“特别法优于一般法”规则适用难题探析

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1、“特别法优于一般法”规则适用难题探析“特别法优于-•般法”(也称为“特别法优于普通法”),是与“上位法优于下位法”、“后法优于前法”相并列的法律基本适用规则之一。该规则起源于罗马法的古典时期，由罗马法学家伯比尼安(Papinianus)首先提出，其拉丁文的表述是Lexspecialisderogatlegigenerali,通常也简称为“特别法规则”(lexspecialis),系指公法权力主体在实施公权力行为中，当一•般规定与特别规定不一•致时，优先适用特别规定。它不仅见诸于法理学说，更是国际法、刑法、民法、行政法等法律适用的一项重耍规则。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法

2、法》)第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、£1治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定……”这是我国法律首次对“特别法优于一般法”规则的明文确认，也是首次对“特别法优于一般法”规则适用条件的设定。但我们必须看到，这一条文中有三个事关该规则准确适用的疑难问题必须解决，那就是：如何理解“同一机关”？如何理解法与法之间的“不一致”？如何识别“特别规定”与“一般规定”？一、如何理解“同一机关”？《立法法》第83条特别使用了“同一机关制定”的字眼，立法本意是要给规则设置一个明确的适用范围，强调规则只适用于“同一机关”制定的法律规范之间，非同一机关

3、制定的法Z间即便不一致，也不适用“特别规定优于一般规定”。但究竟什么是“同一机关”，《立法法》本身没有作出冋答，至今也没有法学著述或实务部门专门对此作出过权威、统一、明确的解释。“同一机关”究竟是指“同一层级的机关”、“同一系统的机关”、“同一职能的机构”还是“某一特定的组织”抑或是其他?究竟“同一”到什么程度?这是值得探讨的。（-）“同一机关”的内涵界定“机关”一词在《立法法》中共出现30次，概括起來有两层含义：一是指与其他组织、团体、个人相区别的国家机关。依照我国《宪法》第三章关于国家机构的规定，国家机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。二是指特定的国家

4、机关。《立法法》屮主耍提及了三类特主机关：（1）制定机关，“制定机关”一词在《立法法》屮出现9次，其含义可理解为：具有制定法律、行政法规、地方性法规（自治条例、单行条例）和规章的国家机关与被授权组织，具体包括各级立法机关（狭义的）、国务院及其部委直属机构、特定人民政府（省、£1治区、直辖市政府和较大的市政府）以及具有独立行政管理职能的工作部门；（2）裁决机关，包拾全国人大常委会、国务院和制定机关；（3）备案机关，包括全国人大常委会、地方人大常委会、特定人民政府、被授权组织。可见，立法法中所称的机关，是指具有法律规范制定权的组织。据此，笔者认为，《立法法》中的“同一机关”即为“同一制

5、定机关”；换言之，同一机关制定的法律规范Z间实质上是“同一制主机关”的法律规范Z间。其同一性应理解为"同一个”或“同一名称”的机关，而不是“同一层级”、“同一系统”或"同一职能”的机关，比如国务院各部委、直属机构Z间属于同一层级的机关，制定的部门规章也具有同等的法律效力，但不是同一个机关或同一名称的机关。在《立法法》颁布前，法理上一般认为“特别法规则”适用于“同位法”Z间。从该规则的本原含义及国外通用的适用条件來看，一般也都没有把适用条件限定在“同一机关”制定的法之间。但需要指出的是，同位阶法与同一机关制定的法之间是不等同的，同位阶的法不限于同一机关制定的，不同机关制定的法也有属于

6、相同位阶的，如国务院不同部门制定的规章Z间。《立法法》确立“同一机关”这一适用条件，更符合我国立法主体多层次性和法律体系复杂性的实际情况，按照这一规定，“特别法优于一般法”规则只能适用于同一机关制定的法之间。（二）回应实践中的难题一一全国人人与全国人大常委会是否属于同一机关？由于《立法法》对“同一机关”表述不清楚，没有写明它究竟是指哪些具体机关，因而造成了理解与适用上的不确定，尤其表现在：实务部门和理论界对全国人大与全国人大常委会是否是同一机关，两者制定的法律之间发生冲突时能否适用“特别法优于一般法”规则等问题，存在不同理解。在《立法法》中，全国人大常委会被称为机关，把其内设的具体

7、工作部门称为机构。从其措词及用意上看，“机关”与“机构”是有区别的。“机构”一词在《立法法》中岀现13次，主要指人大常委会的工作机构、国务院法制机构和直属机构。可见，机构与机关之间一般具有行政隶属关系，而机构通常是指没有独立行政管理职能的内设工作部门（国务院直属机构例外）。一种观点认为全国人大常委会是全国人大的常设机构，前者隶属于后者，所以两者是同一机关。笔者认为，在立法法屮机关与机构的木质区别在于有无制定法律规范的权限，即“同一机关”中的机关是从有无立法权限的层面进