省管县体制的成本收益分析

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1、2010年第2期（总第62期）湖南行政学院学报（JR月刊）JOURNALOFHUNANADMINISTRATIONTNSTnirreNo.2.2010CeneralNo.62•公共行政•“省管县体制”的成本-收益分析许艳（北京大学，北京100871）摘要:运用成本-收益分析法，即CBA分析法，对“塔管县体制”进行域效分析显示:在中国，东部、中部、西部的区域差别很大，不同地区会形成三种CBA公式:省管县的收益<市管县的收益+改革成本+利益补偿成本;省管县的收益>市管县的收益+改革成本+利益补偿成本;省管县的

2、收益=市管县的收益+改革成本+利益补偿成本。“省管县”改革中，不同地区都可以进行CBA评測，依据三种不同公式，相应地采取不同策略，实现改革效半的“帕累托最优”。关键词:成本-收益分析;CBA分析法;制度绩效;省直管县中图分类号:C93文献标识码:A文章编号：1009-3605（2010）02-0005-05收稿日期：2009-11-10作者简介:许艳，女，江苏武进人，北京大学政治发展与政府管理研丸所培训祁主任、北素大学政府管理学院项士研究生，主要研兗方向:玫舟管理。~.文献综析近年来,随着“省管县”改革的

3、思路得到决策层认可，理论界在“省管县”改革的必要性和可行性方面已经取得了一定共识。21世纪后，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。在“省管县”体制改革的问题上，学者们集思广益，提出了很多独创性意见，相关学术观点主要可以归为以下几类：1.省直管县论这种观点在理论界较为盛行，按照进行程度和改革规模的不同又可以分为市县分治和缩省扩县两种观点，可以说后者是前者的延伸和进一步思考。•（1）市县分治。建立省管县体制的实质就是市县分治、市县脱钩、省直接领导县，这也是省管县体制实行的最基本方式。市县分治并不意味着要

4、撤消地级市，只是撤消市管县行政体制，地级市仍然保留，把市和县处于同一竞争平台，共同受治于省。实行市县分治后，仍然要加强地级市的城市建设，进一步发挥区域性中心城市的带动作用。由于很多地级市远远没有达到区域性中心城市的要求，所以在未来一段时间里，可以将一些与中心城市有着密切关联、不可分割的县、市转型为市辖区，一方面可以减少省级政府的管理幅度，另一方面也为中心城市解决城市发展空间问题。（2）缩省扩县。在市县分治的基础上，实施省直管县体制，由于少了一个中间管理层级地级市,这无形间扩大了省一级的管理幅度，同时所管辖

5、的行政单位也变得很大。为了保持省的合理管理幅度，理论上有两种选择：缩省或者并县。民政部地名司司长戴均良认为从国内外的经验和管理需要出发全国省级建置可以设50-60个，在划小省区的同时，对规模过小的县可以合并。学术界对此观点意见不一，但大多数认为可以适当地对个别省级行政区划进行调整，但大规模的重新划分和调整省级区划是不可行的，因为大幅度的调整省级区划，必将对区域经济协调发展和社会稳定产生不利影响。2.市协县论取消“市管县”行政区传统概念,建立一种新型的“市协县”城乡综合协作区概念。即取消市县之间的上下行政隶

6、属关系，建立一种互相协作的平行互动关系。统筹城乡规划，统筹城乡产业发展，并建立城乡协作的行政管理体制、建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制、建立城乡均等化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度、健全基层自治组织等,通过改革探索,加快经济社会快速健康协调发展。1.扩权强县论进行扩权强县是改革“市管县”体制弊端的有效途径，并为大多数学者所认可和接受。各地的操作方式大多是在中央政策和法律允许以及原有行政区划不变的情况下，赋予部分县与设区市相同的经济、社会管理权，包括审批权、

7、税收权和人事任免权等极为敏感的权力等。其特点是：第一，赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县；第二，在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入；第三，选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。“扩权强县”改革的直接受益者是原有“市管县”体制下处于弱势或者不公平待遇的县级地区，它们在改革中获得了更大的经济发展权限，并得以重新分配资源。⑴二、本研究理论视角已有研究成果对这一问题的研究常采用制度分析，行政分析，政治分析，假设改革成本为0

8、。也就是说，在制度设计的思考中，强调“市管县“与“省管县”两种体制的收益能力的比较，往往忽略了制度转换而形成的昂贵的改革成本，以及由此产生的利益补偿的成本，这可能导致理论与实践可行性的脱节，即方案可行性问题。国家也是“经济人”，只有当制度改革存在预期收益，并且预期收益大于改革综合成本，才有可能进行制度创新。否则，既使推进，亦难长久，且效果不佳。在研究理论视角上，本文采用CBA分析法，即成本收益分析视角。成本收益分析法（Cost