从社会管理到社会治理的变革、挑战及应对　

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从社会管理到社会治理的变革、挑战及应对从社会管理到社社会治理的变革、挑战及及应对【内容摘要】党党的十八届三中全会提出出了完善和发展中国特色色社会主义制度，推进国国家治理体系和治理能力力现代化的总目标。其中中，“国家治理体系”和和“治理能力”的概念是是我党首次提出，也是三三中全会的一大亮点，改改变了传统的以自上而下下管控为特点的“管理””理念，摒弃单一的行政政管控手段，转变为一种种强调国家与社会合作共共治的“治理”理念。这这标志着“治理”取代““管理”，成为我党新时时期深化改革的执政理念念和治国方略。本文以村村务监督委员会视角，主主要围绕治理理念的演进进、社会管理到治理的变变化与挑战及应对策略等等方面展开，以期为相关关单位带来一点启发。【关键词】治理背景景特点挑战对策一、治理理念提出的背背景和历程治理理念的的提出及演进自19889年世界银行报告中首首次出现“治理”一词以以来，治理理念逐渐为人人们所接受，不但形成一一整套的理论框架和逻辑辑体系，而且在现实政府府改革过程中发挥了重要要的作用，成为世界范围围内政府改革的一面旗帜帜。治理理论认为，治理理是一个自上而下与自下下而上互动过程，强调政2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 政府与社会通过合作、协协商、建立伙伴关系、确确立认同和共同的目标等等方式实施对公共事务的的管理，从而寻求政府与与公民对公共生活的合作作管理和实现公共利益最最大化，它以合法性、参参与性、公开性、透明性性、回应性、法治性和责责任性等为基本特征。我国自上世纪90年代代初建立现代企业制度、、企业改革进入公司治理理改革新阶段以来，从营营利性组织的公司治理、、金融机构治理到非营利利组织的大学治理、慈善善机构治理、政府治理，，再到当前的国家治理，，治理改革逐渐渗透到改改革的各个层面。从社社会管理到社会治理的发发展历程改革开放以来来，我国经济社会环境发发生了巨大变化，面临经经济体制深刻变革、社会会结构深刻变动、利益格格局深刻调整、思想观念念深刻变化而产生的一系系列新情况和新问题，党党的执政理念也经历了社社会管理到社会治理的发发展历程。2003年党党的十六届三中全会，将将“社会建设和管理”列列入“五个统筹”之中；；2004年党的十六届届四中全会第一次提出““加强社会建设和管理，，推进社会管理体制创新新”；2007年党的十十七大提出健全“党委领领导、政府负责、社会协协同、公众参与”的社会会管理格局；2012年年党的十八大提出建立““党委领导、政府负责、、社会协同、公众参与、、法治保障”的社会管理理体制。由“格局”上升升为“体制”，并且强调调“法治保障”；十八届2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 届三中全会继续推进理论论创新，把“推进国家治治理体系和治理能力现代代化”与“完善和发展中中国特色社会主义制度””并列为全面深化改革的的总目标。二、从社会会管理到社会治理带来的的理念和方式的变化———以村务监督委员会建设设为视角所谓社会治理理，就是政府、社会组织织、企事业单位、社区以以及个人等，通过平等的的合作型伙伴关系，依法法对社会事务、社会组织织和社会生活进行规范和和管理，最终实现公共利利益最大化的过程。对于于现代国家来说，基层治治理是国家治理体系的重重要组成部分。社会治理理的重心必须落到城乡社社区，社区服务和管理能能力强了，社会治理的基基础就实了。为此，课题题组选取了基层治理中的的村务监督委员会建设为为视角，以金山区的村监监会建设为主要基点，尝尝试对从社会管理到社会会治理的转变所带来的思思想观念、思维方式和工工作方针等一系列的变革革进行阐析，探究转变过过程中面临的挑战，并寻寻求应对之策。