城乡基本公共服务均等化的路径选择

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1、城乡基本公共服务均等化的路径选择摘要：前，包头市农村牧区基本公共服务与城市相比还存在巨大差距，原因主要是长期以来各级政府对基本公共服务尤其是农村牧区基本公共服务的欠账太多。强化政府公共服务责任意识、纠正政府支出偏好，完善市级公共财政制度、加强工业反哺农业、城市反哺农村力度是推进城乡基本公共服务均等化的路径选择。关键词：包头；城乡；基本公共服务；均等化；路径推进城乡基本公共服务均等化，是目前中央及各级地方政府在民生建设领域的一个重大命题。本文在对包头市部分城区及农村牧区基本公共服务现状进行调查的基础上，对其存在

2、的主要问题及原因进行分析，并提出对策建议。一、主要问题（一）与城市相比，农村牧区义务教育师资水平低，教学质量差（1）学历结构低：“2008年，包头市全市小学、初中、普通高中专任教师学历合格率分别为99.60%、98.68%、88.49﹪，均高于自治区和全国平均水平，而农牧旗县区小学、初中、普通高中专任教师学历合格率则分别为97.25%，92.65%，70.95%”，与全市平均水平存在一定的差距。（2）年龄结构不合理：部分农村牧区义务教育阶段教师年龄老化、知识老化问题非常严重，大部分老教师原来是民办教师，没有接受过

3、正规的师范教育，后来根据政策转为具有正式编制的教师，但由于学校经费紧张，这些老教师基本上没有机会外出学习和进修，在教学过程中力不从心。（3）优秀教师流失严重：在农村牧区的学校中平均每年都会有年轻的优秀教师调走，而调走的大部分是被评选出来的优秀教师和学校的教学骨干。“一些县教育行政部门因此不愿意再搞评优树先活动，因为评选结果已成为部分教师出走的金字招牌，更加剧了优秀教师的流失和调离。”[1]（二）与城市相比，农村牧区基本医疗卫生资源严重不足（1）总量及人均不及城市：2007年，全市卫生资源约80％在城市，20％在农

4、村牧区（其中床位15.6%、卫技人员17.7%、医生22.5%、大型设备ct20%），2009年，以城市人口为主的青山区，每千人拥有的卫生技术人员数为10.07人，每千人拥有的卫生机构床位数为6.27张，而以农村牧区人口为主的固阳县，每千人拥有的卫生技术人员数为2.89人，每千人拥有的卫生机构床位数为0.21张，分别为青山区的1/4和1/30左右。（2）质量低：一方面，农村牧区乡镇苏木卫生院和村嘎查卫生室的医疗卫生技术人员普遍存在学历低、职称低、技术低的“三低”现象；另一方面，不少乡镇苏木卫生院缺乏开展常规检验、

5、急诊急救和简单手术必备的装备，个别村嘎查卫生室至今还仅靠“老三件”(血压计、体温计、听诊器)开展简单的诊疗服务。（三）与城市相比，农村牧区社会保障水平低包头市城镇居民最低生活保障从1997年开始实施，现在已经进入了“应保尽保”的平稳运行时期，2008年人均补贴标准为3360元/年，而农牧区居民最低生活保障工作从2004年开始在达茂旗进行试点，2005年在全市范围全面实施，现在正在向应保尽保的目标迈进，2008年人均补贴标准为每年1000元/人，不及城市保障水平的1/3。二、原因分析（一）经济建设型政府职能对基本公

6、共服务的欠账太多义务教育、基本医疗卫生和社会保障等基本公共服务具有较强的正外部性，“不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处都不可分开地散布在整个社区里”[2]（p.55），是公共产品。为城乡居民提供基本公共服务等公共产品，对于作为公共权力执行者和公共政策决策者的政府来说，责无旁贷。长期以来，受计划经济惯性及其所形成的旧思维影响，各级地方政府一直是“经济建设型政府”，热衷于经济建设，忽视基本公共服务。1978年，国家财政支出中，用于基本建设支出的比例占40%，用于教科文卫支出比例占10%。2006年国家财政支出

7、中，用于基本建设支出的比例占11%，与改革开放初期相比明显下降，用于教科文卫支出比例占18%，与改革开放初期相比明显上升。包头市在1978年，用于基本建设支出的比例占地方财政支出总额的14%，教科文卫支出比例占27%。2006年，用于基本建设支出的比例占地方财政支出总额的12%，与改革开放初期相比下降趋势并不明显，教科文卫支出比例占13%，与改革开放初期相比没升反降。（二）城市偏向型政府政策对农村牧区基本公共服务的欠账太多“基本公共服务的均等化，要通过财政能力均等化来实现。”[3]长期以来，我国政府实施的城市偏向

8、的工业化战略，使得政府将有限基本公共服务资源的绝大部分投向了城市，农村牧区居民在义务教育、基本医疗卫生和社会保障等方面并没享受到与城市居民同等的权利。通常，县级财政是农村牧区基本公共服务供给职能的主要承担者，像全国大部分地区一样，包头市以农村牧区人口为主的旗县区普遍存在经济发展水平低、主体税源缺乏、财政收入规模小等财政难题。2009年，以城市人口为主的青山区人均生产总值1