浅析我国地方债务风险

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1、浅析我国地方债务风险审计署广州办陈屹　　当前，我国地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害。强化地方债务风险管理，已成为进一步改革、发展中的重要议题。　　一、地方债务风险的现状　　地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇共四级政府的负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。　　长期以来，大量地

2、方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。据估算，2008年我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于当年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。　　2009年，受国际金融危机影响，我国经济活动急剧放缓、企业盈利下滑，地方政府收入相应减少。同时，地方政府被要求刺激经济，不仅要对中央政府的4万亿经济刺激方案提供配套资金，而且也要推出地方性的经济刺激方案。虽

3、然中央政府提供了一定的融资帮助，比如代表地方政府发行了2000亿元国债，但大多数资金可能都以地方融资平台等方式取得。在这种情况下，2009年的地方政府债务肯定又会大幅增长。　　二、地方政府高负债的后果和危害　　1．地方财政运行困难　　地方政府的高债务增加了地方财政运行的压力，地方财政新增财力大部分用于偿还部分债务，这导致地方财政要么无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策，要么举债实施。这样，造成恶性循环，使地方财政超负荷运转。　　2．制约了公共财政职能的发挥　　地方政府的高负债运行，势必“迫使”公共管理更加朝“创收”的方向发展。要么

4、通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空，要么谋求与商业利益集团结盟，为之提供“优惠”或者“服务”来获取经济利益，减轻沉重的债务负担。同时，在巨大的债务面前，地方政府可能会进一步压缩公共管理开支，减少一些公共品的投入。这样，导致了地方财政难发挥其应有的公共财政职能。　　3．诱发了地方政府专项资金使用上的违纪违规　　现有的财政负债，财政部门实行上下级强行扣款办法，使得基层财政部门资金调度更加困难，于是一些地方挪用上级政府专项资金的违纪违规现象屡禁不止，个别地方政府由于库款调度不济，扶贫和救灾款都无法及时

5、支拨。　　4．破坏政府的公信力和社会信用　　个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，无法售中精力搞工作、抓管理。有的诉讼案由于政府败诉，法院封存“经费账户”者有之，强行从“专项经费账户”中划钱者有之。这不仅使政府部门的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。有些地方政府甚至选择赖账不还，由于政府是公权力部门，当政府带头赖账不还，对整个社会诚信体系容易造成巨大伤害。　　5．使地方政府卖地的冲动变得更加强烈，进一步推高房价　　地方政府的偿债资金来源，主要是财政经常性账户结余、转让国

6、有土地的收入和基础设施收费。目前，土地出让收入是地方政府财政收入的重要来源，地方政府严重依赖于“土地财政”。2009年全国70个大中城市土地出让金累加额为1.08万亿元，比2008年增长140%。其中杭州、上海和北京的土地出让金分别达1200亿元、991.29亿元和922.7亿元。　　为了获得高收入，地方政府希望将地价确定在一个高位上。这最后影响到了土地市场的正常运行，影响到房地产市场，助长了房价的飚升。近几年来，国内大多数城市的房价都脱离了普通百姓的实际支付能力，高高在上的房价让众多的普通百姓叫苦不迭。购房压力让许多年轻人背上了沉重

7、的包袱，形成所谓的“房奴”，严重影响他们的消费支出，从而抑制了消费，房价太高已经成为一个严重的社会问题。　　三、原因分析　　1．分税制下地方财政困难　　1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。与此相对照，财政的集中度却大幅度提高。中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅度提高至2002年的54.9%。事权走势正好相反，许多社会职能不断向财权变小的地方政府转移。近年来，地方政府公共管理职能和经济发展任务不断加重，地方政府层级越低，增加开支的

8、压力相对越大；与此同时，在税制设计上，留给地方政府尤其是基层政权的税收收入税源不足、稳定性差、征收难度大、增收难度小。与事权和开支相比，地方政府的财源明显不足，因此不得不举债度日。　　2．投资体制改革不到位　　我国已经建