我国村村监会的发展历程村务务监督组织其实早在我国国建国初期的50年代就就有存在，名称叫“监察察工作委员会”。但由于于各种原因，这个机构体体制没有延续下来。全国国第一个“村监会”于22004年6月18日在在浙江省武义县后陈村选选举产生。2009年底底，浙江、陕西两省行政政村全部成立了村监会。。2010年10月282016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 8日，《村民委员会组织织法》经第十一届全国人人民代表大会常务委员会会第十七次会议修订发布布，其中第三十二条明确确规定“村应当建立村务务监督委员会或者其他形形式的村务监督机构”，，为村监会的建立提供了了法律依据。此后陆续有有不少省市开始探索实施施，但还未全面铺开。上海市金山区从20133年3月起，先后在金山山卫镇及金山工业区高楼楼村开展村监会试点工作作，在此基础上，20114年1月份，金山区全全面推进村监会工作，区区委办和区府办印发了《《关于在本区全面建立村村务监督委员会的实施意意见》，对机构设置、成成员产生、工作职责、权权利义务和保障措施等进进行了规范。4月前，全全区各村完成选举；6月月份，124个行政村的的村监会开始正常运作。。村监会依法行使六项职职责：1、监督村级重大大事项民主决策情况；22、监督村务公开情况；；3、监督村集体“三资资”管理情况；4、监督督村干部廉洁履职情况；；5、监督村民代表会议议授权的其他事项；6、、主动收集并认真受理村村民的意见建议。村监会会的全面建立，在金山区区形成了以村党组织为领领导核心，村民会议或村村民代表会议为决策机构构，村民委员会为执行机机构，村务监督委员会为为监督机构的村民自治组组织体系。社会治理突突出特点1、主体多元元虽然社会管理包括政政府作为主体的管理行为2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 为和公民社会组织作为主主体的管理行为两个主要要方面内容，但社会管理理仍然侧重于政府对社会会进行管理，政府是社会会管理合法权力的主要来来源；而社会治理则强调调合法权力来源的多样性性，社会组织、企事业单单位、社区组织等也同样样是合法权力的来源。社社会治理的主体是多元的的，任何一个单一主体都都不能垄断规范和管理的的实践过程。在村监会会产生以前，除村民会议议有监督权，此外无专门门的村务监督机构，对村村务的监督大都是通过基基层政权组织来实现。由由于村民会议召开有法定定的程序，需由村委会召召集或有十分之一以上的的村民提议，有本村十八八周岁以上村民的过半数数参加，或者本村三分之之二以上的户的代表参加加。在当今农村人口流动动日益频繁的状况下，村村民会议召集难度很大，，难以随时召开议事，难难以保障村民参与村务监监督的权利。村监会的成成立，创设了一条多元参参与村务监督的机制。在在金山区的实践中，村监监会成员为5人，均由选选举产生，来自基层农村村的各个方面，能够更好好地代表社会各方面、各各阶层的利益，并行使各各项村务监督职责，体现现了社会治理的多元参与与性。同时，多元参与使使村监会能够汇聚各方面面、各阶层的意见，使村村级事务能够为更广大的的村民服务，推动公共利利益的最大化。2、平平等参与、合作社会管管理较多地表现为从行政政部门的主观意愿出发管2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 管控社会，通过命令式、、处罚式、服从式管理等等强制性手段实现自上而而下的为民做主、替民做做主；而社会治理则更多多地强调民主，强调发挥挥多元主体的作用，平等等参与、平等协商，并形形成最终的决策以管理社社会事务。