城市土地属于国家所有 城市土地国家所有的困惑与消解

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1、城市土地属于国家所有城市土地国家所有的困惑与消解49城市土地属于国家所有城市土地国家所有的困惑与消解49城市土地属于国家所有城市土地国家所有的困惑与消解49城市土地属于国家所有城市土地国家所有的困惑与消解49城市土地属于国家所有城市土地国家所有的困惑与消解49城市土地属于国家所有城市土地国家所有的困惑与消解49城市土地属于国家所有城市土地国家所有的困惑与消解49城市土地属于国家所有城市土地国家所有的困惑与消解49城市土地属于国家所有城市土地国家所有的困惑与消解49城市土地“国家所有”的困惑与消解张千帆*内容提要本文从中国、美国、加拿大等国的比较分析出发，论证了土地所有权和使用权分离的可行性与“

2、国有化”纠正了1982年宪法一夜之间将城市私人土地的简单化理解。这种错误理解不仅违背了尊必然性，重人权、法治、公正和市场规律的宪法精神，而且已经在实践中造成了极其严重的社会后果。世界各国的经验“国有土地”，表明，所有权是可以分割的，名义所有权完全可以和实际使用权相分离。文章认为，对于城市“全民”1982年宪法关于城市土地“国家所有”所有权只能是一种名义所有权，的规定并未剥夺任何个人或单位的土地使用权。关键词土地所有权土地使用权国家所有征地1982年宪法第10条在一夜之间宣布“城市的土地属于国家所有”，一般认为，并建立了城市土地国“集体所有”有、农村土地的城乡二元体制。虽然在此前实施计划经济的三

3、十年里，土地作为“生产资料”被普遍假定为公有，因而这一突如其来的规定在当时并没有吸引多少注意，但是近年来却引发了广①49并产生了土地公有制所特有的持久困惑。城市土地收归“国有”泛争议，是否意味着城市居民失去对城市土地的使用权？政府在征收城市房屋过程中是否有义务补偿土地使用权的损失？在征地和拆迁冲突此起彼伏的今天，这些问题不仅涉及宪法解释的学理探讨，而且关乎中国社会的可持续发展与长治久安。即便中国宪法尚未通过诉讼而进入人们的现实生活，误读宪法第10条所产生的影响也绝不仅限于理论层次，而且早已体现于法律、政策乃至整个发展模式，并直接触动广大居民的基本生存。“公有”本文的目的是通过比较不同国家的土地

4、所有权结构，探讨土地或“国有”的意涵及其对解释中国宪法第10条的启示。一、土地所有权的概念、性质与含义1.财产、物权与所有权根据经典的自由主义理论，财产权是一种先于政府而存在的近乎“神圣不可侵犯”的权利。和霍布斯不同，洛克认为财产权是一种“前政治”产物，先于国家和政府存在而存在，因而无需依靠国家法②律而获得其自身的正当性；恰好相反，对财产权的尊重与保障程度是衡量政府合法性的重要依据。1789年法国《人与公民权利宣言》”第17条更是宣布：“财产是不可剥夺的神圣权利。然而，一旦离开“财产权”政治宣言而回到法律操作层面，的概念是相当复杂的，因而首先有必要厘清财产概念的层次与内涵。作为人对物的一种排他

5、性权利，财产权首先体现在财产归属的主体问题上。在西方法律文献和辞，“财产”（property）和“所有权”（ownership）往往是交换使用的同义词，典中因而这个意义上的所有权也：“所有权是对于物有收益、处分等使用土地的权利。例如《拿破仑法典》第544条规定必然内含占用、**①②“城市化进程中的农村土地制度研究”北京大学宪法与行政法研究中心教授，博士生导师。本文受教育部人文社会科学研究项目（项目批准号：2009JJD820002）的资助，谢海定博士曾对本文修改提出中肯意见，特此感谢。：《1982年的一场无声无息的土地‘革命’49———中国的私有土地是如何国有化的》，《当代中国研究》2007年

6、第4期。参见王维洛载JohnLocke，TwoTreatisesofGovernment，PeterLasletted.，CambridgeUniversityPress（1960），pp.286－287.178“国家所有”城市土地的困惑与消解。”《德国民法典》绝对无限制地使用、收益及处分的权利，法令所禁止的使用除外第903条（所有权权：“在不违反法律和第三人权利的前提下，”能）也规定物之所有人得随意处分其物，并排除他人干涉。美《布莱克法律辞典》，国则将“所有权”定义为“使用和享受财产的权利集合，包括向他人转让的权利”“对物或（权利）主张的完全控制、，“法律允许范围内的使用权和名号（title

7、）或经营（proprietary）权利”③49，“占有、”处分权的整体”或享受和处分的排他性权利。“物权”，“所有权”“物权”相比之下，中国借鉴日本法学用语，用指代人对财产的权利则是隶属于之：“本法物权法并没有将所有权和其它权利属性混为一谈，其第2条规定下的一种权利。值得注意的是，所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物”“使用权”，“所有权”如果我