宅基地置换改革反思和其启示

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1、宅基地置换改革反思和其启示　　摘要：海盐“两分两换”中宅基地置换试验，政策层面和理论层面均一定程度面临社会舆论压力，造成一些改革参与者步入迷惘徘徊。无论从公平性角度考量，还是从效率性角度考量，大力革新我国现行宅基地制度，充分实现农民宅基地使用权的权益，已成社会广泛共识。从效率性、公平性等角度，理性剖析“两分两换”中宅基地置换的利弊得失，有利于汲取改革营养，助推我国相关制度完善，实现农民宅基地权利呼唤与权利运作的互动结合，为实现统筹城乡发展的美好目标探寻可行性路径。关键词：“两分两换”宅基地置换价值分析措施建议中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1004-4914（2013）03-0

2、59-03一、农民土地权益保护——宅基地置换面临的评价压力（一）“两分两换”中宅基地置换改革简介海盐县户籍人口38万，农业人口28.8万，辖5个镇4个街道、105个行政村、8万多农户，村庄数量多达3900多个，村均20户。到目前为止，主要改革措施及成效如下：141.完成“1+X”规划。全县农居点将缩减至78个点，其中“X”点69个，新市镇“1”共9个（每个新市镇“1”由3-6个社区组团构成，共计33个社区组团）。规划总户数7.6万，总人口27万，总用地面积3.6万亩，其中新市镇规划总户数4.3万，总用地面积1.8万亩。按现状户均用地1.15亩，安置用地0.45亩计算，通过宅基地复垦整理，可

3、节约建设用地5万亩左右。2.“三位一体”系统推进。海盐县坚持土地流转、农房搬迁和土地复垦“三位一体”，确保“两新”建设系统、有序推进，9个新市镇社区全部启动建设，56个农村新社区已有农民建房。至2011年底，累计完成农房搬迁集聚1.4万余户，土地复垦3451亩，新增土地流转7.5万亩。3.工作创新成效突出。在服务机构创立方面，在全省率先搭建了全县建设用地复垦指标交易平台，为保障农户搬迁进“两新”社区居住后的农村土地经营问题，成立了县、镇、村三级土地流转服务平台。县农建投资有限公司加大融资服务力度，融资1亿元。重点做好国开行融资包装项目，组建了海盐“两新”建设投资有限公司。加强各镇融资平台建

4、设，2008年以来获得除国开行外的银行授信16.63亿元，到账资金9.13亿元。在金融体制创新方面，推出了“新家园”农房改造集聚贷款。它是海盐信用联社专向列入新市镇、新社区规划的农民新村集聚点的农民发放的用于建房资金的贷款。144.制定置换激励政策。一是出台全县农房搬迁补助政策指导意见，明确整村整组搬迁旧房主体房屋评估基准价格不超过450元/平方米。二是调整完善对镇补助政策，将原来以户为单位的资金补助政策（农村新社区每户2.4万元，进新市镇社区联排建房每户3万元、公寓建房每户3.5万元），调整为按复垦获得的新增耕地面积进行补助。对新市镇社区道路工程按照建设投资的40%予以补助，广电线路、自

5、来水、污水、雨水管网工程按照建设投资的20%予以补助，对农村土地整治示范项目建新点的“X”新社区，减半补助。三是出台了农村宅基地置换县城公寓房实施办法。（二）农民土地权益保护——宅基地置换面临的社会舆论压力一方面海盐县已有1.4万农户自愿参与改革，另一方面在理论界和舆论界又产生了许多质疑和疑虑，主要集中于改革是否侵犯了农民现有的宅基地使用权权益。141.政策层面。温家宝同志在2012年年初中央农村工作会议上强调：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。”一些媒体以此为

6、据，纷纷质疑我国一些地区的农村土地改革实践，指责其为“强迫流转”、“被上楼”，使改革面临一定的舆论压力。同时农业部发布2012年农村经营管理工作要点也强调，2012年将坚决制止和纠正“强迫”或“限制”农民流转承包地等行为。2.理论层面。（1）置换主体越位。刘海英等认为，宅基地使用权主体农民，变革决定权在农民个体，而非政府；而置换的组织发动、提出设想、制定方案、出台政策、选定试点和全面展开都由地方政府牵头。有些地方宅基地置换已成为政府打着节约集体用地的旗号，创造政绩工程并损害农民利益的一种新方式，很快由自发试验变成了地方政府强制推动的“政府工程”，这一过程与政府征收开发农村集体用地无本质区别

7、。（2）置换产权残缺。冯媛媛认为，置换后农民拥有的房产证是乡产权证，实质上属于“小产权房”。它并不构成真正法律意义上的产权，这就导致农民改革后房屋买卖不能受到法律认可与保护，不能实现完全意义上的房产自由交易，损害了农民的合法利益，限制了房产的流通。（3）背离改革主导方向。肖碧林等认为，当前我国宅基地制度改革方向的精髓是允许农民利用宅基地参与开发经营并取得合法收益。但通过目前部分地区宅基地置换，一次性将农民宅基地买断，宅基