村监会的设设立，为村民平等参与村村级事务提供了平台，一一方面，村民可以通过选选举，平等地加入村监会会，如金山区在实践中规规定，拥有选举权和被选选举权的本村村民，年龄龄一般不超过70周岁，，并具有胜任工作的身体体条件的都可以参选；预预备候选人由村党组织推推荐、村民代表联名推荐荐和村民自荐等方式产生生。另一方面，在村监会会中，每一位成员享有平平等的权利，履行平等的的义务，可对村级事务自自主表达意见、协商讨论论，并形成相关的建议，，最终影响村级事务的实实施。如金山区规定了村村监会成员的四项权利，，包括知情权、审核权、、监督权和建议权，同时时也规定了依法履行职责责、积极支持村“两委””工作、认真接受考核考考评和努力提高工作水平平等四项义务。3、依依法治理的理念社会管管理更多地是讲究用行政政手段、行政命令的方式式来管理社会事务；而社社会治理则使治理方式从从主要由政府单方面管控控向多元治理方式转变，，要求在运用行政权力之之外，更多地运用法律的的、市场的、文化的手段段，对公共性事务进行控控制和引导，尤其注重运运用法治思维和法治方式2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 式解决矛盾和问题，体现现了依法治理的理念。村监会的组建过程，就就充分体现了依法治理的的理念。如金山区在实践践中，设计了多项制度规规范村监会成员的依法产产生和依法履职：一是村村监会成员按规定由村民民代表会议选举产生，并并规定了回避制度，村““两委”班子成员和财务务工作人员、村集体经济济组织负责人及其近亲属属、近姻亲不得担任村监监会成员；二是在规定了了村监会成员的权利和义义务；三是建议了评议制制度，每年年底，村监会会向村民代表会议报告工工作，接受村民代表会议议对其履职情况的民主测测评，并根据测评结果进进行考评；四是加强了纪纪检监督，规定村监会接接受镇级纪委的指导，并并向其汇报工作。上述制制度的建立充分保障了村村监会成员依法依规产生生并履行职责。4、源源头治理的理念随着我我国经济社会不断发展，，利益不断多元化，各种种利益冲突不断显现，而而社会管理运用行政化的的手段化解社会矛盾往往往有滞后性，且局限于““案结事了”，作用主要要体现在治标上；社会治治理则通过公民的多元参参与、社会组织的作用发发展等渠道，让公民及社社会组织适时、适度的参参与，公民的诉求得以有有效地表达，同时也能够够最大范围地集中各方智智慧，推动决策的民主化化、科学化，从而在源头头上消除矛盾纠纷，实现现治理目标。2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 在村监会会成立之前，由于无专门门的村务监督机构，村务务监督有明显的滞后性，，村民的诉求无处释放，，基于对村级组织的不信信任，又缺乏其他有效的的社会组织作为缓冲带，，基层政府就承受了极大大的来自基层的矛盾所形形成的上访、群体性事件件等所带来社会稳定压力力。同时，由于村两委既既是“运动员”又是“裁裁判员”，不少村务决策策随意性大、财务开支不不规范，在滋生矛盾纠纷纷、恶化干群关系的同时时，还易形成违法犯罪。。据统计，近5年来，金金山区发生村官职务犯罪罪25起，涉及征地拆迁迁贪污受贿、农机补贴虚虚报、挪用资金等多个领领域。村监会成立，则则实现了四项职能，发挥挥了源头治理和综合治理理的功效。一是民主监督督的平台，村监会通过事事前参与决策、事中积极极参加、事后及时公开的的机制，把监督渗透到村村级事务管理的方方面面面，解除了村务监督的滞滞后性问题；二是科学民民主决策的桥梁，通过列列席村“两委”班子会议议、评议“两委”班子决决策、监督修正决策偏差差，确保科学决策，同时时村监会成员既是监督员员，又是信息员、宣传员员，能有效收集社情民意意，汇聚各方智慧，构成成了村级科学民主决策的的桥梁；三是矛盾纠纷的的化解器，村务管理无法法回避人情的浸渗、村官官的腐败、村民的积怨，，村监会的存在，从制度度建设上为村民诉求释放放提供了出口，大量的矛矛盾被化解在萌芽状态；；四是干群关系的润滑器器，以村监会为平台，实实现村级各项事务，特别别是财务工作和敏感事项项的公开透明，督促村干2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 干部转变工作作风，消除除了群众中存在的疑虑和和误解，实现了群众明白白、干部清白，有效缓解解了干群关系紧张的局面面。