统筹城乡公共服务政策路径反思和再选择

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1、统筹城乡公共服务政策路径反思和再选择　　导读：统筹城乡公共服务存在弥合城乡差距的政策动因，各地在探索中已经形成了四种实践模式，并且各有所长。各地的实践表现出了政策路径存在趋同性，但也折射出“门槛”效应，为此，统筹城乡公共服务要把握好政策切入点。实践表明，户籍制度改革与统筹城乡公共服务是一个协同推进的关系，其间存在中央政府与地方政府主导责任转换，以及衔接、协调配套政策面的两个重要过程。从可行性上看，建议采取“中央加大对农村转移支付确保城乡基本公共服务最低标准，并且促进人口适度流动”的方案。改革开放以来，我国城镇化水平明显提升。由于城镇化过程

2、的实质在于农业人口进入城市系统，也即人口经济活动和生活方式的非农化，因此地域转换和户籍转换就成为城镇化发展的基本表现。然而，当前我国户籍制度改革（后文简称“户改”）的不适应性与不彻底性问题十分明显，农民身份转化严重滞后于农民就业转移，使城乡二元结构进一步延伸为城市中的“新二元结构”。近年来，我国围绕迁移制度涉及的公共财政体制、社会福利制度等深层次改革未有突破，令户籍制度成为城市排斥性社会体制的“载体”，城乡人口享受公共服务的长期不平等，严重制约了公共服务政策的公平性。18一、统筹城乡公共服务政策的动因与实践党的十七大明确提出了“形成城乡经

3、济社会发展一体化新格局”。2007年6月，国务院正式批准设立成渝综合配套改革试验区。党的十七届三中全会提出了“尽快形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求和到2020年城乡一体化的体制机制基本建立的目标。2010年中央一号文件以“统筹城乡发展”为主题，将其作为全面建设小康社会的根本要求。这些都为统筹城乡公共服务奠定了宏观导向基础。从近两年各地的探索看，统筹城乡公共服务政策体现如下两个特点：（一）政策动因在于弥合“差距”城乡公共服务差距过大是统筹城乡公共服务政策实施的根本原因，而把握差距形成的原因，则是缩小差距、推进城乡公共服务均衡发展的重

4、要参考。总体看，城乡公共服务差距的形成是多个因素长期累积的结果，既有经济实力与公民偏好显示等经济社会原因，又有政府财政转移支付等体制原因，也有自然地理与生态环境等自然原因。1.城乡发展条件存在差距18与城市相比，农村住户相对分散，不具有提供公共服务的规模效应，提供公共服务的难度大、成本高，特别是偏远地区的学龄儿童人数少，政府配备义务教育师资和基础设施的效率低。另外，城乡经济发展水平差距较大，地方财力悬殊，也使得各自能提供的公共服务水平不一。我国自20世纪80年代以来，城乡经济发展水平、财政能力与居民收入的差距持续扩大，2011年城乡居民收

5、入差距已达3.13：1，城乡公共服务供给能力的差距也随之扩大。另一方面，城市基本公共服务除了由政府供给外，也有私人及组织等多元主体介入，社会资本的进入产生了竞争，从而提高了公共服务供给的效率和质量。而农村目前完全由政府供给，垄断导致效率低下，供给数量严重不足。2.城乡公共服务供给存在二元体制我国公共服务长期实行“重城轻乡”的城乡二元供给体制，城市公共服务基本上由国家通过财政手段予以提供，而农村公共服务基本上由农民自主解决或通过集体制度外筹资金解决，国家只提供适当的补助，教育、社保、医疗、基础设施等长期投入过低，城乡差距扩大，直接造成城乡基

6、本公共服务非均衡的现状。3.财政体制与公共服务的权责划分不对等我国1994年分税制改革后，为了增加中央财政收入，对各地实行“保存量，调增量”分税财政体制。对城市既得“存量”的照顾，固化了起点不公平，“增量”返还制度的刚性又削弱了财政均衡地区差异的功能，进而使城乡差距不断扩大。另外，城乡公共服务事项增加、事权重心下移，与财力、财权上移相背，使得农村等基层政府提供基本公共服务的财力不足。184.政府政绩考核导向存在偏差我国长期以地区生产总值作为地方政府的政绩考核指标，并未将基础公共服务均等化水平纳入，使地方政府更愿意将钱投入在投资周期短、见效

7、快且比较有显示度的项目上，而在公共服务领域的投入较少。相比农村公共服务，投在城市公共服务上的显示度更大，政绩回报更高，因而，多数地方政府更倾向于把有限的公共服务财政资金投向城市。（二）政策实践在于探索“融合”2010年以来我国多地加快探索统筹城乡发展改革经验，在实践上出现了以下四种模式：1.以广东省为代表的“积分落户”模式18按照该省《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》规定，在广东省城镇务工的农村劳动力，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的均可申请纳入积分登记，积满60分即可申请入户，由各地根据当年入户

8、计划和农民工积分排名情况办理。农民工积分制入户城镇指标由省统一指标和各市自定指标构成，前者全省互认、流通和接续，后者由各市根据本地产业、企业发展和人才引进政策设置。积分指标项目细化为技能、学历