论我国香港特区基本法中的行政主导体制

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1、论我国香港特区基本法中的行政主导体制：D921.9文献标识：A：1009-4202（2011）03-361-01　　摘要从《基本法》的设计来看，香港特区的政治体制是一种以行政长官为首的行政主导体制。这种政制安排突出强调以行政长官为首的行政机关相对于立法机关的主导和优越地位。同时，立法会在香港的影响日益增强，“立法主导”之势呼之欲出。文章认为，首先应当明确在香港特区确立行政主导体制的必要性，再对行政主导体制下民主的立法体现和现实表现加以论证。　　关键词行政主导立法主导民主　　　　一、确立行政主导体制的必要性　　行政主导是香港《基本

2、法》的立法原意，当年《基本法》确立行政主导体制主要是基于以下几点考虑：　　（一）借鉴英国统治香港的成功经验，批判继承行政主导制　　港英统治时期，实行以港督为核心的行政主导制，港督决策，行政局与立法局辅佐，布政司执行，完全是一元化的政治架构。这一体制的民主成份有限，但它所具有的高效率的特征，也为香港的发展和稳定带来好处，在战后香港经济现代化并跻身亚洲“四小龙”行列的过程中起到了重要的保障作用。这也是《基本法》确立行政主导体制的一个重要的历史背景①。　　（二）充分考虑香港以经济为主的功能定位及其现实需要　　作为一个高度开放的自由港和

3、国际贸易、金融中心，活跃的经济是香港的特色、形象和竞争力之所在，集中体现着现代化都市纷纭复杂、瞬息万变的特征。一个以行政为主导、决策及时、追求效率、运行平稳的政治体制，适合香港的实际需要，有利于香港经济的发展和社会的应变，有利于保持香港的竞争力和国际化大都市的地位。　　（三）行政主导是落实“一国两制”、维护国家主权的需要　　按照《中英联合申明》，香港享有高度自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，中央政府除管理外交与国防事务外，不干涉香港的自治事务，中央亦不派人管理香港，香港特区政府和立法机关完全由当地人组成。除了

4、驻军外，中央政府确定通过任命行政长官及特区政府主要官员的形式体现国家主权，这种选择就决定了必须实行行政主导体制，将特区较多的政治权力集中在行政长官的手中，以实现维护国家主权的目的。按照香港中央政策组首席顾问刘兆佳先生的分析，将香港特别行政区的政治权力集中在行政长官的手中，而任命行政长官及特区主要官员的权力又掌握在中央政府手中，自然有利于中央政府对行政长官以至于对整个香港的监督，有必要时可以采取措施防范特区做出损害中央利益的事②。　　笔者认为，《基本法》起草时的这些考虑在当时无疑是正确的，因为其既尊重了历史，又面向了未来；既维护了

5、效率，又包容了民主；既有助于实现《基本法》规定的行政长官对中央负责的规定，照顾到“一国”，又能回应香港市民日益增强的政治民主化诉求、兼顾到“两制”，是完全适应香港历史和现实的一种适切的政制安排，是实现“港人治港”、高度自治最好的政权组织形式。　　二、行政主导体制下民主的立法体现和现实表现　　行政主导体制能够体现民主，从《基本法》的具体规定来看：首先，虽然中央政府控制行政长官的最终任命权，但行政长官是由当地通过选举或协商产生的，并将最终实现普选，这与港督由英国直接委派完全不同。其次，《基本法》虽然赋予行政长官作为特区首长的主导权力

6、，但对此也做出了相应的制衡安排，与港督只对英国政府负责截然不同。另外，香港拥有独立的司法系统和终审权，能够不受政治干预做出裁决。这些都确保了特区政府施政不可以独断专行，而要兼顾不同群体的利益。最后，立法会议员由当地选举产生，并最终实现全部议员普选，而港英时代的议员基本上都是委任的。所以说香港的行政主导制能体现民主，而且进一步的体现在一下几点：　　（一）行政长官选举中的民主因素不断增多　　自回归以来，特区行政长官的选举已经历经三届，第一任行政长官由400人组成的推选委员会选举产生，第二任行政长官由更具代表性的800人组成的选举委员

7、会选举产生。2007年第三任行政长官的选举，改变了原来候选人只要获得选举委员会高提名便可自动当选的惯例，顺应广大市民的愿望和诉求，引入竞争机制，民主派推荐的公民党的梁家杰争取到足够的提名，与曾荫权竞争特首一职，两人并参加了电视辩论。根据2007年全国人大常委会的决定，2017年可实行行政长官普选。由此，我们可以看出，行政长官的选举是按照基本法规定的民主原则循序渐进向前推进的。　　（二）立法会选举民主化程度不断提高　　立法会议员的直选席位一直在逐届递增，1997年的第一届立法会为20席，1999年为24席，到2004年为30席，至

8、此已经实现一半席位直接选举。由民选产生尤其是相当数量由直选产生的议员构成的立法会，已经具备了较强的对行政长官的制约能力和相应的制度化机制，这在2003年发生的23条立法事件和2005年发生的政改方案被否决事件中得到了充分的体现。　　（三）香港政党政治发展速度加快