对我国土地制度和改革思索

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1、对我国土地制度和改革思索　　[摘要]目前我国很多社会、民生问题都与现行的土地制度密切相关，文章从现行的土地制度及存在问题着手，并结合对世界其他国家及地区的土地制度和国内外相关方面的研究内容进行分析，认为土地私有制不是中国土地制度改革的选项，正确的方法应该是明确城市土地所有权，实行中央对土地的垂直管理；改革农村土地使用制度，形成有效的土地流转市场。[关键词]土地制度；问题；改革[中图分类号]F301[文献标识码]A[文章编号]1002-736X（2013）09-0025-03现代社会的经济源自于人类对土地的劳动

2、。随着人类社会的向前推进，土地的财富不再局限于资源、耕种等自然属性，更包括其在经济与社会活动中被赋予的权利。这种权利在不同国家及不同时期内名称不同，在现代一般被定义为土地产权。土地产权是有关土地财产的一切权利的总和，是具有排他性的完全权利。其核心是土地所有权，并具有使用权、租赁权和抵押权等其它权利。围绕着对土地产权的持有、划分和管理，各个国家和地区形成了多种土地制度。一、关于土地制度的分析11由于土地所有权的核心地位，土地制度可简单分为土地所有权制度和土地其他制度。在我国，土地其他制度中所包含的内容主要有土地

3、使用制度、土地管理制度、土地储备制度和土地征用制度等等。虽然这些制度所涉及的具体内容不同，但并非完全独立，而是互相关联共同构成了土地制度体系。（一）土地所有权制度根据土地产权所有制主体不同，土地制度分为三种类型：一是以中国、朝鲜等为代表一些社会主义国家的土地公有制；二是以英国、加拿大等为代表的多数资本主义国家的土地私有制；三是以美国及新加坡等为代表的公有制与私有制并存的多元化土地所有制。我国实行的是社会主义土地公有制，即城市土地全民所有和农村土地劳动群众集体所有；而英国在法律上规定“所有的土地归英王（国家）所

4、有”。但实际情况是：我国的城市土地国有、农村土地集体所有；英国90%以上的土地为个人或法人私有。从这种结果来看，法律上定义的土地所有制更多的是一种象征，对社会和民众影响最大的，还是直接针对土地的利用和管理方面的规章制度。（二）土地制度11尽管土地所有权制度拥有核心地位，但是各个国家和地区的土地制度并没有因此而划分为公有制系统和私有制系统，而是根据不同的国情和对土地使用与管理的不同实践，形成了不同的土地制度。比较有代表性的制度可归纳为以下四类。第一类是以中国香港特区为代表，土地国有并由特区政府行使所有权和管理权

5、，土地的使用采取只租不卖的方式且租期长短不一，出让形式为招标、拍卖、划拨和出租等，相关法律较为完善（毕宝德，2005）；第二类是以美国为代表的联邦制国家，土地是联邦政府、州政府和私人三种所有制形式，国家在全国各地设立土地管理局的派出机构直接管理联邦政府拥有的土地，并统一管理全国的森林、河流、沼泽、珍稀动物、自然保护区和地表以下所有的矿产资源、水资源，而对各州和私人的土地管理则主要是规范全国土地交易行为，全国私人地产基本依靠市场和法律，建立了庞大的土地市场中介组织体系；第三类是以中国台湾地区为代表，我国台湾的土

6、地分为农民私有的农用地和市民公有的非农用地，政府统一管理非农用地且规定农地只能农用，若转为非农地，一律收为公有，公有土地增值及税收全民共享（林英彦，1999）；第四类是以日本为代表，日本的土地分为国家所有、地方社团所有、私人所有三种类型，宪法保障各种所有权形式，并允许自由买卖，但对优良的农地则实行严格管制，且日本人多地少，政府通过制定严格的土地管理制度来实行中央对土地市场的垂直管理（赵晓，2010）。11值得一提的是新加坡的土地制度。新加坡的土地制度与中国香港类似，但存在一定差异。新加坡国有土地约占80%，由

7、政府部门的土地局和半官方的法定机构掌管，私有土地约占全国土地面积的20%。对国有土地的出让采取的方式与中国香港类似，通过竞标的方式有偿使用，但有两个突出特点：一是规定出售国有土地使用权的收入不超过政府总收入5%，且该项收入作为政府储备金不得随意动用；二是严格规范每一块土地的用途，中标者不得改变土地用途。对于为公共目的需要征用私有土地，可以按照《土地征用法》的规定强制征用，但对征地程序、操作流程和土地补偿标准有着详细而严格的执行规范。我国的城市土地政策自20世纪80年代以来，基本借鉴香港地区的有偿使用制度。农村

8、的土地政策则源于1979年农民自创的“大包干”——家庭联产承包责任制。但随着土地问题的不断显现，目前我国有很多新的土地政策来源于新加坡和上述一些不同制度的国家和地区。二、我国土地制度存在的问题我国土地制度所包含的具体内容较多，本文主要探讨对我国经济社会影响大、存在问题多的制度。（一）所有权问题11我国所有权制度存在的最大问题是对主体的定义模糊。一是对行使城市土地所有权的代表定义不清，使地方政府成为城