公民参与预算的路径研究

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1、公民参与预算的路径研究浙江财经大学行政管理研究生刁晓君杭州摘要：随着参与式预算的兴起，公民参与预算的积极性正在日益高涨。本文将从目前国内外公民参与预算的路径入手，阐述公民参与预算的相关理论以及实践，公民参与预算管理路径的分类，公民参与预算管理的维度，以及如何构建一个宇国公民参与预算管理全过程的平台。一、公民参与预算管理的相关理论以及实践1、公民参与预算管理的相关理论众所周知，现代民主是建立在选举制度基础Z上的；经过长期的实践，代议制已被视为最理想的政府形式。在财政领域，要求政府财政必须受到民主统制的财政民主主义，其核心也被认为是财政议会主义，即政府的“财政作用必须受到人民代表，

2、而非人民直接的监替”，这被视为“代议制民主制度下的必然趋势”。在此趋势下，我国学者探讨财政民主理论、研究预算民主制度，大都以预算的议会审议制度作为主要研究对象；公民参与则被认为和代议制存在冲突因索，而难以得到足够的重视。在笔者看来，代议制的实施并不能否认直接民主存在的必要。实际上，在认为代议制政府是理想的政府类型的同时，密尔也指出了代议制可能存在的两个聲端。“存在于（代议制）政府中的一个消极缺陷，即不能使人民的个人能力一一道徳的、智力的和积极的能力一一得到充分发挥。”而另一个危险则在于代议者并非真正的代表人民，而代表“掌权者的有害的利益”，“这就是阶级立法的危险；就是意图实现统

3、治阶级的眼前利益，永远损害全体的统治的危险。”这些弊端和危险，除了需要通过妥适的代议制制度设计进行预防Z外，还需要通过直接民主的适当实践予以弥补和矫正。正如密尔所主张的，“每个公民不仅对作为最后手段的最高支配权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”就财政领域而言,财政议会主义虽为财政民主主义之核心内容，“但前者却无法完全涵盖后者，更遑论取而代之，乃是谁也无法否认的事实。特别是从国民主权的观点来看，作为主权者的国民，若欲以直接民权的手段行使财政统制权力，除了技术上的考量外，恐怕难以一概否认其正当性。”那么，预算事务的技术性可

4、以成为公民参与预算的阻碍吗？众所周知，国家预算的一个重要特性，即是技术性。具体而言，“在预算编制阶段要求预算主体遵循预算平衡的铁律，在对支出和收入作出精确估算、对经济形势进行客观评价的基础上，依据法定的职权、法定的规则、程序和方法编制收支平衡表”；在预算审议、执行、决算和监督等环节也有非常复杂的技术要求。为了实现前述预算平衡的目的，确保预算得以准确执行，整个预算过程必须通过精确的设计、复杂的计算以及规范的格式、统一的术语等专业技术操作来完成，这些技术，非经过专业的训练和实践，一般公民难以理解和掌握。正因如此，预算被视为公共行政中最具专业性的领域，专业技术要求也“可能成为公民参与

5、预算的阻碍”。诚如学者所言，倘使“不能将预算财务数据翻译成具体的政府行为与事实，则对公众而言，预算法充其量只是把原来的'黑箱'预算转变为显性的'技术'预算，其仍是被动接受预算过程的'局外人'，无法对关涉其切身利益的公共事务及其资源分配表达意见。”然而，预算的专业性固然可能阻碍公民充分参与到预算过程，但并非不能通过一定的措施予以化解。一方面，预算事务本身可以进行一定的简单化、明了化。为了充分发挥预算的各种机能，预算事务应尽可能明了易解；在一些学者看来，预算明了原则甚至应该成为预算的一项基本原则。而在很多情况下，预算问题乃至许多公共事务问题Z所以变得极端复杂，主要是因为“现代官僚体

6、制发展了一套特殊的“官僚语言”，进而使得公民无法理解”。为了符合预算明了的要求，我们理应简化“官僚语言”，打破行政官僚对预算话语的垄断，以期降低预算事务的技术门槛,便利公民参与预算。另一方面，预算参与的技术障碍也可以通过公民教育进行削弱。实际上,在预算改革的实践中，并不乏关于预算事务的宣传教育取得成功的实例。如在上世纪初，美国纽约市通过宣传册、邮件、演说、广告、媒体宣传、预算展览等方式，有效地宣传和普及了预算知识，改变了市民对于预算的“冷漠和无知”，成为早期预算改革成功的重要因素。近些年来，美国一些地方也在不断尝试扩大预算过程屮的公民参与，尽管预算的复杂性仍被认为是公民参与的主

7、要阻碍因素，但很多城市仍然通过网络、电话、电视、宣传手册等技术手段实现了预算对公民的的开放，并发展出可供其他城市借鉴的的参与模型。从美国的经验来看，公民参与的技术性障碍是完全有可能通过技术手段予以化解的。而对我国而言，在当今通讯高度发达、公民受教育情况普遍提高的背景下，只要对预算过程、预算数据进行一定的明了化、简单化处理，同时加强对预算事务的宣传教育，那么，逐步放开公民対预算过程的参与完全是可能的。2、公民参与预算管理的实践2.1国外公民参与预算的路径2.1.1预算编制阶段一一巴西阿里格雷港