程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释

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1、程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释30程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释30程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释30程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释30程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释30程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释30程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释30程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释30程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释30程雪阳：论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释30〔作者简介〕程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院副教授。〔文章来源〕《法制与社会发展》2014年第1

2、期。摘要：我国现行宪法第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”这一规定，貌似简单明了，实际上却存在诸多不确定性。如何解释八二宪法这一突如其来的规定，现已成为一个亟需解决的问题。通过法解释学的分析，人们将会发现，宪法第10条第1款本身并非一个强制性法律规范，而是与宪法第10条第3款共同构成一个授权性规范。其规范内涵是“城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有；城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上；国家可以（而不是必须）基于公共利益的需要将城市的土地征收为国家所有，但这项权力的行使必须遵守宪法第10条第3款的规定，而不能直接将非国有土地无偿概括国有化”。关键词：八二宪法 

3、土地国有化 土地城市化30 法解释学一、引言“城市的土地属于国家所有”是1982年首次规定到我国宪法文本中的。对于这一规定，当时的人们并没有给予太多关注，也没有认真考虑这一宪法修改所可能带来的后果。然而，随着1987年以后城市土地的逐步市场化、城市住房制度的“商品化”、旧城改造和新城扩展以及随之而来的土地和房屋征收矛盾的增多，人们逐渐发现，土地领域中种种矛盾以及这些矛盾的根源，都与现行宪法第10条第1款的这一规定有关。在之前的文章中，笔者曾主张废除宪法第10条关于“城市的土地属于国家所有”的规定，但随着研究的深入，笔者越发认为，对于当下的中国来说，宪法不仅是国家的根本法，而且是社会基本共识的载

4、体，是人们讨论任何重大制度改革的前提和基础。因此，不应“轻言修宪”，而应实现从“修宪型模式”向“释宪型模式”的转变，即在尊重宪法稳定性的基础上，努力通过法律解释等法律技术来实现宪法变迁，进而化解宪法规范与社会现实之间的张力。正是基于这一学术理念，笔者力图基于法解释学的分析，为现行宪法第10条第1款的规定寻找一种能够维护宪法正当性且符合社会发展需要的解释方案。二、“城市的土地属于国家所有”含义及问题从字面上看，现行宪法第10条第1款规定的“城市的土地属于国家所有”简洁明了，表意清晰，但一旦细致观察，就会发现这一规定是由众多不确定的法律概念组成的，而且其本身的性质也不明确。具体来说，主要表现在以下

5、四个方面：从产权界定的角度来说，“城市的土地属于国家所有”中所规定的“国家所有”是什么意思呢？是国家对1982年时城市里依然存留的私有土地的产权进行了“无偿概括国有化”，还是仅仅宣示性地认为“城市的土地可以（或应当）属于国家所有”？这个问题的答案在很长一段时间内并不清楚。直到1990年，最高法院还不得不致函国家土地管理局咨询“在1982年宪法规定‘城市的土地属于国家所有’30之后，原属公民个人所有、并在其上拥有房产的城市宅基地的所有权是否自然地转变为使用权？”对于最高人民法院的疑问，国家土地管理局答复认为，“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使

6、用权。”很显然，国家土地管理局认为，“城市的土地属于国家所有”这一规定已经将1982年宪法通过之前城市里依然存在的私有土地所有权国有化了。然而，这里的问题在于，八二宪法将城市私有土地所有权“无偿概括国有化”的正当性是什么？原属公民所有的城市私有土地可否通过宪法修改无偿剥夺？“公民自然享有的土地使用权”又是如何取得的，在法律上如何界定，是不是也有使用期限的限制，出让时是否需要补交土地出让金呢？这些问题的答案并不清楚。在空间向度上，“城市”的内涵和外延到底是什么呢，“城市规划区”，还是“城市建成区”，或者“城市市区”？宪法修改委员会秘书处在1982年2月27日提交给宪法修改委员会第二次全体会议的《

7、宪法修改草案（讨论稿）说明》中曾经提到，“明确规定我国的土地所有制的第十条是新增加的。这一条规定城市（不包括城市郊区）的土地属于国家所有，其他的一切土地属于国家或集体所有，并规定‘任何单位和个人不得买卖和租赁土地’30。这些规定是我国实际情况的反映。更具体的规定有待于制定土地法，但先把原则的规定载入宪法，对于农村集体经济组织的发展，对于城市建设都是有利的。”这似乎表明宪法起草者所说的“城市”是指城