城市土地国家所有的实际效果与规范意义.pdf

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1、交大法学TNU。．w2城市土地国家所有的实际效果与规范意义成协中目次一、对城市土地国家所有的几种解释及初步评价(一)名义所有权说(二)可以国家所有说(三)无偿概括国有化说(四)修宪权行使说(五)公共财产说(六)国家公权说二、“八二宪法”通过之后的地权变动实践(一)“八二宪法”通过之前城市的地权结构(二)“八二宪法”关于城市土地收归国有的争论(三)“八二宪法”通过对于建成区土地的权利义务的实际影响(四)对于新建成城市的地权关系影响三、城市土地国家所有的规范意义(一)实体法上城市土地“国家所有权”的虚化(二)国家针对集体土地征收权力(义务)的正当性分析(三)

2、城市土地国家所有的规范内涵四、回归法治实践的合宪性解释摘要城市土地属于国家所有，是中国共产党基于反对剥削的政治使命和破除城市建设阻力的经济考虑而做出的宪制安排。单纯从私法角度将其理解为国家所有权，不仅面临无法弥合的理论和逻辑张力，而且从根本上限制和剥夺国家针对城市土地的处分和管制权能。其规范意义应当从公私法两个角度进行分析。其公法意义在于，在承认国家的政治使命的基础上，通过具体立法来充实国家针对城市*北京市社会科学院法学研究所副研究员、法学博士。本文受教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“公益征收研究”(项目批准号：12JJD820019)资助。·59

3、·交大法学20]5年第2期土地的多元角色，同时建立有效的违宪审查制度，防止相关立法偏离宪法目标；其私法意义则在于充实国家针对城市土地的所有者权能。关键词城市土地国家所有宪法目标规范意义近年来，“八二宪法”第1O条第1款“城市土地属于国家所有”的解释和适用引发了学界热议。这一现象不仅是学术界自觉探求宪法规范内涵的努力尝试，更是实践中土地制度陷入困境的必然反应。从微观层面来看，这一条款的解释和适用，不仅直接影响到包括征收制度在内的城市地权关系的科学配置，也将从根本上影响农村集体土地制度改革的方向。从宏观层面来看，这一条款的解释和适用，还涉及共产党的执政合法性

4、，以及“八二宪法”所确立的整个宪法架构及国家政权的正当性。因此，对这一条款的解释和适用，需要尤其慎重。任何偏执一端的做法，都可能引发不良后果。本文认为，对“八二宪法”城市土地属于国家所有这一条款的解释，既要遵循中共执政的历史脉络和“八二宪法”所确立的国家性质，也要符合宪政国家权利保障的基本理念和规范要求。这一条款既具有公法上的意义，也具有私法上的意义。从私法角度将其理解为“国家所有权”，不仅面临无法弥合的理论和逻辑张力，也会从根本上限制国家针对城市土地所享有的处分和管制权能。一、对城市土地国家所有的几种解释及初步评价目前，围绕“八二宪法”第1O条第l款“

5、城市土地属于国家所有”这一规定，基于不同解释目的和方法，学者们得出了不同的解释结论。(一)名义所有权说以张千帆教授为代表。其通过对比美国、英国、加拿大等国土地国家所有的具体内涵，提出我国城市“国有土地”，“全民”所有权只能是一种名义所有权，土地使用权实际上属于特定个人、企事业单位、政府机构，街道、广场等使用权不隶属于特定主体的公地则由政府“托管”。1982年宪法宣布城市土地“国家所有”并未剥夺任何个人或单位的土地使用权，而至多是确认了政府作为“无主”公地的管理主体。既然人民仍然拥有原先的土地使用权，政府不仅需要补偿被征收房屋，而且需要依情形适当补偿被征收

6、的土地使用权，否则就违反了《宪法》第13条对征收“给予补偿”的要求。[这一解释是建立在土地所有权与使用权可以分割和分离的基础上，试图虚化土地所有权人的地位，而强化土地使用权的地位。这一解释的路径和结果都可被理解，但其在法理和逻辑上仍存在难以摆脱的困境：(1)“名义所有权”的规范内涵如何?特别是其与实际的土地使用权人之间的权利义务关系如何?现有观点并未对此做出清晰解答；(2)国家在城市土地上享有的权利并不总是“名义上的”，比如通过征收获得的土地，国家就是实际的土地所有权人。如何区分国家对于土地的权利，究竟是“名义上的所有权”，还是“法律上的所有权”?这一解

7、释尚未给出令人信服的答案。(1]参见张千帆：《城市土地“国家所有”的困惑与消解》，载《中国法学}2012年第3期。·60·成协中：城市土地国家所有的实际效果与立童(二)可以国家所有说以程雪阳教授为代表。他提出，通过法解释学的分析，《宪法》第10条第1款本身并非一个强制性法律规范，而是与《宪法》第10条第3款共同构成一个授权性规范。其规范内涵是“城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有；城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上；国家可以(而不是必须)基于公共利益的需要将城市的土地征收为国家所有，但这项权力的行使必须遵守《宪法》第10条第3

8、款的规定，而不能直接将非国有土地无偿概括国有化”。[这一解释试图打破土地城市化与