官僚体制中的成本---收益分析战略石油储备

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1、官僚体制中的成本---收益分析：战略石油储备成本-一收益分析很少单独在解决重大政策问题上起决定性作用。尽管成本-一收益分析是対总的经济效益而言的，但加拿大、美国和大多数西方多元利分权的政治体制民主政体都会给将要成为赢家和输家的利益集团发衣意见的机会。然而，为了不使雄心勃勃的分析家们沮丧，他们应该认识到，好的成本一-收益分析能够通过为公共领域的政治领导提供信息、通过支持其利益恰好与总的经济效益一致的党派，为制订较好的政策作出贡献。因此，成木-一收益分析既可作为一种政治资源，又是一个规范的指导。我们审

2、视成本-一收益分析在影响有关战略石油储备计划规模的决策中所起的作用。战略石油储备计划(SPR)是20壯纪70年代石油价格震荡后美国能源政策的基本组成成分，我们的目的是说明在那些未来收益内在地不确定的项目中如何应用成本-一收益分析。这里将说明在官僚体制下作定量分析的过程和这种分析在影响政治决策屮的作用。背景：能源安全和战略石油储备计划第二次世界人战后，美国成为一个原汕净输入国。1959年，美国制定了石汕进口的强制性定额，从而限制对外国资源逐渐加强的依赖性，同时支持价格较高的国内石汕生产。整个60年代

3、期间，得克萨斯铁路委员会通过规定美国主要产油区得克萨斯州的石油产量，稳定了石汕的国内价格。2这样，即使美国对外国石汕的依赖性继续增强，也不会直接地受到世界石汕市场变化的冲击，因为徳克萨斯铁路委员会可以调节国内生产，对进口水平的变化作出补偿。70年代早期，情况发生了变化。由于60年代期间许多国家宣称对其自然资源享有主权,国际石油公司预见到他们最终会丧火对石油储备的控制，国际支持当前高速的石油生产，导致实际价格的下降。石油价格的下降和世界经济的增长共同导致了世界石油消费的稳步增长。在这些国家政府取得了

4、对其国内石油生产的百接控制权时,通过石油输岀国组织(0PEC),它们已处于发挥某种市场力量的冇利地位。同时，有两大因索导致了美国在更大程度上依赖进口石油，也更易受世界市场变化的冲击。作为1971年8刀尼克松总统制定的基本工资和价格控制制度的一部分，国内井II价格最高限定开始牛效。尽管这一限价鼓励了新油田的开发，但总体效果是：国内石油牛产增长减慢，进口水平增加。此时，德克萨斯铁路委员会允许油m以其最高效的速度生产，对能够用来快速增加国内生产的超额能力不再进行控制。认识到世界市场上供给的石汕有很人一部

5、分来自于政治上不稳定的屮东地区之后，一部分数暈很小但不断增加的分析家和国会政治领导人以及行政机构开始担心美国将越來越易受世界市场混乱的影响。到1973年夏天，已有很多人建议美国应建立石汕储备。例如，国家石油委员会——个内政部的产业顾问团，提出到1978年把90天进口的石油储存在圆顶盐洞之中，以此保护美国免受石汕供给中断的危害。参议员亨利•杰克逊在内陆和海岛事务委员会行动Z前，就该问题的立法举行了听证会。他介绍说要建立政府所有的石汕储备库。尽管管理机构提供的证词小心谨慎地表示支持建立石油储备，但他们

6、认为还需更多时间来研究这些选择。然而，此后发生的一系列事件却不允许人们有很多时间來作这种安静的研究。1973年10刀，埃及袭击了沿苏伊士运河的以色列阵地。在沙特阿拉伯的领导下，阿拉伯石油输出国组织尽力使用“石汕武器”支持埃及。当美国通过其荷兰基地恢复向以色列提供武器时,石油输出国组织对两国实行石油禁运。意义更为重大的是，石油输出国组织的成员减少了它们的石油总产量，以至JT973年笫四季度和1974年第一季度全世界的石油供给减少了订分之五。结果导致石汕价格的四倍增长。例如，中东的轻质原汕现场价格从1

7、973年第三季度的每桶2.70美元涨到1974年第一季度的13.00美元。这种猛烈的价格上涨引发了一场严垂的经济萧条，一直延续到1978年。能源安全的“政策窗口”明显开启了。战略石油储备计划的发起作为对阿拉伯石汕禁运的反应，尼克松总统宣布了《自立计划》——项在10年内实现能源自给自足的努力。一支整合性的任务队伍最终由新成立的联邦能源部牵头，开始分析执行口立计划的途径。授后，任务组认识到降低美国受世界石油市场动荡影响的脆弱性，比起石油的口给口足来说，是更为可行的冃标。然而，大多数报告述是致力于建立国

8、内供求的模型以预测进口水平。很人程度上依赖原先的国家右汕委员会的分析，自立计划的报告建议,从经济效益的角度考虑，储备10亿桶或更多的石油是合理的。建立战略石油储备是少数自立计划报告的建议2—，新的福特政权把它包括在1975年1月的立法建议中。在所有建议中，该建议受到议会最热烈的欢迎。1Q75年12月，《能源政策和保护法案》被通过，并被签署为法律。该法案给了联邦能源部1年的时间向国会提交执行战略石汕储备计划的细则，要求在3年内储备石汕1.5亿桶，最终储够10亿桶。尽管在立法屮规定战略