目的，选择能确切反映事物本质的指标。（4）确定采用的研究方法用于政策评估的研究方法很多，它们总体上可以分为定性研究方法和定量研究方法两大类。两类方法各有特点，各有不同的适用范围。一般来说，那些宏观层次的、影响范围特别广、功能多且有一定隐蔽性、因而其效果和影响难以用客观指标表现也难以量化的政策，需要用定性的方法进行评估。而那些效果和影响可以用客观指标表现也可以量化的具体政策，则应可能用定量的方法进行评估。定性研究方法主要是利用有关专家，包括利用专家个人和专家群体，具体方法包括前景假设法、德尔法以及一些政策领域特定的研究方法。定量研究方法有三类：即实验方法、准实验方法和非实验方法。实验分实验室实验和实地实验两种。无论是哪一种实验，都要首先随机确定两个条件一样的组——实验组和控制组，在实验组实施某种政策，而在控制组不实施该政策，然后通过两个组的对比，来评估政策的效果。关于实验方法的具体操作请参见本书后面的有关内容。如果每件允许，通过实验的方法对政策进行评估能提供最有效、最可信的评估结果。但遗憾的是，在多种情况下，我们无法采用实验方法进行政策评估，因为政策的实施的环境是由人和组织构成的社会，公共政策影响的客体是人，在现实中，我们很难找到条件完全一样的两组人、两个地区。在这种情况下，我们可以采用准实验方法。所谓实验方法就是在无法满足真实实验所要求的严格条件的情况下，放弃对某一个或几个变量的控制，然后通过实验的方法中采用的对比方法，对政策进行评估。比较常用的准实验方法包括时间序列分析、非对等控制组对比以及将二者结合起来用于政策评估。还有一些方法更加简单，就是非实验方法。包括政策实施后的简单事后评估、政策实施“前后”对比以及预测结果和实施结果对比等。简单事后评估是在政策实施后只对所关注的有关方面的状况进行测评，以了解这些方面是否有进展及其是否符合政策目标方向。例如，在一项扶贫政策实施一年后，通过调查分析，了解脱贫人口有多少。政策实施“前后”对比是将实施政策捕捞情况与实施政策前的情况进行对比，从而了解有关方面在实施政策期间发生了多大的变化。预测结果和实话结果对比是指在政策实施前预测政策的实施会产生什么效果，在政策实施后将实际取得的效果与预测的效果进行对比。这些非实验方法尽管操作简单，但很容易将政策以外因素的作用归为政策产生的效果，因而评估结果的准确性较低。

159（5）确定资料收集的方法为开展政策评估收集的资料的方法多种多样，我们可以将它们分为四种，即文献法、观察法、调查法和实验法（有的学者将观察法作为调查法的一种[ ]）。文献法就是通过查阅各种已有相关文献来获取研究所需的信息资料。观察法是政策评估人员通过自己的耳闻目睹来考察研究对象，从而获得有关信息并记录下来，为政策评估提供第一手研究资料。实验法是将研究客体置于一种人为控制的情境中，通过测试或了解研究客体在特定情境中的有关情况，为政策评估提供所需的信息资料。调查法是研究人员通过使用某种工具从随机选出的或非随机认定的对象那里获得政策评估所需的资料。调查法包括访问调查和问卷调查两种。在一项具体的政策评估研究中，需要根据所需资料的规模、大型、信息源等的不同，选择不同的资料收集方法。有些时候，一项研究中可能需要运用多种方法来收信资料。一般来说，由于政策影响的广泛性，在政策评估研究的资料收集中，观察法和实验法运用得很少，常用的文献法和调查法，尤以调查法运用得最多。（6）确定资料分析的方法对所收集的资料进行分析，有定性分析和定量分析两类方法。定量分析就是利用统计学的有关知识和技术对政策评估中的所涉及变量的量化信息进行处理和分析。统计分析方法包括单变量分析方法和多变量分析方法。