如何激励地方政府改善公共服务——基于合理划分中央与地方事权与支出责任的视角

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1、如何激励地方政府改善公共服务一-于合理划分中央与地方事权与支出责任的视角庞伟孙玉拣中国人民大学公共管理学院合理划分中央与地方事权与支出责任，加强中央对地方转移支付管理是促进地方公共服务改善的重要方式。木文通过分析这两种方式对地方公共服务的作用机制，建立固定效应模型，分析二者的实际影响。结果发现，地方政府支出责任的变化与地方公共服务供给水平呈现显著倒“U”型关系，即地方政府支出责任过多时会恶化当地公共服务供给水平，但低于最适支出责任比例以下时，地方政府支出责任即使减小也不能带来公共服务的改善，此外

2、，中央对地方政府的专项转移支付表现出显著的正向效应，但相对于支出责任来说，影响程度较小。最后，本文根据研究结论提出了相应的政策建议。关键词：支出贵任;转移支付;地方政府;公共服务;W定效应;基金：中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目“如何激励地方政府改善公井服务一一基于合理划分中央与地方事权与支出责任的视角”（2017004）,项目负责人:庞伟、问题的提出1994年我国实施的分税制财政管理体制改革，并未明确中央与地方政府事权，支出责任的划分也较为笼统。由于事权的下放与财权的上收，地方政

3、府承担了更多的公共服务供给。同时中央与地方的支出责任并没有与各自的财政收入挂钩，导致地方政府财政收支缺口逐步加大，难以有效地提供公共产品。根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会建立和完善现代财政制度的目标，加快“十三五”规划中财税体制改革的精祌，2016年8月24日颁发《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，将政府间事权划分为中央财政事权、地方财政事权和屮央与地方共同的财政事权。屮央通过这种方式对地方政府有效授权，合理确定地方财政事权，激励地方各级政府尽力做好辖区范

4、围内的基本公共服务。由于我M官员政绩考核体系中存在“政治锦标赛”等原因U1，地方政府支出责任减少带来可支配财政资金的增加，真的能带来公共服务供给水平的改善吗?或者在央地关系调整中，什么因素能够对地方公共服务均等化水平有所帮助呢？二、理论框架与研宄假设（一）文献综述与理论框架财政联邦主义认为，中央政府应提供具有广泛的偏好相同的公共产品m，但不同地区的居民应有权选择自己需要的公共服务的种类和数量，同时相比于中央政府，地方政府更丫解公民的效用与需求ui。因此，地方政府有必要提供公共产品并承担公共服务的

5、成本。由于稳定的支出责任划分是构建政府间财政关系的基础环节m所以合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。当前我国基本公共服务还存在规模不足、质量不高、发展不平衡等短板，突出表现在:城乡区域间资源配置不均衡，硬件软件不协调，服务水平差异较大等方而。传统观点认为，地方经济或财政实力决定地方政府公共服务供给能力m，而由于中央政府与地方政府的职责划分模糊，事权和财权严重不对应，以致制约了地方政府积极承担保障民生的财政支出责任M。因此，要实现基木公共服务均等化的B标，就

6、应该使各级政府的财权与事权合理匹配，合理划分中央与地方的事权与支出责任，完善转移支付制度等［6-8］。从逻辑上来看，随着屮央与地方事权划分的不断完善，一部分事权由中央政府上收，地方政府的支出责任有所减轻，也就能够有多余的财力保障基本公共服务的供给，进而实现全国基木公共服务均等化程度的提高。但在行政主导型预算体制下，中国特色的党委任命制的官员晋升机制，会促使地方政府官员的支出偏好围绕政绩进行m，导致地方政府的无序竞争和地方财政支出结构的扭曲而从管屮央政府的向卜*转移支付促进了非经济性公共物品的供给

7、，使得公共服务供给存在明显的规模经济效应，但转移支付不仅会造成地方财政支出的“粘蝇纸”效应，而且即使地方政府财力得到改善，也会调整支出结构，偏离转移支付的基木公井服务均等化0标，也就是存在财政支出的可替换效应U21。综上所述，本文从支出责任层面，建立Y影响地方政府公共服务供给的理论框架，如图1所示。一般来说，地方政府的财政收入就由地方本级财政收入与中央对地方的转移支付和税收返还三部分构成，由于近年来税收返还的规模较小，因此在木文中不作讨论。我国《预算法》第十六条规定，“财政转移支付应当规范、公平

8、、公开，以推进地区间棊本公共服务均等化为主要目标。”而我国政府间的的转移支付，包括均衡性转移支付和专项转移支付。专项转移支付是指中央政府为实现特定的经济和社会发展目标无偿给予地方政府，由接受转移支付的政府按照中央政府规定的用途安排使用的预算资金。因此，专项转移支付资金能够直接用于改善地方公共服务。但专项转移支付由于涉及领域过宽，分配使用不够科学;项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符;地方配套压力较大，财政统筹能力较弱、制定标准不规范、部门自由裁量权痕迹过重等方面的原因，专项转移支付可能