如在金山区最早开开始试点的高楼村，村监监会运行一年来，参与村村“两委”班子决策122次，对326张4855万余元财务发票进行了了审核和公开，收集群众众意见建议26条，协助助村干部妥善解决了155起干群矛盾和邻里纠纷纷，促进了和谐。三、、从社会管理到社会治理理所面临的挑战“罗罗马非一日建成”，任何何改革都非一蹴而就，受受长期以来的管理思维、、管理方式的影响，社会会治理仍面临着诸多的挑挑战，社会治理之路任重重道远。管理部门不愿愿放手的问题行政部门门或相关授权组织受长期期以来的管理思维的影响响，习惯于大包大揽，习习惯于对社会进行命令和和控制，不愿放权，不敢敢放手，为公民和社会组组织参与社会治理设置诸诸多或明或暗的障碍，严严重损害了社会治理的根根基。在我国的村监会会建设中，基层政权组织织及村“两委”“选自己己人，选对的人”的思想想仍然存在，一些地方在在选举监委会成员的过程程中存在违规操作的情况况，基层政权组织、村““两委”直接介入选举或或者间接介入选举，导致致“民选变官定”的事情情时有发生，严重影响了了村务监督的法治性和公公信力。同时部分村干干部担心权力受制约，从从内心深处抵制村监会，，村务监督在其眼里是一一项“不得不”执行的政2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 政策，对村监会的工作消消极对待，甚至于“暗箱箱操作”，对村干部的监监督在事实上成为了村““两委”的自我监督，村村监会蜕变为村决策、管管理机构的附庸，站到了了群众的对立面去了。参与意识不强的问题社会治理强调社会各方方面对社区事务的主动参参与，需要最广泛的公民民参与和最主动、最自觉觉的志愿精神。但这也正正是社会治理所面临的一一大难题。虽然随着社会会经济的发展，个人在经经济实现自立后，权利意意识也在不断增强，参与与社区事务和基层治理的的意愿也不断增强。但是是由于我国社区理念尚未未形成，公民缺乏参与经经历和锻炼，志愿精神不不强，参与意识仍然不够够。体现在村监会建设实实践中，虽然对村监会成成员的人选并未限定范围围，但从实际产生的成员员来看，基本都是以老干干部、老党员等原体制内内人员为主，这虽有种种种原因，但关键点还在是是村民缺乏参与意识，不不关心，“觉得事不关已已”；不参与，“怕耽误误时间，怕找麻烦结冤家家、怕工作不力不好交差差”等。参与意识不强在在一定程度上阻碍了社会会治理的发展，体现在村村监会委人员组成上，有有时会存在固定人员，形形成体内循环，使其很容容易产生倾向性，使监督督走过场，甚至还可能与与村级组织“抱团取暖””。依法参与能力不够够的问题2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 社会治理强调调社会各方在有效地对话话、协商、合作的基础上上来管理社会事务，这对对参与者的能力提出了一一定的要求，但从现实情情况来看，公民的依法参参与能力仍然不够，一方方面对如何有效参与缺乏乏专业知识；另一方面，，依法参与的意识不够，，不作为、乱作为甚至非非法作为的现象屡见不鲜鲜。依法参与能力不够严严重损害了社会治理的效效果。这在村监会建设设中也有体现，如从全国国范围内看，村监会成员员文化程度偏低、年龄偏偏大、业务知识匮乏现象象仍较为普遍，对村经济济财务、政策精神、村集集体项目等重大事项不了了解，对监督的重点和容容易出现问题的环节不明明确，对于村务监督无从从下手、力不从心。