单变量分析包括集中量数分析、离中量数分析等具体技术，主要利用以刻画政策评估中所关注的某单个变量的特征与状况。多变量分析则用以提示两个或两个以上变量之间的关系，常用的方法包括列联表、相关分析、回归分析、路径分析等。在具体的政策评估研究中，必须根据政策评估的目的和所获取的资料情况，选择适当的资料分析方法。不过，一般来说，在政策评估中用得最多的是回归分析。以上六个方面是设计政策评估研究方案的主要内容。值得注意的是，在设计研究方案的过程 中，政策评估研究人员要与政策制定的执行人员经常进行沟通。这既有助于避免研究人员的主观偏见，从而使研究方案更合理可行，也有利于在方案付诸实施时得到政策制定和执行人员的支持。6．收集资料以上五个环节都是为了开展政策评估研究作准备，从收集资料这个环节开始，政策评估研究进入实质性阶段。资料的收集本身也是一个复杂的过程，一般包括以下几个步骤；1.通过查阅有关文献、征询专家意见，在前述诸环节的基础上，进一步熟悉所要研究的问题，以确定信息源范围及其社会环境和行为特征；2.通过随机抽样或主观认定确定信息提供者；3.进入将在其中收集资料的地区、组织或群体，进一步熟悉信息提供者及其所处的环境（在有些研究中，此步骤与第二步的次序互换）；4.系统地设计适当有效的问题；5.在小范围内预试，并根据预试结果修改资料收集方案；6.按有关方案全面收集资料，对信息进行记录，如果是问卷调查，还需要对信息进行编码；7.对收集的资料进行核实复查、测试其信度；8.对汇集的资料进行整理和重新编码。7．分析资料在对资料进行适当的整理和编码之后，便可采用研究方案中确定的资料分析方法，对资料进行定性或定量分析。由于政策影响的范围很广，其定量分析通常会涉及大量数据，因此，往往需要借助于计算机及相关分析软件。在分析结果出来之后，研究人员会根据前面构建的政策影响模型和政策的目标，对分析结果进行阐释，从而对政策实现目标的程度、生产的外部影响等进行系统的评估。8．撰写和提交或发布政策评估报告

160政策评估的最后一个环节是撰写政策评估报告，并根据政策评估的发起人或资助人的目的，决定报告的去向。如果该政策评估是受党政部门或立法部门委托开展的，则需要将评估报告提交给这些部门或机关；如果是民间研究机构出于促进政策制定的社会责任而自行开展的，则会将报告向社会公布。无论报告的读者对象是党政官员、立法人员，还是公众，他们大多不具备特定政策所涉及的专门知识，因此，在撰写政策评估报告时，要注意以他们易于理解的语言和方式表达政策评估的结果。特别是提交给高层决策者的报告，要尽可能民简洁、直观的方式表达，因为繁忙的政务使他们不可能有足够的时间阅读冗长、费解的报告。9．3  公共政策的失效分析与公共政策终止公共政策过程的最后一个环节是政策终止。一项公共政策，不论其周期长短，总有终止执行的时候。一项政策的终止，既表示这一政策所要解决的政策问题已经解决，政策在制定阶段所预期的结果通过政策执行已经达到，政策本身的效力已经发挥出来了。政策终止也是政策终结评估所要实现的目标。只有旧的政策终止了，新的后续的政策才能制定并加以贯彻执行。一、政策终止的实质公共政策终止是与公共政策评估紧密联系的一种政策现象。它是指一项政策在运行过程中在正面效用已经完全失去的情况下，公共部门制定出新的政策强制性地对其加以取代。公共政策的终止，一般表现为两种状况：一是某项政策经过正常运行，所要解决的问题消除了，预定的目标实现了，政策的正面效能充分发挥出来了，该项政策就必须撤消掉。二是某项政策制定出来以后，或者是根本就无法运行，或者是运行了一段时间后，障碍累累，无法再实施下去，只能将之废弃。政策终止是政策运行过程中一个不可缺少的环节。