太原市城中村改造若干理论问题评析

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1、太原市城中村改造若干理论问题评析 　　摘要：城中村是在太原市土地所有制和文化背景下，快速推进城市化过程中出现的问题。XX年以来，随着财政收入逐步下降，推行几年的城中村改造政策遇到了很大的冲击。一些太原市城中村违法修建、加层等现象非常突出，使得当地居住环境遭到严重的破坏，因此厘清改造法律问题边界，在改造倾向上进行价值重塑，必然对城中村改造的稳步推进大有裨益。 关键词：城中村改造；理论边界；理念选择 一、太原市城中村改造之现状分析 　　2003年以来，太原市出台了一系列文件推进城中村改造，市直各有关部门制定了减免规费审批程序、土地处置、“农转非

2、”、撤村建居、村集体经济改制等方面的配套政策。此后，市建管委按照“总量控制，重点突出，成熟一个，确定一个，宁缺勿滥”的原则，组织有关部门通过考核确定了首批改造试点18个，18个村都在积极推进改造工作。 　　XX-XX年，太原市针对城中村改造问题发布了多项规范性文件，如《太原市人民政府关于城中村改造有关政策的补充意见》，以及XX年《关于加强城中村集体土地规划建设管理的意见》，以这些文件为依据，太原市规划在5年内对于140多个城中村进行规划，完成城市中心区及重点片区内百余个城中村的改造。 　　太原市城中村改造问题持续时间比较久，但是由于城中村改造

3、中的问题比较复杂，所以改造进程发展迟缓。总的来说，太原市城中村发展中有以下特点：缺乏统一规划，建设布局零乱，建筑容积率高，人口拥挤；城市基础配套设施不足，既缺少公共绿化面积，也缺少文化、体育、休闲等设施；周边环境差，环境脏乱不堪。由于城中村分布特点，城市扩容以及整体规划必然牵涉到城中村改造问题。全方位的差距成为城市化发展中的瓶颈，影响着太原市城市化的整体水平。 　　近几年来，随着规范体系的健全，城中村改造进度逐步推进。但是在推进的过程中，我们不得不忽视一些比较现实的问题：一是理念上，改造的倾向没有贯彻国家对于城中村改造的观点，拆迁基本成为改造的

4、唯一手段。二是实践中，城中村改造推进进度比较迟缓。三是对于地块的公允价值的评估缺乏合理的评价体系，无法给现实的地产价格进行公允的评估。四是补偿的方式比较单一、补偿标准的模糊和补偿款的紧缺限制了改造进度的进一步开展。 二、城中村改造所涉的法律问题边界考察 　　由于城中村改造涉及到诸多利益主体，要有效地解决该问题，达到改造目的，就应该清晰地界定征地的理由——公共利益的边界，征地的标的——集体土地，妥善处理公权力机关和村民委员会之间的关系，以及村委会与失地农民之间关系等诸多关系。 公权力的干预基础——公共利益 　　现代行政法理念是打造有限政府，

5、那么公权力的行使便是有边界的。对于私人所有或者使用的物，公权力机关只有在具备一定的干预基础时才能介入。通说认为，干预基础一般包括两个方面：法律授权和公共利益。行政公权力机关只有在有法律授权或者基于公共利益的目标才能实施行政行为。公共利益是所有行政行为的理由和界限所在，也是行政机关追求的大众福祉与私人追求的与大众福祉有关的利益的区别所在。物权法上，在涉及影响公民不动产等重大权益时对于公共利益的强调充分体现了这一点。物权法重复了宪法的规定，宪法规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家只限于公共项目之需，

6、且是否属于公益性征地的标准为：非以营利为目的。 　　可见，公共利益才是公权力行为干预公民合法权益，尤其是所有权权益的正当事由，这是一个国际通例。公共利益是最为典型的不确定法律概念。在制定物权法时，人们对于如何界定公共利益产生了激烈的辩论。最后研究的结论是，在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法难以对公共利益做出统一的具体界定。由于公共利益是和法律授权相并列的干预基础，可以推断，对于公共利益的判断一般情况下很难找到实定法上的依据。因此必须有一个相对来说比较明确的区分标准。 村委会对财产的支配 　　与直接国家行政不同

7、，间接国家行政的一个重要的理由是基层群众自治原则。值得注意的是，宪法上关于基层群众性自治组织的宪法地位规定在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府一节当中。按照我国村民委员会组织法中的阐释基层政府与村民委员会之间为指导关系，因此，基层群众性自治组织行使的权力不是行政系统的直接国家行政，而是国家授权行使的间接国家行政，属于国家管理的。公共利益内涵外延无疑不是建立在自愿平等基础上的民事权利，而是建立在实现集体财产管理的公法权力。立法机关认为相关规范已经赋予了村民委员会对村集体所有土地等财产进行经营管理的经济职能，村委会行使集体财产所有权，符合多年来的

8、法律实践。立法机关实际上认可了村委会作为公权力主体的法律资格。物权法规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法