放松规制背景下的政府规制重构

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1、放松规制背景下的政府规制重构(一)［摘要］近20年来，放松管制、引入竞争、产权私有已成为世界各国自然垄断产业市场化改革的主导趋势，与此同时，我国在电信、航空、电力、铁路等相关领域的改革也已展开。但是在全球自然垄断行业规制放松的大背景下，规制制度仍有其存在的合理性，不可能完全被取消，变化的只是规制的重点和形式。规制的放松与重构始终是市场和政府作用边界的动态演进的结果。在这一背景下，转变规制重点、强化对规制者的规制和改变规制方式的“三位一体”的政府规制重构是必然的选择。(中经评论•北京)近20年来，放松

2、管制、引入竞争、产权私有已成为世界各国自然垄断产业市场化改革的主导趋势，与此同吋,我国在电信、航空、电力、铁路等相关领域的改革也已展开。但是在全球自然垄断行业规制放松的大背景下，规制制度仍有其存在的合理性，不可能完全被取消，变化的只是规制的重点和形式。规制的放松与重构始终是市场和政府作用边界的动态演进的结果。一、自然垄断行业的政府规制自然垄断产业的木质特征是其独特的经济特性。关于自然垄断的经济特性，经济学家们有着不同的认识，其屮最具有代表性的观点主要有以下三种：一是规模经济。克拉克森(Clarkso

3、n)等经济学家认为自然垄断的基木特征是生产函数一般呈规模报酬递增状态，即随着生产规模的扩大，单位产品的成木将变小。二是成木弱增性。鲍莫尔(Raumal)等经济学家认为自然垄断最显著的特征是其成木函数的弱增性。三是网络经济性。这些产业的产品和服务的生产、传输和消费等环节都具有很强的垂直关系，生产者和消费者都必须借助于特定的传输网络才能够生产、传输和消费各种产品和服务，而H这种传输网络具有极强的专用性和全面性。从这个意义上说，自然垄断产业也可以称为网络产业。传统理论从规模经济的角度，认为垄断的市场结构更

4、具经济合理性。然而,垄断的市场结构又存在许多弊端，故而需要政府出面，对自然垄断行业进行规制。自然垄断行业的政府规制分为经济性规制和社会性规制。经济性规制就是指在自然垄断和存在“信息偏在”的领域，为了防止资源配置低效和确保公民的使用权利，政府机关运用法律手段，通过许可和认可的方式，对企业的进入。退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以限制。社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境、增进社会福利为口的的对社会经济主体所进行的政府干预。社会性规制主要是防止负

5、外部性及信息不对称所造成的消极影响。与经济性规制相比，社会性规制涉及面更广，无论是竞争性产业，还是垄断性行业，只要存在不利于消费者、生产者安全与健康的隐患，只要有污染环境的可能性，只要有损害社会福利的潜在因素，都要对其进行规制。二、自然垄断行业放松规制的实践和理论20世纪70年代以来，美国、英国、日木等成熟的市场经济国家在电信、电力、铁路、航空、石油及天然气输送、煤气、自来水等自然垄断行业的管制总体上出现了放松的趋势。通过引入竞争和产权变革，原有企业的垄断地位被破除，行业的自然垄断特征减少，竞争性特

6、征明显增加，新的竞争性的市场格局逐步形成。从实施效果考察，自然垄断行业放松管制在促进行业竞争，提高效率和服务质量，降低价格和收费水平，扩大需求进而促进国民经济增长等方面都收到了积极的成效。80年代以来，我国在放松规制方面也迈出步伐，并取得了积极的效果。例如电信业由于联通公司的加入，结束了建国以来屮国电信业由邮电部统一组网、独家经营的局面，形成了国家电信总局和联通互相竞争的、双寡头垄断的市场结构。虽然电信总局仍处于支配地位，但总体来说，竞争促使电信产品和服务价格不断下降，各种有利于消费者的服务措施也不

7、断推出，为促进我国电信业的发展注入了新的活力。这些成功经验从实践上再次证明了放松规制、引入竞争对我国自然垄断行业发展的积极意义。自然垄断行业之所以出现放松管制的趋势并在世界范围内形成一股潮流，既与管制理论取得新进展并为政府所推崇有关，也与技术条件发生新的变化使自然垄断的性质发生变化有关，是多种因素综合作用的结果。一方面，政府管制的有效性遭到了理论和实践的质疑。（1）可竞争性市场理论对规制合理性的传统理论解释提出了挑战。可竞争性市场，即指进入绝对地自由，退出无沉淀成木的市场结构（WillianJ.Ba

8、umal,1982）。传统观点把垄断利润的存在作为对自然垄断行业进行管制的理由之一。但在Baumal看来，在可竞争性市场的条件下，只要存在垄断利润，就会引诱其他厂商进入该行业，直至形成均衡价格和正常利润，垄断利润消失。因此，只要产业满足市场竞争性条件，就不必要对其实施管制。可竞争性市场理论世界范围内自然垄断行业放松管制的实践产生了巨大影响。（2）由“市场失灵”到“政府失灵”的理论探讨为放松管制提供了理论基础。传统的观点认为，政府管制是为解决“市场失灵”问题而产生的。但