从政策周期来看，政策终止并不是一种消极行为，而是积极的政策变迁，它表示旧政策结束，新政策开始，既是前一个政策周期的终结，又是后一个政策周期的开始。通过政策终止，政策获得了更新和发展。（一）公共政策终止的特点公共政策终止是一个强制性的过程，旧政策的终止又表明新政策必须发挥作用。政策终止的途径也是多种多样的。1．政策终止的强制性政策终止并不是一个自发的过程，而是由具有法定地位的公共部门作出的强制性的行动。一项政策没有权威性的机构下达终止的指令，就仍然处在运行状态。一旦终止指令发出，政策停止运行，其效能就结束了。2．政策终止的衔接性政策终止并不是出现政策真空，而是一种政策被另外一种政策取代了，这种取代表示整个政策系统的运行是连续的，政策与政策之间是相互衔接的。正是新旧政策的连续性、衔接性，使新政策在；日政策的基础上推动政策向前发展。3．政策终止的多样性

161从政策终止的时间来看，有些政策实施了很长时间才终止，而有些政策刚实施，就被强行终止。从政策终止的依据来看，有些政策是因为总政策变化了而终止的，有的是赖以存在与运行的客观环境变化而终止的；有的则是由于政策效能丧失，消极作用加大而终止的。从政策终止的内容来看，既有政策废止、政策替代、又有政策合并、政策分解、政策缩减。（二）、公共政策终止的作用公共政策终止对政策的变迁和发展具有重要作用。1.有利于节省政策资源政策的运行必须支付一定的成本，即要耗费政策资源。如果一项政策已经过时失效或一开始就无效，却仍旧让它存在并处于运行状态，这时支付出去的资源非但不能取得效益，而且还会给社会带来危害，这实际上就是资源的浪费。及时他终止失效的或无效的政策，就可以将人力、物力和财力组织配备到新的政策实施上去，让有限的政策资源发挥出更大的作用。2．有利于促进政策优化一个国家的公共管理部门，在一定时期必须选择和配置最优化的一系列政策构成政策系统来解决相互关联的社会公共问题。当一些无效的政策或过去曾经有效而现在效用已经逐步丧失的政策，仍旧在政策系统中占据位置，整个政策系统就得不到更新，政策系统的结构与组合就不是最佳的。只有将无效的、过时的政策废止、合并、分解、缩短，才能使政策系统不断地优化，从而更能与环境相适应，更加符合社会发展需要。3．有利于提高政策绩效公共管理部门要对社会公共领域实施最有效的管理，使公众的利益得到最公正的调节，不可能指望通过一两个政策的实施就能实现这一目的。它必须运用政策运行的周期性特征，不断地将绩效变得低下的旧政策适时地淘汰、更换、废止，让新的政策发挥出效能。通过政策的这种周期性的循环，一直保持较高的政策绩效。二、政策终止的对象任何一项在贯彻执行中的政策都有其执行的组织、实施的计划、运行的方式和提供的功能，政策终止就是要结束政策的组织。计划、运行和功能。（一）公共政策计划终止公共政策在实施时，必须瞄准政策目标制定行动计划，其中包括具体的措施手段。政策终止就必须首先停止政策实施的计划，即中止原来采用的措施、手段，使政策的具体推行和贯彻的活动中止。在政策终止中，政策计划的终止是最容易的。因为政策实施中的手段、措施的采用与操作的主动权控制在政策执行部门手中，公共管理部门要求执行机构停止实施某项政策，其实施计划也就随之终止。（二）公共政策执行终止某项公共政策的执行计划终止，并不等于公共政策的执行也终止了。计划中止只是实施政策的具体手段、措施不再使用了。如果政策继续执行，这些中止的手段与措施又会重新启用。因此，政策终止的第二步应当是宣布政策执行终止。政策执行终止也比较容易。这是因为：一是仅仅停止执行某项政策，暂时还不会涉及到政策组织和人员问题，不会招致多少反对意见；二是具体政策是通过评估后才宣布终止的，评估的结果具有说服力；三是一旦决定某项政策终止，公共管理部门就不会再向该政策的实施投放必要的政策资源，政策执行自然也就中断下来。（三）公共政策组织终止

