完善香港行政主导体制的思路_行政法论文

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1、完善香港行政主导体制的思路完善香港行政主导体制的思路——实现从殖民统治模式到现代国家治理模式的转变关键词：行政主导体制/殖民统治模式/现代国家治理模式/管辖权与治理权内容提要：将香港行政主导体制运行所面临的问题纳入“从殖民统治模式到现代国家治理模式的转变''这一视角中考察，这样可以从宏观和微观两个视角來认识香港问题。山于我们在理解什么是现代国家问题上显得落后，从而导致管辖权（主权）与治理权间界限的模糊，造成以行政长官为首的行政主导体制受到来白地方民主政治发展的挑战，而这种挑战木可以纳入治理视角层面进行有效处理的，但是因为在当初“基本法''制定

2、时，对于主权的理解不到位，导致了在政治事件上行政主导体制变成了直接与地方民主政治相冲突。解决这个冲突的根木途径在于将主权问题法治化，并将主权与治权相分离，逐步将香港问题纳入国家治理的层面，从而为行政主导释放足够的空间，并通过香港木地政治的良性发展，找到冇效治理的方式。香港问题并不是在1997年7月1FI凌忌随着权力交接仪式的举行就宣告完结了，事实上，很多问题反而变得更加突岀，甚至很多原本未曾预料到的问题都显现了出來。当然，一个矛盾解决了，新的矛盾乂会产生，这是矛盾的永恒性决定的。政治问题也是这样，制度在变迁过程中总会产生一些新的因素和问题，同

3、时这些因素反过来又制约着制度的进-步变革，因而需要政治家和研究者不断地努力，找到有效解决问题的方法。完善香港的行政主导体制是香港政治的核心问题，它涉及到“一国”与“两制”的关系，中央与香港特别行政区的关系，以及香港本地政治当中行政与立法、司法的关系，关系到政党政治发展等等［1］。因此，完善香港行政主导体制对香港政治发展的关系重大。但是，既然在实践过程屮产生了很多问题，白然说明这个制度在与政治文化传统的相适性、与政治统治的目的性、与法律体系的相容性以及与利益整合能力的要求等方血存在问题，这要求我们有必要从这些方面入手，寻找香港当前政治制度生成的

4、历史脉络，并从演化的细节中寻找制度成型的因素，从而在历史的框架屮，借助政治学与法学的分析方法去认识这个制度之存在的原因，以及发现和整理出完善行政主导体制的思路。本文所运用的分析方法是，将行政主导体制纳入“从殖民统治模式［2］到现代国家治理模式［3］”的视角中分析。为什么要用这个框架？因为行政主导体制问题的主要转折点是在1997年香港回归的那一刻。回归前，英国政府对香港实行的是殖民统治模式下的治理，统治优先于治理。1980年代以后，尽管英国政府为维护自身在回归后的香港的长期利益，在政治上精心布局了一番，但是依然无法改变其殖民统治的政治性质，而这

5、个性质始终决定着香港在回归以前其政治运行的基木逻辑和政治架构。香港回归以后，从屮央政府和香港特别行政区关系來说，中央政府対香港不是实行殖民统治而是国家治理。在现代国家，中央与地方的关系主耍是治理层面的关系，在这样的关系屮，香港问题不应成为宪政层面的冲突问题,而是共同治理的协作问题，这是良性关系模式屮应有的状态。但是在实践屮，我们发现，香港问题远比这个要复杂，远远超出现代国家治理的范畴，那么原因在哪？如何将问题璽新纳入一个良性的关系模式中？这是本文试图要回答的问题。一.当关系模式的转换遇到路径依赖的问题英国统治着香港近一个半世纪，能够使香港成为

6、治理最成功的殖民地之一，总督制功不可没。香港与英国相隔8000多英里，如何对殖民地进行有效控制是英国政府首要考虑的问题，因此，需要在法律上保障总督的绝对权力，使整个港英政府都听命于总督。在当时的香港，政治与行政集权于总督一身，而英国与香港的关系则集中于港巒对英国国王（女皇）的效忠上。这种政治格局与法律关系模式类似于欧洲封建时期——即封建法和庄园法的交叉点与政治的分封同一于地方诸侯的身份上，使得在制度安排上，无论是在政治还是在法律上都存在两个主体，在两个主体间有一个相互连接的纽带，港督也是扮演着这个中间角色，发挥着这样的作用。在港英政府时期，政

7、治与行政高度合一，事实上就是一个行政主导体制。港督是英国主权者的代表，在香港拥有最高的治权，但是这种治权在很多方面又受到英国法律和政治制度的制约，特别是英国拥有对香港的立法和司法的最终决断权力，使得在实际运作上，香港和英国不是一个封建的关系，港督仅仅是英国的公务员，并未具有多少地方性政治的性质［4］o也正因为港督在香港的绝对治权，特別是在行政上的权力，使得在很长一•段时间，香港的行政自由空间挤占了香港的政治空间，香港的行政自rti空间是指香港文官队伍的逐渐形成，越来越多的屮国人出任行政职务，使得在行政体制内部，存在官僚制与港督的权力制衡关系，

8、尽管这种制衡是有限的，但是就是这有限的制衡，却制约了外在政治空间的生成。所以，从这个层面上来说，“行政吸纳政治”一说是冇一定道理的。这是社会学和人类学家对社会的经验