我国集体土地产权立法问题探析

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1、我国集体土地产权立法问题探析　　内容提要:农村集体土地所有权法律规定不清，土地产权关系混乱，农民的土地权益无法有效保障，必须建立产权清晰的农村土地制度，完善的农村建设用地市场，实现城乡一体化发展。关键词：农村集体土地，产权制度，农村建设用地市场中图分类号：D267.2文献标识码：A我国农村土地制度的核心是集体土地产权制度，由于历史和现实的多方面的原因，现行集体土地各种权利的内涵、相应的权利主体及其相互间的界限缺乏严格的界定，致使集集体土地所有权主体、客体、内容等在法律上规定不清、土地产权关系混乱，农民缺乏对土地的完整、稳定和受保障的产权，这样的土地产权制度已无法适应社

2、会经济发展的需要，必须改革和完善集体土地产权制度。一、我国农村集体土地立法的缺陷7我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《物权法》等均确立了农村集体土地所有权制度。近几年来，征地中的矛盾越来被激化，出现很多暴力冲突，产生很多极端事件，严重影响社会稳定，其根本原因在于我国目前的集体土地立法存在矛盾和缺陷。其中，农村集体土地的产权主体界定不清，权责利不明，集体成员缺乏对集体土地产权的有效控制，是现有土地立法中的三大缺陷。（一）农村集体土地的产权主体界定不清。上个世纪80年代初，我国农村按照政企分开的原则，建立了两种基层集体组织，一种是村民自治组织，另一种是集体经济

3、组织。但是目前我国有村民委员会组织法，却没有村民自治组织法，也没有关于集体经济组织的立法。按照现有的民法通则，我国农村的集体土地是归农民集体所有。在农村土地管理法和土地承包法中，又进一步明确，农村集体土地是归村民或村内两个以上集体经济组织的农民集体所有。因此，农民集体或村民集体是农村集体土地的所有权主体。虽然土地管理法和土地承包法都规定，农村集体土地由村民委员会或村集体经济组织经营管理和发包，但村民委员会和村集体经济组织都不是集体土地的所有权主体。物权法规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有”；集体土地所有权主体包括：村农民集体（由村集体经济组织或

4、者村民委员会代表集体行使所有权）、村内农民集体（由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权）和乡（镇）农民集体（由乡、镇集体经济组织代表集体行使所有权）。但是，对“农民集体”、“集体经济组织”等概念，未作阐述。所有制意义上的”农村集体”永远不能成为物权法的主体。（二）农村集体土地产权的权能界定不清。7目前我国有关土地的专门法律有两部，一部是土地管理法，另一部是农村土地承包法，按照土地管理法，政府拥有农村集体土地的征用权和用途管制权。按照土地承包法，农村集体农民拥有集体土地的法定承包权和长期使用权。但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政

5、府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架。这就造成村民委员会或集体经济组织，与政府争夺管理权，与农户争夺经营权。而另一方面由于村委会或集体经济组织，既没有土地管理权，也没有土地经营权，剩下的只有土地发包权。而土地发包权，既无利又无责，其结果是，集体的土地权益被空心化，既没有处置权，也没有用途自主权，限制了直接经营权，失去了土地收益权。最初罗马学者将所有权定义为”对物的一般的实际主宰或潜在主宰”。集体土地所有权主体不清导致集体土地所有权四项权能落空，给国家和地方政府官员以及乡村干部侵犯农民生产经营承包权等提供了借口。7特别是我国已经形成了两

6、个土地市场，在这两个市场之间，形成了巨大的价格寻租空间。于是，以种种借口低价征用农村集体土地，转手高价出卖，便成为各级政府和开发商获取土地级差利益的最大动力。在这种动力驱使下非农土地需求无节制扩展，城镇建设和非农土地使用浪费惊人，大广场、宽马路、城镇布局摊大饼，已经成为中国城镇建设有别于外国的最触目特征。（三）集体成员对集体土地产权缺乏有效的控制。由于没有一部村民自治组织法，也没有一部集体经济组织法，因此，无论是村民自治组织，还是农村集体经济组织，其内部、外部的法律关系都是不清晰的。在很多地方，村民委员会代行集体经济组织的功能，使得村委会成为一个既拥有行政职能，又拥有

7、民事职能；但却即不是行政法人，也不是民事法人的特殊机构。如村委会没有经济实体，也没有其他经济来源的情况下，村委会既无能力承担行政赔付责任，也无能力承担民事赔付责任，在村委会违法行政、或违法行使民事权利的时候，无能力承担行政责任或民事责任。这已成为一些地方的村委会，或乡镇政府假村委会之手，滥用其权力而无所顾忌的重要原因。农户的承包经营权是法定，村委会的经营管理权也是法定，形成一物两权，在基层政府和村民委员会滥用权力侵犯农民集体土地权益的时候，集体成员难以对集体土地产权实行有效监督和控制。二、我国集体土地制度面临的危机我国农村土地制度的初始状态是“集体成