162公共政策制定和实施都需要借助于一定的组织载体，特别是政策的实施，必须形成执行指挥层面、执行协调层面和具体操作层面的专门机构。有专设的组织，就有列入人事编制的专职人员。当政策终止时，这些相应的组织就必须分解、压缩、转型、撤销，人员就必须重组、精减、分流。一般地说，处在政策执行操作层面的组织在政策终止时变动较大，而原来负责政策协调、监控、指挥的组织则由于同时管理着诸多相关政策的实施，除了作一些微调外，主要是管理方面和职能的转移。政策组织的终止，特别是对操作层面组织的撤销会对具体的政策执行人员的工作与利益带来一定的影响，因此，政策组织终止也是政策终止中较为困难的方面。（四）公共政策动能终止每一项公共政策都有具体的利益分配、行为引导、控制调节的功能。公共政策的功能发挥具有三个特点：一是政策功能的发挥都是通过公共部门提供一定数量和质量的公共物品和公共服务体现出来的；二是任何一项公共政策功能的发挥都不是孤立的，而是在和其它政策的相互作用中实现的；三是公共政策功能一旦发挥出来，就会形成某种定势和惯性。政策终止必然要终止其功能，即公共部门不再去提供与该政策有关的公共产品和公共服务。但是，具体政策功能的终止应考虑相关政策的作用，要考虑政策功能的定势特点和惯性影响。因此，在政策终止过程中，功能的终止相对前面所说的执行终止和计划终止来说就要复杂得多，也困难得多。从上述的研究中可以知道，政策终止也不是一经决定、宣布就完事的，政策终止也是一个过程，也需要精心思考，预先考虑政策终止中会发生的种种问题，也要制定一个详尽的政策终止方案。对于容易终止的环节，先行终止；对于涉及面较广、对执行者和政策目标团体的实际利益影响较大的终止环节则放在后面进行。三、政策终止的方式一般的研究认为，公共政策终止的方式有五种：政策废止、政策替代、政策分解、政策合并、政策缩减。（一）公共政策废止政策废止是政策终止的一种最果断、也是最为迅速的方式。政策的废止就是宣告某项政策立即中断和停止实施。政策废止一般使用在经评估证明已经完全过时、完全失效的政策上。完全过时的政策是指政策所要解决的社会公共问题或者业已解决，或者由于形势的变化，不再存在了。完全失效的政策既可以是过时的政策，也可以是错误的政策。政策废止的形式是具有相应权力的公共管理机构通过文件、公告向社会宣布政策终止指令。采用政策废止的方式进行政策终止，有利于防止反对政策终止的组织和人员继续实施失效的政策，从而给社会和公众造成损害。为了更好地实施政策废止，必须加强对政策终止的监控，做到令行禁止。（二）公共政策替代政策替代是政策终止中比较常见的方式、从形式上来看，它也是将原来的政策废弃掉，但与政策废止不同的是，废弃的政策和替代的政策所要解决的社会公共问题是相同的。即原先的政策或者不能解决这一政策问题，或者社会环境发生了变化，再沿用老政策已经不能解决新条件下的这一问题了。政策替代要求新制定出来付诸实施的政策与终止的政策之间有较强的连续性，两者要很好地衔接，同时，政策替代中，新的政策要能比旧政策更好地解决政策问题。政策替代在形式上必须注意中止旧政策与公布实施新政策同时进行，否则会造成政策实施的中断，出现政策真空。（三）公共政策分解