另一一方面，部分村监会成员员职责意识不强，由于怕怕担负监督风险，或者怕怕破坏与村干部的私交，，得罪村里一部分人，对对某些有损群众利益的问问题，睁只眼闭只眼，存存在监督不作为的现象，，不依法履职的情况。平台建设不规范的问题社会治理要求为社会各各方参与社会事务提供规规范系统的平台，消除社社会各方的参与顾虑，保保障社会各方的有效参与与。但当前平台建设仍不不系统规范，主要表现为为参与的渠道不畅、平台台的运作机制不顺、平台台的保障机制不力，导致致社会治理未能发挥应有有效果。在村务监督委会会员建设上，具体体现为为：2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 1、村民参与村监监会的渠道不畅。村监会会作为一个新生事物，各各级组织对于村监会的社社会面宣传仍不到位，群群众对村监会的性质和职职责不甚了解，信息的不不对称导致群众的参与渠渠道不畅。2、村监会会运作程序和工作制度尚尚不健全。一方面，对村村监会履职的程序未有详详尽的制度安排，包括监监督如何立项、村监会的的议事规则和决策程序等等，监督工作随意性大，，导致村监会成员不会监监督。另一方面，对村监监会决策的效力未有明确确规范。村监会虽说可以以依法监督，但其作出的的“监督决议”对村委会会及其成员有何约束力，，目前并未有强制性规定定。这也意味着村委会及及其成员完全可以对村监监会作出的监督决议置之之不理。3、保障机制制尚不完备。一是物质保保障问题，由于地区差异异，部分地区的村监会的的办公场所、办公设备、、办公经费尚不能保障，，村监会成员的补贴未得得到有效落实；二是履职职支持问题，对村监会在在难以履行合法、有效的的监督时，如何为监督提提供有效的保障，避免监监督落空，对此目前尚未未有明确的规范。四、、进一步推进社会治理的的对策管理部门依法放放权社会治理要求行政政部门或相关授权组织按按照社会治理的理念和行行政体制改革的要求，向向市场和社会放权，凡是2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 是市场机制能够调节的、、凡是社会能管得住管得得好的，就交给市场和社社会。行政部门或相关授授权组织要加强与公共部部门、社会组织、公民个个人等多元主体的合作，，综合运用法律、市场、、文化等手段进行引导和和调控。同时要加强对行行政部门和相关权力组织织的法律监督，督促其有有效地放权。这是推进社社会治理的根本之策。在村监会建设中，基层层政权组织要彻底抛弃传传统思维，在坚持党的领领导的基础上，保障村监监会成员的依法依规选举举，保障村监会依法行使使职责，对于村“两委””非法干预村监会选举和和行使职责的情况，应严严肃查处。同时，要发挥挥纪检、检察等法律监督督机构的作用，对于基层层政权组织和村“两委””非法干预的，应追究党党纪政纪责任，构成犯罪罪的，应依法追究刑事责责任。金山区在实践中明明确由区纪委监察局、区区检察院负责工作督查，，就是一次良好的探索实实践，可资借鉴。开发发社区公共事务，让公民民在不断参与中提升意识识和能力社区公共事务务是基层群众自治的基础础，必须首先存在公共事事务而后才能谈及自我管管理或者治理。事实上，，社区公共事务并不缺乏乏，缺乏的是开发社区公公共事务的能力。在社区区日常生活中存在着大量量影响居民生活的公共问问题，只要将公共问题纳纳入到基层治理的过程中中去，公共问题将变成了2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 了社区公共事务，居民将将自发参与到同自身利益益密切相关的基层治理过过程中去。在这一过程中中，公民的参与意识与能能力将得到持续的锻炼和和提升。就村监会建设设而言，应当在规范的范范围尽可能多地开拓监督督领域，不仅限于村务公公开监督、财务监督，还还涉及到决策监督、干部部履职监督、社情民意收收集反馈等各个方面，要要通过规范化的村务监督督，不断提升村务监督的的吸引力，提升村民参与与社会治理的意识和能力力。