制经-土地财政与发展方式转型(省财厅).ppt

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1、土地财政与发展方式转型广东省“珠江学者”特聘教授教育部“长江学者”特聘教授1一、分税制与地方财政压力所谓财政分权，是指财政资源在各级政府间的分配，是中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。分税制改革之前，地方财政收入在总财政收入中的比重接近80%。但是，分税制改革后，这一比重迅速下降到45%左右。而地方财政支出的比重则从1978年的52.6%上升到2007年的76.9%。与此同时，中央财政的自给率由1993年的0.78陡升为1994年的1.84，而地方财政自给率则由1993年的1.00猛降为1994年的0.24。

2、“财权上移”、“事权留置”，一些本应由中央或上级政府承担的责任，却层层推给了下级基础政府，导致基层政府支出责任过大，形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。21953-2007年中央与地方预算内财政自给率1953-2007地方政府财政收支占总量比重（预算内）3二、政府努力与土地财政：逻辑与测算财政缺口迫使地方政府必须寻求两个方面的努力，即：努力追求预算内财政收入与预算外和非预算资金收入的增加。2.1预算内财政收入与土地占用第一，分税制之后，诸税种中规模最大的一种——企业增值税被划为共享税，其中中央占75%，地方占25%。另外中央税还包括所有企业的消费税。共享税主要

3、取之于工业，而生产型增值税的征收主要依赖于生产产值。这必然激励各级政府对GDP最大化的追求以及以GDP为标志的工业化。问题是：工业的发展需要大量的资源投入，包括资本与土地。而竞争性资本的进入依赖于地方政府“招商引资”的优惠条件，于是，廉价的土地及其肆意占用成为了普遍现象……4第二，尽管地方政府只能分享工业企业增值税的25%，但发展工业具有三个方面的好处：一是可以保证财政收入总量的增加；二是表达政府政绩；三是可以带动建筑业和第三产业的发展。而建筑业和第三产业带来的营业税可以有效减缓财政缺口带来的压力。然而，建筑业和第三产业同样依赖于土地的占用。从经验现象上看，地方

4、政府在2002年以来对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中谋求地方财政收入增长是一个重要的动力机制。因此，扩大地方政府的财政规模，成为了工业化的基本动力。52.2预算外和非预算资金收入与土地占用分税制毕竟是一种集权化的财政改革，追求预算内财政收入的努力显然难以弥补其财政缺口。这使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。非预算资金的主体是土地开发和土地转让收入。一方面，土地开发可以支持建筑业和第三产业的发展；另一方面，土地收入是地方政府通过征地、开发、出让之后得到的收入，由于按照《土地管理法》的规定给予农民的补偿并不

5、高，而商业开发的地价可以很高，所以土地开发收入成为地方政府的主要生财之道。于是，以土地开发为主要形式的“城市经营”，成为城市化的基本特征。提示：为什么2000年以前各地努力推进工业化，之后极力推进城镇化？根源就在于“政府追求收入”！6分税制财政缺口预算内财政收入预算外财政收入土地开发和土地转让资源垄断权政绩激励：招商引资共享税营业税第二产业建筑业和第三产业优惠条件：农地占用城市化效应工业化效应分税制与土地占用的内在逻辑72.3土地财政与土地流失通过土地资源获得相应收入是世界各国地方政府通行的做法。获取“土地财政”是政府的普遍“偏好”。各国土地租税合计占地方财政的

6、比重大约为20%左右。“土地财政”可分为：与土地相关的税收收入和非税收入。其中部分非税收入的存在方式极为隐蔽（可称之为土地隐形财政收入）土地税收入。目前的财税体制涉及土地课税的税种有十多种。这些税种在1994年分税制改革后均为地方收入——选取的指标是：城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税。土地非税收入。分为广义和狭义两种，两者的区分在于是否纳入预算报告（我们选取广义概念）。按照非税收入纳入预算与否，划分为：预算内非税收入、预算外非税收入——考虑到指标的可获取性对于预算内非税收入我们主要关注与土地开发最为密切的两个产业，即房地产业营业税和附加、以及

7、建筑业利税总额选取预算外非税收入的指标为：国有土地供应出让金额、国有土地供应其他情况的发生金额、国有土地使用权交易的租赁和转让所得8土地隐形收入。包括政府土地的抵押贷款收入和制度外收入。地方政府通常以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押，以此获得银行贷款，弥补地方财政资金的不足。地方政府在土地供应上进行策略性行为选择，大量以非市场化的方式供应土地，其中以划拨出让和协议出让占了土地供应量的绝大部分土地隐形收入的估算是个难点。目前可行的方法有两种，方法一是选取国有土地抵押贷款额来估算，方法二是选择国有土地供应划拨的面积来估算。后者涉及到地价，考虑

8、到各省在行政区域内的地价