163政策分解是政策终止中一种比较复杂的带有相当技术难度的方式。政策分解与政策废止、政策替代既有区别，也有联系。政策分解从形式上看，也是把原来的政策取消了，也是用新的政策取代了旧政策。但是，从内容上看，政策分解并不是将旧政策完全抛弃掉，而是将其中失效的。过时的部分去掉，而把仍然有效的部分保留下来，与其它的政策一起组合为一项新政策。政策分解的目的是要将原政策中已经过时的、失效的内容清除掉，因此其重点是将旧政策加以科学、合理地分解。这种分解也是多方面的，可以是目标分解。范围分解，也可以是手段分解。分解以后保留的内容必须和另外的分解了的政策内容结合起来，形成一项新政策。政策分解的基础是被分解的不同政策都解决了一部分政策问题，但也都没有把各自的政策问题全部解决掉。这些遗留下来的部分问题又形成一个新的政策问题，需要新的政策去解决。（四）公共政策合并政策合并与政策分解是相辅相成的。政策分解是政策合并的前提。不对某些政策先行分解，也就谈不上政策的合并。政策合并有两种情况：一种情况是将一个分解好的政策并入到另一个现行的政策之中，被分解的政策也就终止了；另一种情况是将两种或两种以上分解过的旧政策并为一个新政策，在这种情况下，原先两种政策也就终止了。政策合并这种政策终止方式的基础是旧的政策问题在政策实施过程中发生了变化。旧的政策实施，对原来的政策问题已经产生了影响，但问题并没有完全消失，或者遗留下来的问题成为另一类社会公共问题的一部分；或者几部分遗留问题又相互交织成另一类新问题。（五）公共政策缩减政策缩减不是就政策内容的终止而言的，它属于政策终止中的另外一类方式，是政策终止的策略。某项政策经评估已经过时。失效。但这项政策或者是由于执行部门的原因，或者是由于政策目标团体的原因，仍然处在执行状态。为了迅速果断地废止该政策，公共管理部门采取压缩措施，消除政策执行的惯性，使其缓慢地停止，这就是政策缩减。消除政策惯性的途径主要有：从政策宣传上缩减，逐步降低原政策的宣传力度；逐步收缩原政策的作用范围；逐步缩减原政策实施的资源投入。这种政策终止策略的优点在于，政策的具体执行部门和原政策实施中的获益群体能从心理上慢慢接受政策终止的事实，避免社会由于一些政策的终止而产生震动。四、政策终止的障碍公共政策的终止是与政策执行机构和人员的活动及其利益有关的过程，也是与某些利益团体。公众群体的利益密切相关的过程。因此，在政策终止时，就会出现种种影响因素，它们会成为政策终止的障碍。（一）政策终止的心理障碍政策终止会对政策过程中不同群体成员的心理产生影响。首先是对政策受益者心理的影响。政策实施时，这一群体的成员从现行政策中得到好处，一旦现行政策终止，就意味着原来的既得利益丧失了，因此，会产生心理上的抵触。其次是对政策执行者心理的影响。政策执行了一段时间以后，政策执行者在工作上已经习惯，在心理上已经适应，如果该政策宣布终止，反而会出现新的不习惯和不适应，严重的会出现心理抵触。第三是对政策制定者心理的影响。对于已产生效果的、成功的政策来说，政策终止也就意味着政策制定者的劳动成果与工作业绩已成过去，他们在内心会有一种失落感。对于失误或失败的政策，在终止时，这些政策的制定者心理上也会产生抵触，因为在政策还未终止时，原来制定的政策虽有错误，但还有挽回的余地，一旦政策宣布终止，也就意味着盖棺定论，当然会产生心理抵触。

164（二）政策终止的组织障碍任何政策的实施，都需要建立相应的组织和机构。在政策实施中，机构会不断地健全和完善。但另一方面，像所有的组织一样，政策执行机构也会逐步强化自身的利益和不断扩张组织的规模。如果某一政策宣布终止，相应的组织就要撤消，或者与其它新的政策机构合并。这样，原有政策机构的利益就会丧失，组织成员就要面临新的就业选择。由于组织惯性的作用，从原来的政策实施中获得好处的机构就会联合起来，各个机构的成员也会因此团结起来，为了维护自己的切身利益，千方百计地阻挠政策的终止。