从原则到现实：中央、地方事权与支出责任合理化中的立法思维.pdf

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1、财税论坛从原则到现实：中央、地方事权与支l：t：l责任合理化中的立法思维一／贾康编者按：十八届三中全会高度定位财政职能作用，指出财政是国家治理的基础和重要支柱。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，对财税体制改革作出了明确部署，提出具体要求。其中，建立事权与支出责任相适应的制度是财税体制改革的重要内容之一。2月22日，财政部财政科学研究所所长贾康在北京大学第二届卓亚法治论坛上就中央与地方的支出责任与事权关系进行深入分析探讨，并结合“国家治理视域下财税法的基础作用”这个主

2、题，就如何完善立法和明确事权等问题提出一些见解，值得我们进一步深思和学习。结合“国家治理视域下财税法的基础作用”这个主题，我肯定这个概念应该是第一次。这种意思过去都说过，但是用在此就中央与地方的支出责任与事权关系谈一点个人意见。于指导文件的语言，有莫大意义。联系现代国家治理的基础，首先应提到前段时间大家都非常关注、认真学习的十八文件中对现代财政制度概括有24个字。这里只讲前两句。届三中全会改革《决定》的精神。我认为《决定》十分丰富的内第一句话．完善立法。财政作为一个以政控财、以财行政容中间有一个非常重要的逻辑

3、链接，就是这一最高层级的顶的分配体系，它配置公共资源，当然会拉动和影响整个资源层规划文件，实际上提炼了一个“现代国家治理”的核心理配置全景。在使市场发挥决定性作用的同时，政府更好地发念，具体表述是“国家治理体系和治理能力的现代化”。这个挥作用，在逻辑上讲，充其量是辅助性的。决定性和辅助性合现代化的导向和诉求，作为核心理念，紧密联系的是这个文在一起，这个资源配置机制如何按照现代国家治理的轨道运件中屡次出现的非常关键的另一概念即构建“现代市场体行?法治是第一位的，完善立法实际上就是要解决理论上我系”。这个市场体系

4、主要相关的突破，大家都非常关注：第一们已有所探讨的政府财政分配体系怎么样得到授权，确立合次明确地说要使市场在资源配置中发挥决定性作用，第一次法性。完善立法、给予授权之后跟着的非常重要的逻辑环节，引导出我们这样一个社会主义市场经济，它在运行中间基本也就是第二句话，明确事权。在得到立法授权之后，这个分配经济制度的重要实现形式是混合所有制，即在产权制度这个体系“做什么、不做什么”．说了多年的“政府既不越位又不缺市场运行的基石上有了这样一个重大的突破。这两个重要概位”，即消除错位，使政府更好发挥作用，加上这个定位成为

5、念的链接，又引申到第三个非常重要的概念，即作为国家最始发环节。《决定》中非常明确地说，要使事权和支出权力责高层的文件第一次明确提出的“建立现代财政制度”，同时指任相适应。我的理解，这是要使讨论多年的“政府做自己应该出财政是国家治理的基础和重要支柱。做的事情”这一命题，落实到可操作的形态上。事权，换句话在这样一种非常重要的逻辑链接之下，我们要在承前启说就是职能作用的定位，它的范围、重点和边界。如果有一个后．按照“三步走”现代化战略来攻坚克难进行全面改革的过合理清晰的界定，在操作上，应该在把事权明细单在中央、省程

6、中．一步一步地接近在改革开放初期就确立的2050年前后和市县这样一个三级框架之下非常明确地列出来之后，对应伟大民族复兴的“中国梦”目标。这样一个宏伟事业中间，法到我们财政运行管理环节上的预算支出科目。这些支出科目治化的要求，民主化、法治化这方面一系列改革的要点，在这都是实打实代表着支出责任，应该把它们打通，形成整个政个文件中有很好的体现。我注意到，在国家治理的概念之下府分配运行体系支出责任的一览表、分工图。这是我们在贯说到财政作为治理的基础．同时给出了一个非常明确的认彻决定的精神、推进全面改革必须要做的事情。

7、从完善立法定，就是“税收法定”。这也是学术界、理论界和实际部门讨论到明确事权。进而把事权和支出责任打通形成可操作的一览了多年的一个概念。但据我所知，在最高层级的文件里明确表，这种操作细则落实到一项一项的事情，非做不可。当然，{=》(2014年第5期)财玄两充5这里也有不少复杂的问题。情，那么地方显然承担它辖区之内的基本公共服务，推动基在事权概念之下，中央和地方之间怎么样合理地分工?本公共服务均等化。落到各个地方政府的事权里面，当然还过去已有多年的讨论，关于中央政府应该承担什么样的职要有自上而下的转移支付。对地

8、方显然应该调动它的积极责，原理上说比较清晰，比如关联国家主权和统一市场的事性，就是优化本地投资环境，提升本地公共服务水平．让各个务应是中央的事权，那么外交、国防，生产要素无壁垒流动这地方合在一起，形成一个在统一市场之内大家实现共同诉样的相关制度安排，应该在中央政府事权里面。但有些事情求、全体国民享受改革开放成果的大环境。在这个方面，也有说了多年，实际上中央和地方之间还存在着种种重叠和模糊一个与事权相