计划生育政策50年评估及未来方向

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1、摘要：中国计划生育政策自20世纪50年代末酝酿，60年代出台以来，可区分为广义计划生育政策和独生子女政策两类。独生子女政策是特定时代的产物，其人口控制效果与广义计划生育政策相比并无明显优势。新历史时期，该政策模式无论从政策理念、控制效果，还是具体执行方式都面临转型的需求。人口控制是人类可持续发展的必要手段，要进一步发挥人口政策的调节作用，除胎数放开外，还应当考虑对现行政策的方向进行调整，在尊重生育意愿的基础上，以鼓励型控制替代限制型控制，以宏观政策配合替代单一人口政策调节。从更宽泛的意义来说，这一转型也有利于消解不同社会政策间的概念分歧，促成

2、彼此一致性的达成。　　关键词：计划生育；公共政策理念；人口控制效果　　计划生育政策是新中国建立以来引发争议和关注最多的一项基本国策，特别是从20世纪60-70年代“晚、稀、少”广义计划生育政策向70年代末80年代初开始的独生子女政策的转型，在实施之初就引发了很多学者的批评和争论，认为“一胎化”会引发诸多社会矛盾和问题。近年来，随着中国人口所面临的新增劳动力数量减少、老龄化、新生人口性别比等问题的出现，进一步引起了人口学家对独生子女政策是否要持续，以及持续到什么时候的质疑。然而，长期在计生部门工作的同志认为，如果因为对人口形势的盲目乐观放松警惕

3、、淡化国策意识，会导致几十年艰苦努力换来的低生育水平的局面前功尽弃。因此，有必要建立以“国策上位、区别优惠”为特征的基本国策协调机制，强化各基本国策主要执行部门的参与意识。　　学者和政策执行部门之间的分歧，实质上并非同一问题。学者们关注的是独生子女政策的废与立，并非计划生育政策是否有必要的问题。独生子女政策不等于计划生育政策，前者作为狭义的计划生育政策，强调的是“一胎化”；而具体实施过程中，由于民族、地区、城乡的差异，计划生育政策并没有完全按“一胎化”执行，存在多元变式。　　目前学者们提出的独生子女政策调整方案多以胎数为重心，认为从一胎放宽或

4、“渐变”到二胎，是解决人口政策面临的新挑战的稳妥方案，有学者甚至精确计算出，从人口发展趋势预测来看，在2020年左右，以二孩方案代替独生子女政策，不存在人口出生反弹的威胁。但对胎数的过度强调，使得大家对政策理念、执行本身都没有予以特别的重视，而这一点恰恰是实务部门和普通公众所面临的最大困惑。这种忽略，某种意义上也是独生子女政策转型迟迟不能实现的原因之一。本文想突破“胎数”的局限，从现行计划生育政策面临的不同挑战入手，分析其所面临的理念和效果挑战，在对不同政策执行效果进行量化评估的基础上，讨论解决计划生育政策本质性困境的一种调整方案。　　一、两

5、类计划生育政策的前提理念：权利与善好争议　　制定计划生育政策的目的何在？这是对未来生育政策方向进行讨论时首先应该分析的问题，但众多讨论往往舍本逐末，忽略了各种异议背后的这一根本性症结。　　传统观点认为，计划生育政策作为一种公共政策，代表的是以国家利益为核心的公共利益，其目的在于实现国家政治经济文化的高速发展，因此，个体或家庭应该牺牲部分权利和自由，以维持人口总量和资源总量的平衡。这一理念应该说来自于西方社群主义的“善好(Good)优于权利(Right)”一说，即公共利益至上的政治理论。提倡独生子女政策的人也多基于此开展分析，从公共利益的角度论

6、述执行该政策的必要性和迫切性。　　然而，现代公共政策的立足点——美国学者罗尔斯的新自由主义理论或现代正义论，强调的是个人权利至上或“权利优先于善好”。该理论认为公权不应以侵犯私权为前提，不能以道德谴责来剥夺个人权利。因此，政府为管理公共事务、实现公共利益，运用公共权利制定和实施公共行为规范、行动准则和活动策略的过程中，应该强调个人权利至上。从这个意义上来说，“一胎化”的独生子女政策对个体生育决策权的严格限制，是以“公”权制约了个体“私”权，这也是这一公共政策在实施理念上多有非议的根本性原因。而“晚、稀、少”广义计划生育政策受到人们的相对接受，

7、和它以倡议的方式提出、在呼吁重视集体利益的同时也部分尊重和保留了个体生育决策权不无关系。　　对于社群主义和自由主义的公共政策观孰是孰非，这里不作简单评判，仅在此强调一点，权利和善好并非是对立的两极。维护权利就不能实现善好，或追求善好就不能尊重权利，这两种观点都是简单化、平面化思维的结果。从公共政策的角度来说，最理想状态，当然是二者兼顾，或者以支持性措施实现二者的共同达成。正如儒家的“义利观”所强调的“先义后利”，虽然从第一序列上来看，“义利观”提出“义”是遵从社群主义的“善好优于权利”，但它同时也认为在第二序列上追求公利或私利都无可厚非，反对

8、将义利视为对立或互相排斥的两面。　　因此，政策制定者应该认真思考的是，以何种方式将维护个体私权和实现公共善好更和谐地融为一体，在实现国家利益的同时如何兼顾个人利益。