官僚体制中的成本收益分析--战略石油储备

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1、官僚体制中的成本---收益分析：战略石油储备成本---收益分析很少单独在解决重大政策问题上起决定性作用。尽管成本---收益分析是对总的经济效益而言的，但加拿大、美国和大多数西方多元和分权的政治体制民主政体都会给将要成为赢家和输家的利益集团发表意见的机会。然而，为了不使雄心勃勃的分析家们沮丧，他们应该认识到，好的成本---收益分析能够通过为公共领域的政治领导提供信息、通过支持其利益恰好与总的经济效益一致的党派，为制订较好的政策作出贡献。因此，成本---收益分析既可作为一种政治资源，又是一个规范的指导。我们审视成本---收益分析在影响有关战略石油储备计划规模

2、的决策中所起的作用。战略石油储备计划（SPR）是20世纪70年代石油价格震荡后美国能源政策的基本组成成分，我们的目的是说明在那些未来收益内在地不确定的项目中如何应用成本---收益分析。这里将说明在官僚体制下作定量分析的过程和这种分析在影响政治决策中的作用。背景：能源安全和战略石油储备计划第二次世界大战后，美国成为一个原油净输入国。1959年，美国制定了石油进口的强制性定额，从而限制对外国资源逐渐加强的依赖性，同时支持价格较高的国内石油生产。整个60年代期间，得克萨斯铁路委员会通过规定美国主要产油区得克萨斯州的石油产量，稳定了石油的国内价格。2这样，即使美

3、国对外国石油的依赖性继续增强，也不会直接地受到世界石油市场变化的冲击，因为德克萨斯铁路委员会可以调节国内生产，对进口水平的变化作出补偿。70年代早期，情况发生了变化。由于60年代期间许多国家宣称对其自然资源享有主权，国际石油公司预见到他们最终会丧失对石油储备的控制，国际支持当前高速的石油生产，导致实际价格的下降。石油价格的下降和世界经济的增长共同导致了世界石油消费的稳步增长。在这些国家政府取得了对其国内石油生产的直接控制权时，通过石油输出国组织（OPEC），它们已处于发挥某种市场力量的有利地位。同时，有两大因素导致了美国在更大程度上依赖进口石油，也更易受

4、世界市场变化的冲击。作为1971年8月尼克松总统制定的基本工资和价格控制制度的一部分，国内井口价格最高限定开始生效。尽管这一限价鼓励了新油田的开发，但总体效果是：国内石油生产增长减慢，进口水平增加。此时，德克萨斯铁路委员会允许油田以其最高效的速度生产，对能够用来快速增加国内生产的超额能力不再进行控制。认识到世界市场上供给的石油有很大一部分来自于政治上不稳定的中东地区之后，一部分数量很小但不断增加的分析家和国会政治领导人以及行政机构开始担心美国将越来越易受世界市场混乱的影响。到1973年夏天，已有很多人建议美国应建立石油储备。例如，国家石油委员会---—个

5、内政部的产业顾问团，提出到1978年把90天进口的石油储存在圆顶盐洞之中，以此保护美国免受石油供给中断的危害。参议员亨利·杰克逊在内陆和海岛事务委员会行动之前，就该问题的立法举行了听证会。他介绍说要建立政府所有的石油储备库。尽管管理机构提供的证词小心谨慎地表示支持建立石油储备，但他们认为还需更多时间来研究这些选择。然而，此后发生的一系列事件却不允许人们有很多时间来作这种安静的研究。1973年10月，埃及袭击了沿苏伊士运河的以色列阵地。在沙特阿拉伯的领导下，阿拉伯石油输出国组织尽力使用“石油武器”16支持埃及。当美国通过其荷兰基地恢复向以色列提供武器时，石

6、油输出国组织对两国实行石油禁运。意义更为重大的是，石油输出国组织的成员减少了它们的石油总产量，以至于1973年第四季度和1974年第一季度全世界的石油供给减少了百分之五。结果导致石油价格的四倍增长。例如，中东的轻质原油现场价格从1973年第三季度的每桶2.70美元涨到1974年第一季度的13.00美元。这种猛烈的价格上涨引发了一场严重的经济萧条，一直延续到1978年。能源安全的“政策窗口”明显开启了。战略石油储备计划的发起作为对阿拉伯石油禁运的反应，尼克松总统宣布了《自立计划》---—项在10年内实现能源自给自足的努力。一支整合性的任务队伍最终由新成立的

7、联邦能源部牵头，开始分析执行自立计划的途径。最后，任务组认识到降低美国受世界石油市场动荡影响的脆弱性，比起石油的自给自足来说，是更为可行的目标。然而，大多数报告还是致力于建立国内供求的模型以预测进口水平。很大程度上依赖原先的国家石油委员会的分析，自立计划的报告建议，从经济效益的角度考虑，储备10亿桶或更多的石油是合理的。建立战略石油储备是少数自立计划报告的建议之一，新的福特政权把它包括在1975年1月的立法建议中。在所有建议中，该建议受到议会最热烈的欢迎。1Q75年12月，《能源政策和保护法案》被通过，并被签署为法律。该法案给了联邦能源部1年的时间向国会

8、提交执行战略石油储备计划的细则，要求在3年内储备石油1．5亿桶，最终储够10亿桶