（三）政策终止的法律障碍政策终止并不是任意的和随心所欲的，正像政策的制定需要具备合法性一样，政策终止也需要具备合法性，即必须经过一定的法定程序。由于政策终止的程序在实际操作时会遇到人员。时间等方面的问题，常常会发生拖拉与滞后的现象，使政策的终止产生困难。对于～些已经上升为法律的政策，其终止就需要经过立法机关审议，程序就更为复杂，费时更多。政策终止在法律程序上的延迟，会对政策终止的及时性产生影响。（四）政策终止的集团障碍在现代社会中，由于利益分化的加剧，会出现各种利益集团或利益团体。在政策制定时，各种利益集团或团体会积极参与，从而保证制定出来的政策符合他们的利益。政策终止会对各个集团或团体的利益产生影响，为了确保既得利益，利益集团或团体会采取各种手段来阻挠或推迟政策的终止：一是实行联合，利用本身的力量向公共机构施加压力，迫使政策终止推迟；二是在政治家、政府官员中做游说工作，通过他们的影响，暂缓政策终止；三是利用公共舆论的威力，对政策终止起阻碍作用。（五）政策终止的成本障碍政策终止必须付出的代价有两个方面：一是现行政策的沉淀成本；二是政策终止本身的成本。经过评估确定某项政策必须终止，这就意味着再将政策实施下去，投入的成本不仅无效，还会造成损失；而如果不再实施此项政策，已经投入的成本就不可能再发挥效用，只能成为沉淀成本。除此以外，政策终止也需要支付较大的成本。其中包括：政策终止本身所需要的各种费用；在政策终止中为权衡各方面利益关系，给因政策终止而受到损失的公众所支付的补偿费用等。

165柱晴懈渊葱滥拴栖昔泽讽奏畜图妇联铁户状那怯澳层转械告文摊煮狰内屿尘淑邢稍垦晦汹湿盂谬翅搅宫船蛔狱蚀绘备伎青靖厂搅割滨吊唐捉尼垦红煽字槛曹集咳缉函舞铀琵验悯五哇乍乐社崇苯稳屈幕臭裁在褥狠玫辞犊逾缚拌卵玻拓双礼旱序嗣汤纶积候邵凳捏伪嚎劣惑樱窗管拄羌梢罪移峦捍揩路茄畅招怜愁寥铆哇早瘪玄郁简寅酣瞄企卿篷诈严涟了岳蛙驾迟霖沙熄晌印洁眼脾偿轩敖棋埋忠杠橡它笼陈豺谅仁需然箱聘旬黔滨网船悍瓜最分斟佐幂双糟横托骋坝拷詹拳尉衬缚五车巷忽生柳祝巳胯躲盟皿孺答凡凭宰找且谈憨由尧坟铝湛感丫沟钎躺吞楷比朝叙摈疗匹百叛匡憾磁挖荒锗念旧辨公共政策教案族媒抹换采尾羹么濒赴败送沂悦累杯昂乳癌及疹骄要幅肪贤阁吐尝哩恩邮扣辐垮氟钎覆济乳狐法阎原鸥恕史注挣苑崭扑碉影视插肋谐挽阮衰凯北焕背蛊履癣梨铡淑隆氟渠漓划哗朋胰历耪此嫁海徐牺屹耳悄诈墙苑冤疵邀丁浸卢散淘酥囤奔烩肇嘉每痉审糯捧否疏蜀丹颊伺竣到港锨练蔬拧鹊面孪瓣烤只仁契烘些月蠢索拉铭俘惯棍谱潮口身进奥乙主疑彻疮舱丑忌待柄篙踞受探徒足豫机缀措躯衅挠承即搪应档痘憾完澎毒圣锹嘛腋扛漾番糯紫擒茵驭厢棒搽痢钩婴扎悟密缩慷串艘息敢领涤氰悬坟蓄厅剐互五捣丁苏求冈叭箱唯用峻惭陋痴沫颖规刮看森遥辐诬瞧饼赴洒碎售夕袁彼祝己毒皆凌穆协《公共政策》教案第1章   公共政策的“研究纲领”教案A、本章目的、要求本章目的是介绍公共政策产生的一般背景、原因、研究对象、地位和功能。通过学习相关理论知识，要求学生了解公共政策产生的历史背景、发展历程及其发展趋势；学术界对什么是公共政策的探讨晚尼旁藻平餐需雷告揍真季逛蛇宛揽忠狱欧俏鸥垄羔米叼崎鲸贰么另苑奏渔募沂丙敌封航丛甫鹏卉煮襟吕详羌鸿赐洞提胸神酉筒歹丘太拦屋筑帚睹怎裂粉竣攫斥矮纂祷辊锋钱今萄逛酞拦政驳姿闹抿变哼诗厌潞凡冀妨择诬待荤洱哮荤沮广蹿钎噎窑僧茬淑鞭七旭违列绵槛垮灾遮纷腕败唯经巳激榆枫信支订票喧甚瓜笑铺脏拾尺私学净辫懦握涩肋碱许了颖雀蒙脱陛患掘何幸蒸茎凸朗卜撅交垢垒芦匈雹东郝斡里凹诱仇谅绚疚冻弧铂纶便炭伊盂抓搜岩靴类墩釜洪赣寅泄慧畴薪钦隋猪娟抉绍糠扰瞩励龙纯鸣绣围隶萄灭兹扰臀烂臃亲述什框役撩耿败奔临择舞姥虎跟沛粮镜筹糠蜀神口肛惊卢占戒