香港宪制发展与行政主导体制上

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1、香港宪制发展与行政主导体制上程洁行政主导体制是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）所确立的香港政治体制。该体制形成于香港的长期政治实践，冋归十年以来的实践也证明这种政治体制是符合香港实际情况的、行Z有效的政治构架。有意见认为，《基本法》所设计的“行政主导”政体，在实践中既nJ成为一个强势的政府，也可成为弱势的政府。更有一种观点认为行政主导不是《基本法》明确规定的体制，因而否定行政主导。随着香港近年来政治体制的发展，尤其在有关普选安排的讨论中，香港政制发展能否保障行政主导也成为重要的考量指标。本文将从《

2、基本法》出发，探讨香港行政主导体制的法律和政治内涵，并将进一步基于香港回归I•余年来的政治实践，就香港宪制发展对行政主导体制的影响进行分析和讨论。一、行政主导体制的法律内涵与宪法意义行政主导的概念最初用于总结港英政府下港督所领导的强势政府的特征。英国在香港推行殖民统治期间，港督不但是英女王的代表，同时还有权委任立法局和行政局，形成了独裁式的总督集权体制。特别是香港总替兼任立法部门（立法局）主席，对所有议案有最终否决权。这种体制虽然完全背离民主原则，但是对保障政府的有效管治起到了积极的作用。《基本法》创制过程小，吸纳了港英政府

3、的管治经验，同时结合“一国两制”、“港人治港”、高度白治的原则和精神，在政治体制设计中提出了“立法和行政分开，互相制约，行政主导”的原则。具体来说，《基本法》在以下方而的规定体现了行政主导的特点。第一，行政长官地位显要。行政长官具冇双重身份，他既是特别行政区的首长，代表特别行政区;又是特別行政区政府的首长，领导特別行政区政府。这说明他的法律地位比立法机关要高。他不仅是政府的负责人，还是整个特别行政区的首长。只冇他才可以代表特别行政区向中央人民政府述职，与中央人民政府联系;只冇他才可以代表特别行政区接待外国元首和政府首脑的来访

4、，进行各种礼仪活动。行政长官的这种崇高的法律地位，就是突出行政的主导作用。第二，在行政与立法的关系中，行政处于主动地位。特別行政区政府拟订并提出法案、议案，由行政长官向立法会提出，政府拥有的立法创议权是行政主导的一大体现;政府提出的法案、议案应当优先列入立法会议程，体现了行政优先;立法会议员不能提出涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案、议案，这方面的法案、议案只能由政府提出，显示了行政主导;立法会议员提出涉及政府政策的法案、议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意，对议员提案权所作的这一-限制体现了行政主导;立法会通过的法

5、案须经行政长官签署、公布，方能牛效。行政长官有权拒绝签署法案，发回立法会重议，其至在一定条件下解散立法会。行政长官拥有的立法相对否决权也是行政主导的重要体现;行政长官决定政府官员或其他负责公务的人员是否向立法会作证和提供证据，表明行政在与立法的关系中处于主动地位。第三，行政会议协助行政长官形成了实质上的行政主导体制。由于行政会议的唯一任务就是协助行政长官决策，向行政长官提供意见，因此，它除了在行政与立法ZI'可起相互配合的作用外，实际上还起着集体商议问题的作用。特別行政区的重大决策实际上都由行政长官会同行政会议作出，又由于它

6、的组成人员來占行政机关、立法机关和社会人士三个方面，如果行政机关与立法机关对某-问题存在不同的意见，就会在行政会议中反映出来，因此，行政长官决策吋就已经清楚立法会的态度。行政会议角色独特，它的设立也体现了行政主导。第四，除了上述制衡制度Z外，《基本法》附件二还为立法会规定了一个独特的投票机制。根据附件二的第二部分，冇两条途径通过政府提出的法案和个人提出的法案。附件二第二部分第2款规定，政府提出的法案要求获得出席会议的全体议员的简单多数票通过，而由立法会成员个人提出的法案包括对政府法案的修改则盂要功能团体选举产生的议员和分区直

7、接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员分别以简单多数票通过。在单独表决制下，政府提出的法案明显比个人提出的法案容易通过。而对于一项个人提出的法案，即使得到大多数人的投票支持，也可能通不过。显然，单独表决制更冇助于保证政府法案的通过。实际上，香港回归后仅有极少数个人提出的法案能在立法会屮获得足够的支持。因为一项个人提出的法案想要在这样的制度下获得立法会的支持，是非常困难的。在这样的制度设计下，政府提出的法案，如财政预算或别的重要法案则较易获得通过。学者注意到，这一安排也很容易阻止反政府法案的通过。因为在止常情况下,

8、在立法会获得2/3的多数支持几乎是不可能的。第五，在行政主导体制下，行政权对司法权有一定的制约。具体表现在：（1）行政长官有权依照法定程序任免各级法院法官。根据《基本法》，香港行政长官根据当地法官和法律界及其他方面知名人丄•组成的独立委员会推荐，任命香港特别行政区法院的法官。法官在无力履行