加强教育考核，提提升依法参与社会治理的的能力社会治理是依法法治理，要求参与者依法法行使职权。在公众依法法参与能力尚不够的情况况下，教育培训和考核机机制就显得尤为重要。一一是加强法治教育，提升升公众依法参与社会治理理的意识；二是加强专业业知识教育，提升公众依依法参与社会治理的能力力；三是加强评议考核，，完善进出机制，保障依依法参与。在村监会建建设上，一是要加强《村村民委员会组织法》等法法律知识及村务监督相关关规范的学习，抓好思想想政治教育和作风教育，，提升村监会成员的依法法履职意识；二是加强对对纪检、村务监督业务知知识的培训，还要抓好金金融、审计等有市场经济济知识和现代科技知识的的培训；三是建立奖罚激激励机制，要认真执行评评议制度，村监会每半年年或每年度向村民会议或或村民代表会议汇报工作作，并接受评议，对履行2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 行监督到位的给予表彰奖奖励，对履职监督不到位位的建议村民代表会议给给予罢免和调整。同时纪纪委、检察机关要加强指指导和监督，对于在履职职过程中的违法违纪行为为进行严厉查处。规范范制度和程序，搭建好参参与社会治理的完备平台台社会治理是一种全新新的理念，要站在党在新新时期深化改革的执政理理念和治国方略的高度加加强对社会治理的宣传，，同时也要依据社会治理理的相关特征，科学合理理地设计公民和社会组织织参与社会治理的平台，，从参与渠道便利通畅、、参与方式自愿平等、履履职保障有效充分等方面面保障多元主体的参与，，保障社会治理的公共利利益最大化。具体到村村监会的平台建设，要注注重三个方面：1、加加强宣传引导。要将建立立村监会提升到完善村民民自治制度、推进基层民民主政治建设的高度，采采取多种宣传形式，利用用各种载体加强宣传。一一方面，利用中心组理论论学习、党员干部集中学学习等平台，以专题讲座座、报告会、专题电视片片等形式在党员干部中进进行宣传；另一方面，利利用广播、黑板报、宣传传窗、标语、文娱演出等等群众喜闻乐见的形式，，在基层群众中进行宣传传，提升村监会的影响力力。2、加强运作程序序和工作制度建设。一方方面，可参考村委会的议议事程序，制定村监会的的工作程序，明确监督的的发起、立项、讨论、决决策规则，明确监督委员员会的工作制度。如金山山区在实践中重点推进议议事规则、工作例会等制2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16 制度建设，是良好的尝试试。另一方面，明确监督督决议的效力，可明确规规定村“两委”及其成员员必须在规定的时间对内内对监督决议进行回应、、说明及整改。3、加加强保障机制建设。一方面，加强物质保障障。金山区在实践中的做做法值得借鉴，如按照““七有”要求，加强村监监会硬件建设；规定村监监会成员的误工补贴由镇镇级统筹考虑安排，并视视实际情况形成递增机制制，较好地解决了物质保保障问题。另一方面，，加强履职保障。可依照照新修订的《村民委员会会组织法》第三十六条第第二款之规定，“村民委委员会不依照法律、法规规的规定履行法定义务的的，由乡、民族乡、镇的的人民政府责令改正”，，村监会在难于履行合法法、有效的监督时，可向向乡、镇人民政府提出申申请，乡、镇人民政府接接到申请后应及时答复和和妥善处理。从长远看，，可以通过法律解释或修修改法律的途径赋予村监监会召集村民会议或村民民代表会议的权利，对村村委会不合理的决策及村村级重大问题，可提请村村民会议或村民代表会议议进行公开表决，以真正正地从村民自治的角度保保障村务监督的效力。<2016全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作–独家原创16/16